Административный надзор. 8

Административный надзор

§ 1. Понятие и субъекты административного надзора

Важную роль в достижении целей, поставленных перед органами исполнительной власти, играет контроль за соблюдением правовых норм, т. е. надзор.

Известно, что контроль — атрибут административной власти, одна из важнейших ее функций. Он включает наблюдение зазаконностью и целесообразностью деятельности, оценку ее с правовых, научных, социально-политических, организационно-технических позиций. Но во многих случаях ради обеспечения свободы граждан, предприятий, организаций, ограждения их от чрезмерной государственной опеки контрольные полномочия субъектов власти ограничивают правовыми актами, представляя им возможность осуществлять только надзор. А когда между проверяющими и проверяемыми нет организационной подчиненности, то отграничение контроля от надзора необходимо для предотвращения вмешательства в оперативную деятельность субъектов, не несущих ответственность за ее последствия.

В условиях сокращения государственного вмешательства в деятельность организаций, в жизнь граждан, перехода к правовому государству объем надзора будет увеличиваться за счет сужения объема контроля. Кроме того, объем надзорной деятельности расширяется потому, что в жизни общества увеличивается роль технических средств, разнообразных технических правил, контроль за соблюдением которых — важное условие обеспечения безопасности.

Надзор — это ограниченный, суженный контроль. В России в наше время существуют три типа надзора:

судебный;

прокурорский;

административный.

Последний — самый большой по объему и разнообразию.

Его осуществляют сотни тысяч государственных служащих, он значительно отличается и от судебного, и от прокурорского надзора.

Во-первых, властными субъектами надзорной деятельности являются структурные подразделения государственной администрации, субъекты публичной исполнительной власти[1].

Во-вторых, если главная цель судебного и прокурорского надзора — обеспечение законности в стране, то основная цель административного надзора — обеспечение безопасности граждан, общества, государства. Надзор за соблюдением правил государственная администрация осуществляет главным образом для предупреждения вредных для общества действий, событий, проявлений стихийных сил (эпидемий, пожаров, взрывов и т. д.), уменьшения тяжести их последствий.

В-третьих, административный надзор всегда специализирован, направлен на соблюдение специальных правил (санитарных, ветеринарных, таможенных, рыбной ловли, торговли и др.), а не на соблюдение законности в целом.

В-четвертых, административный надзор за конкретными объектами производится систематически. Он носит инициативный характер, проводится не только в связи с поступлением сигналов, жалоб, дел, но и по инициативе самих субъектов власти, в плановом порядке.

В-пятых, административный надзор осуществляется, как правило, субъектами функциональной власти, наделенными надведомственными полномочиями. Индивидуальные и коллективные субъекты, за которыми производится надзор, организационно не подчинены субъектам власти, которые их проверяют.

В-шестых, административный надзор связан с широким применением административного принуждения. Надзорные структуры наделены большими юрисдикционными полномочиями, правом применять меры административного пресечения и административные наказания.

Таким образом, административный надзор — надведомственный, специализированный, систематический контроль государственной администрации за соблюдением гражданами и организациями правовых и технико-правовых норм. С одной стороны, он средство административного воздействия, вид исполнительно-распорядительной деятельности, а с другой - часть государственного надзора, средство обеспечения режима законности. Он обеспечивает охрану соответствующих общественных отношений и материальных ценностей и не только от правонарушений, но и от объективно противоправных действий и стихийных явлений. Прежде всего субъекты надзорной деятельности обязаны заботиться о том, чтобы не допустить, предотвратить наступление вредных последствий (пожаров, эпидемий, дорожно-транспортных происшествий и т. п.), выявить обстоятельства, которые могут быть их причиной, и принять меры для устранения обнаруженных отклонений.

В системе регулятивного административного надзора можно выделить две разновидности:

за неопределенным числом субъектов, а точнее, за всеми теми, кто обязан соблюдать противопожарные, санитарные, таможенные и иные правила;

за лицами, получившими лицензии и иные разрешения.

Существует еще одна разновидность рассматриваемого способа административного воздействия — надзор за лицами, совершившими преступления. Этот правоохранительный административный надзор носит принудительный характер, осуществляется органами внутренних дел за теми, кто был осужден.

Многочисленные надзорные службы государственной администрации можно разделить на три группы:

1) специализированные надзорные ведомства, главной задачей которых является систематический надведомственныи контроль за соблюдением специальных правил, например Федеральный надзор по ядерной и радиационной безопасности;

2) государственные инспекции и иные структурные подразделения, входящие в состав федеральных органов исполнительной власти, например Государственная инспекция безопасности дорожного движения МВД России, Российская транспортная инспекция Минтранса России, органы государственного пожарного надзора МЧС России и др.;

3) разнообразные организационные структуры (ведомства, органы, структурные подразделения органов), которые осуществляют надзор наряду с другими видами деятельности. Это, например, Государственный комитет РФ по стандартизации и метрологии.

Единого правового акта, закрепляющего хотя бы основы административного надзора, в России нет. Существует множество федеральных нормативных актов (законов, указов), которые регулируют разные виды надзора, отдельные аспекты надзорной деятельности. Статьей 3 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» закреплены виды этой защиты. Среди них установление обязательных правил, соблюдение которых проверяется федеральными законами и принятыми в соответствии с ними правовыми актами; открытость и доступность этих требований; презумпция добропорядочности (ее составной частью является презумпция невиновности); проведение контроля уполномоченными должностными лицами органов государственного контроля (надзора); недопустимость взимания платы за проведение контрольных мероприятий.

§ 2. Содержание административного надзора

Содержание административного надзора можно раскрыть, назвав основные направления этой деятельности.

1. Правотворчество, участие в определении правового режима поднадзорных объектов. В одних случаях центры надзорных структур сами утверждают специальные правила (налоговые, таможенные и т. п.), в других — готовят проекты соответствующих актов (федеральных законов, указов Президента РФ, правительственных и ведомственных актов).

2. Организационно-массовая и материально-техническая предупредительная деятельность. Субъекты административного надзора активно осуществляют пропаганду специальных знаний (правил дорожного движения, пожарной безопасности и др.), координацию и методическое руководство соответствующей деятельностью поднадзорных объектов, учетно-аналитическую работу. Многие государственные инспекции занимаются и не свойственными любой административной деятельности техническими, хозяйственными и иными делами. Например, центры санитарно-эпидемиологического надзора проводят анализы крови, ГИБДД оказывает помощь лицам, пострадавшим при дорожно-транспортных происшествиях. Следует назвать также такую деятельность разных инспекций, как вакцинация животных, формирование заказов на противопожарную и иную технику, бланки налоговых и таможенных деклараций.

3. Предварительный контроль. В частности, проведение экспертиз, выдача заключений на проекты строительства сооружений, производства продукции и т. д. Многие надзорные службы дают разрешения (лицензии) на выполнение деятельности, осуществляют допуск конкретных лиц к работе (например, на предприятиях общественного питания, с секретными материалами, наркотическими средствами, к управлению транспортными средствами). В этом ряду государственные аттестации, аккредитации, сертификации, клеймение метрологических средств, ювелирных изделий.

4. Текущий контроль. Он предполагает наблюдение за соответствующими отношениями, действиями, состоянием окружащей среды и материальных ценностей. Основной формой надзорной деятельности является непосредственное осуществление контроля, сбор и анализ информации о поднадзорных объектах.

Для этого субъекты надзора наделяются полномочиями требовать представления справок, отчетов и иных документов, брать объяснения у должностных лиц и граждан, проводить досмотры, обследования на местах, направлять материалы специалистам, требовать проведения экспертиз, обследований, инвентаризаций, участвовать в работе комиссий по расследованию несчастных случаев. Систематически проводятся проверки соблюдения организациями и гражданами санитарных, противопожарных, таможенных, автодорожных правил, технические осмотры транспортных средств, государственные испытания средств измерений.

5. Применение мер пресечения неправомерных действий в целях уменьшения тяжести последствий таких действий, а так-же предупреждения эпидемий, пожаров, неблагоприятного воздействия окружающей среды. Минимизации вредных последствий действия неблагоприятных факторов способствуют карантины, запрещение движения, меры по эвакуации людей, запреты, ограничения на определенные действия, уничтожение больных животных и иные профилактические акты в условиях чрезвычайных ситуаций. Для пресечения неправомерных действий субъекты административного надзора используют такие принудительные средства, как предписания, обязывающие устранить конкретные нарушения в определенный срок, приостановление всей деятельности предприятия или его части, запрещение отдельных видов работ, эксплуатации машин и механизмов, отгрузки и реализации продукции, отключение от газовых магистралей, электрических и тепловых сетей и т. д. Здания, механизмы могут быть опечатаны, отключены, с автотранспортных средств могут быть сняты номерные знаки, инструменты, иные ценности могут быть изъяты из обращения. Надзорные службы вправе приостанавливать действие лицензий, отстранять от работы, изымать вещи и документы.

6. Привлечение виновных к ответственности. Многие субъекты государственного надзора вправе сами применять к виновным такие административные наказания, как предупреждение, штраф. В ряде случаев их должностные лица могут только составлять протоколы об административных правонарушениях, проводить расследование.

В ст. 283 КоАП РФ дан исчерпывающий перечень органов, должностные лица которых вправе составлять протоколы об административных правонарушениях. В ч. 4 этой статьи сказано, что перечень должностных лиц, имеющих такое право, устанавливается соответствующими федеральными органами исполнительной власти. Во исполнение данной нормы руководители федеральных ведомств, наделенных надзорными полномочиями, издали приказы, в которых закреплено, какие должностные лица данного ведомства о каких административных правонарушениях вправе составлять протоколы. Перечень органов, имеющих право рассматривать дела об административных правонарушениях и привлекать виновных к административной ответственности, устанавливается законом. Поэтому в гл. 23 КоАП РФ названы все субъекты административного надзора, которые вправе применять карательные административные санкции. Но чаще всего от их имени это делают единолично руководители органов (служб, инспекций), государственные инспекторы и иные уполномоченные лица. Органы административного надзора вправе ставить перед субъектами линейной власти вопросы о привлечении подчиненных им лиц к дисциплинарной ответственности. Таможенные, пограничные органы, органы Государственной инспекции безопасности дорожного движения при обнаружении в неправомерных действиях признаков преступлений вправе возбуждать уголовные дела. Иные субъекты административного надзора в подобных случаях направляют материалы в органы внутренних дел, прокуратуру для решения вопросов о привлечении виновных в нарушениях правил к уголовной ответственности.

§ 3. Правовые основы надзорного производства

Административный надзор — необходимое средство обеспечения безопасности граждан, общества и государства. Но обилие надзорных органов, неупорядоченность контрольных мероприятий имеют и негативный эффект:

масса времени, сил и средств затрачивается в связи с проверками, что затрудняет созидательную деятельность, отвлекает от работы многих работников предприятий и учреждений;

создаются условия для излишнего государственного вмешательства в деятельность поднадзорных и для коррупции;

в одних организациях проверки проводятся часто, иногда их проверяют сразу несколько надзорных органов, а другие организации длительное время никто не проверяет. Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» принят с целью защиты прав поднадзорных и упорядочения надзорной деятельности. Все мероприятия по контролю Закон делит на плановые и неплановые.

В отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) плановое мероприятие по контролю может быть проведено не более чем один раз в два года. Внеплановые проверки могут проводиться при наличии определенных поводов:

а) выявления в ходе плановой проверки нарушений обязательных правил и необходимости контроля за устранением таких нарушений;

б) получения информации о возникших угрозах жизни и здоровью граждан, имуществу, окружающей среде;

в) обращения граждан, организаций с жалобами на нарушения их прав и законных интересов.

Внеплановые мероприятия по контролю могут проводиться по мотивированному решению органа государственного контроля (надзора), в том числе в отношении иных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, использующих соответствующие однородные товары (работы, услуги) и (или) объекты.

Процессуальным основанием для проверки конкретного объекта является акт (распоряжение, приказ) компетентного государственного органа. В акте должно быть сказано, когда начинается проверка, где и кем она проводится. Продолжительность мероприятий по контролю не должна превышать один месяц. В исключительных случаях руководителем органа государственного контроля (надзора) или его заместителем срок проведения мероприятия по контролю может быть продлен, но не более чем на один месяц. Должностное лицо, осуществляющее контрольные мероприятия, обязано:

посещать объекты надзора только во время исполнения служебных обязанностей;

предъявлять служебное удостоверение и распоряжение, на основании которого проводится проверка;

предоставлять должностным лицам юридического лица или индивидуальным предпринимателям либо их представителям, присутствующим при проведении мероприятия по контролю, относящуюся к предмету проверки необходимую информацию;

знакомить с результатами мероприятий по контролю;

по итогам проверки составить акт установленной формы в двух экземплярах, один из которых вручить под расписку законному представителю юридического лица (индивидуальному предпринимателю);

не распространять охраняемую законом тайну;

принять меры по фактам выявленных им нарушений;

доказывать законность своих действий, если они будут обжалованы.

При проведении проверок должностные лица не вправе проверять выполнение обязательных требований, не относящихся к их компетенции, изымать оригиналы проверяемых документов. Юридические лица и индивидуальные предприниматели обязаны вести журнал учета мероприятий по контролю, куда вносятся основные сведения о проведенной проверке и ее результатах. Они обязаны представлять документы, информацию, образцы, которые являются объектами надзорных мероприятий, а также обеспечивать по требованию органов надзора присутствие своих представителей при проведении контрольных мероприятий. Должностные лица юридического лица, индивидуальные предприниматели и их представители вправе:

непосредственно присутствовать при проведении мероприятий по контролю, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;

получать информацию, предоставление которой предусмотрено нормативными правовыми актами;

знакомиться с результатами мероприятий по контролю и указывать в актах о своем ознакомлении, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями проверявших их должностных лиц;

обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органов государственного контроля (надзора) в административном и (или) судебном порядке.

§ 5. Государственный надзор за безопасностью дорожного движения

Проблема обеспечения безопасности дорожного движения имеет огромное социальное и экономическое значение. Ежегодно в России совершается большое количество дорожно-транспортных происшествий (ДТП), в которых погибают более 30 тысяч человек. Основными причинами ДТП являются нарушение Правил дорожного движения водителями и пешеходами, неудовлетворительное техническое состояние транспортных средств, несоблюдение норм и правил содержания и эксплуатации дорог. В России подобные нарушения приняли значительные масштабы, число лиц, привлеченных к административной ответственности за совершение этих проступков, в среднем достигает 45-50 млн в год. По оценкам специалистов, реальное количество нарушений Правил дорожного движения и правил эксплуатации транспортных средств превышает это значение в 10-15 раз.

В этой связи велика роль надзора за безопасностью дорожного движения, который осуществляет Государственная инспекция безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел РФ (ГИБДД, Госавтоинспекция)[2].

Органы управления и подразделения ГИБДД образуют систему Государственной инспекции безопасности дорожного движения, в которую входят: Главное управление ГИБДД МВД России, территориальные органы управления ГИБДД субъектов РФ, подразделения ГИБДД в районах, городах, округах и районах в городах, а также в закрытых административно-территориальных образованиях и на особо важных и режимных объектах, иные подразделения. Начальник Главного управления ГИБДД является по должности главным государственным инспектором безопасности дорожного движения Российской Федерации.

На ГИБДД возлагаются следующие обязанности:

1) контроль за соблюдением Правил дорожного движения, а также других нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения;

2) принятие квалификационных экзаменов на получение права на управление транспортными средствами и выдача водительских удостоверений;

3) регистрация и учет автомототранспортных средств, выдача регистрационных документов и государственных регистрационных знаков;

4) организация государственного технического осмотра автомототранспортных средств;

5) регулирование дорожного движения, обеспечение организации движения транспортных средств и пешеходов в местах проведения аварийно-спасательных работ и массовых мероприятий;

6) организация и проведение работы по розыску угнанных и похищенных автомототранспортных средств, а также автомототранспортных средств, скрывшихся с мест ДТП;

7) осуществление производства по делам об административных правонарушениях;

8) осуществление неотложных действий на месте ДТП, в том числе принятие мер по эвакуации людей и оказанию им доврачебной медицинской помощи;

9) проведение дознания по делам о преступлениях против безопасности дорожного движения и преступлениях, связанных с эксплуатацией транспортных средств;

10) осуществление государственного учета показателей состояния безопасности дорожного движения;

11) осуществление сопровождения транспортных средств;

12) выдача разрешений на оборудование автотранспортных средств специальными световыми и звуковыми сигналами, а также на участие в дорожном движении транспортных средств, перевозящих крупногабаритные, тяжеловесные, опасные грузы, и др.

Должностные лица Государственной инспекции безопасности дорожного движения для выполнения возложенных на нее обязанностей имеют право:

запрашивать и получать от организаций независимо от формы собственности и должностных лиц сведения о соблюдении ими нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения, а также объяснения по фактам их нарушения;

давать должностным лицам обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений нормативных правовых

актов в области обеспечения безопасности дорожного движения, а в случае непринятия по таким предписаниям необходимых мер – привлекать виновных лиц к ответственности;

предписывать или разрешать соответствующим организациям установку и снятие технических средств организации дорожного движения;

временно ограничивать или запрещать дорожное движение,

изменять его организацию на отдельных участках дорог при проведении массовых мероприятий и в иных предусмотренных случаях;

запрещать или приостанавливать проведение на дорогах ремонтно-строительных и других работ, осуществляемых с нарушением требований нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения;

запрещать при несоблюдении требований нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения перевозку крупногабаритных, тяжеловесных и опасных грузов;

запрещать эксплуатацию автомототранспортных средств при наличии определенных неисправностей, а также эксплуатацию транспортных средств, не прошедших государственный технический осмотр;

останавливать транспортные средства и проверять документы на право пользования и управления ими, а также документы на транспортное средство и перевозимый груз;

отстранять от управления транспортными средствами лиц, в отношении которых имеются достаточные основания полагать, что они находятся в состоянии опьянения, а также лиц, которые не имеют документов на право управления или пользования транспортными средствами;

составлять протоколы, рассматривать дела об административных правонарушениях и назначать административные наказания;

осуществлять административное задержание и личный досмотр граждан, совершивших административное правонарушение, осмотр транспортных средств и осмотр грузов, производить досмотр транспортных средств при подозрении, что они используются в противоправных целях;

осуществлять в предусмотренных КоАП РФ случаях задержание транспортных средств с помещением их в специально отведенные места и др.

§ 6. Государственный пожарный надзор

Не меньшую проблему, чем обеспечение безопасности дорожного движения, представляет обеспечение пожарной безопасности. Ежегодно в Российской Федерации регистрируется до 400 тысяч пожаров. Последствия пожаров в стоимостном выражении превышают ущерб от всех природных и техногенных катастроф, а также иных чрезвычайных ситуаций, вместе взятых. Большое число пожаров обусловливается комплексом таких факторов, как снижение уровня производственной дисциплины; несоблюдение правил пожарной безопасности; физический износ механического, технологического и энергетического оборудования и др. В этой связи велика роль государственного пожарного надзора.

Государственный пожарный надзор - это специальный вид государственной надзорной деятельности, осуществляемый должностными лицами органов управления и подразделений Государственной противопожарной службы1 в целях контроля за соблюдением требований пожарной безопасности и пресечения их нарушений. Руководитель федерального органа управления Государственной противопожарной службы является главным государственным инспектором Российской Федерации по пожарному надзору.

Должностные лица органов управления и подразделений Государственной противопожарной службы при осуществлении государственного пожарного надзора имеют право:

осуществлять государственный пожарный надзор за соблюдением требований пожарной безопасности федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной  власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, предприятиями, а также должностными лицами и гражданами;

вносить в федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления предложения о выполнении мер пожарной безопасности;

проводить обследования и проверки территорий, зданий, сооружений, помещений предприятий и других объектов, в том числе в нерабочее время, в целях контроля за соблюдением требований пожарной безопасности и пресечения их нарушений;

входить беспрепятственно в порядке, установленном законодательством РФ, в жилые и иные помещения, на земельные участки граждан при наличии достоверных данных о нарушении требований пожарной безопасности, создающем угрозу возникновения пожара и (или) безопасности людей;

участвовать с правом решающего голоса в работе комиссий по выбору площадок и трасс строительства, а также комиссий по приемке завершенных строительством или реконструкцией объектов;

рассматривать и согласовывать в части соблюдения требований пожарной безопасности градостроительную и проектно-сметную документацию на строительство, капитальный ремонт, реконструкцию, расширение и техническое переоснащение предприятий, зданий, сооружений и других объектов при обоснованных отступлениях от действующих требований пожарной безопасности или при отсутствии указанных требований;

проводить на предприятиях, выполняющих проектные и проектно-изыскательские работы, выборочные проверки в части соответствия разрабатываемой ими проектной и проектно-сметной документации требованиям пожарной безопасности;

давать руководителям предприятий, должностным лицам и гражданам обязательные для исполнения предписания по устранению нарушений требований пожарной безопасности, обеспечению пожарной безопасности товаров, работ и услуг, снятию с производства, прекращению выпуска и приостановке реализации товаров, работ и услуг, не соответствующих требованиям пожарной безопасности;

приостанавливать полностью или частично работу предприятий, производственных участков, агрегатов, эксплуатацию зданий, сооружений, помещений, проведение отдельных видов работ при выявлении нарушения требований пожарной безопасности, создающего угрозу возникновения пожара и безопасности людей, а также в случае невыполнения этих требований при проектировании, строительстве, капитальном ремонте, реконструкции, расширении, техническом переоснащении предприятий, зданий, сооружений и других объектов;

производить в соответствии с действующим законодательством дознание по делам о пожарах и по делам о нарушениях требований пожарной безопасности;

назначать в соответствии с действующим законодательством административные наказания гражданам и юридическим лицам за нарушение требований пожарной безопасности и др.

Территориальные органы управления и подразделения Государственной противопожарной службы Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий принимают и регистрируют заявления, сообщения и иную поступающую информацию о преступлениях и административных правонарушениях, связанных с пожарами, и обязаны своевременно принимать соответствующие меры.

Нормативные акты:

1. Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ ≪О санитар-

но-эпидемиологическом благополучии населения≫ (с последую-

щими изменениями и дополнениями).

2. Федеральный закон от 22 августа 1995 г. № 151-ФЗ ≪Об ава-

рийно-спасательных службах и статусе спасателей≫ (с последу-

ющими изменениями и дополнениями).

3. Указ Президента РФ от 15 июня 1998 г. № 711 ≪О дополни-

тельных мерах по обеспечению безопасности дорожного движе-

ния≫.

4. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля

1968 г. № 2534-VII ≪О порядке рассмотрения предложений, за-

явлений и жалоб граждан≫ (в ред. указов Президиума Верховно-

го Совета СССР от 4 марта 1980 г. № 1662-Х и от 2 февраля

1988 г. №8422-Х1).

Положение об административном надзоре органов внутрен-

них дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы.

Утв. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля

1966 г. № 5364-VI (с последующими изменениями и дополнени-

ями).

5. Постановление Правительства РФ от 18 декабря 2003 г.

№ 759 ≪Об утверждении Правил задержания транспортного

средства, помещения его на стоянку, хранения, а также запре-

щения эксплуатации≫.

Демьян Николаевич Бахрах,

Борис Вульфович Российский,

Юрий Николаевич Старилов

Административное право

Учебник для вузов

2-е издание, измененное и дополненное

Издательство НОРМА Москва, 2005

Министерство образования и науки

Федеральное агенство по образованию

Федеральное Государственное Образовательное Учреждение