Административный контроль и контрольная служба исполнитель

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………………………..3

Глава 1. Теоретические основы проведения административного контроля.…5

1.1 Сущность и понятие административного контроля………………….5

1.2 Характеристика процесса административного контроля и его составляющие………………………………………………………………9

Глава 2. Система государственного контроля…………………………………15

2.1 Система органов исполнительной власти, осуществляющие государственный контроль……………………………………………….15

2.2 Внутренний контроль органов исполнительной власти как элемент государственного контроля………………………………………………28

ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………………….36

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ……………………………..38

ВВЕДЕНИЕ

В России формируется правовое государство, которое должно представлять собой систему органов и институтов, обеспечивающих нормальное функционирование гражданского общества на основе права, защиту прав и свобод каждого гражданина, подъем экономики и духовный прогресс народа.

Специфику любого органа государственной власти составляет то, что он осуществляет задачи и функции государства и выступает от его имени, наделен государственными властными полномочиями. Эти полномочия состоят в праве органа издавать юридические акты от имени государства, и эти акты являются обязательными для тех, кому они адресованы, применять меры, обеспечивающие реализацию юридических актов, в том числе меры убеждения, стимулирования и принуждения.

Орган исполнительной власти - это организация, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет свою структуру, компетенцию, территориальный масштаб деятельности. Она образована в соответствии с законодательством, наделена правом выступать по поручению государства, призвана в порядке исполнительной и распорядительной деятельности осуществлять повседневное руководство хозяйственной, социально-культурной, административно-политической сферами, заниматься межотраслевым управлением.

Актуальность данной работы заключается в том, что органы исполнительной власти предназначены в первую очередь для исполнения законов, издаваемых органами законодательной власти. Во исполнение законов ей предоставлено право активных действий, а также право принятия подзаконных нормативных актов. Однако наряду с исполнением деятельность органов исполнительной власти направлена во многом еще и на контроль за соблюдением законности, а нередко и сами органы исполнительной власти являются объектами контроля.

Объектом данной работы является система административного контроля и ее применение в действующей системе органов государственной власти. Предметом исследования является механизм реализации государственного контроля в сфере деятельности органов исполнительной власти.

В пределах своей компетенции органы исполнительной власти наделяются необходимой для их нормального функционирования оперативной самостоятельностью. На них возлагаются все ответственные задачи по правовому регулированию и руководству различными сферами жизнедеятельности общества и государства. Эти задачи, равно как место и роль органов управления в государственном аппарате, закрепляются в конституционных и обычных правовых актах.

Целью данной работы является определение механизма государственного контроля и рассмотрения путей его усовершенствования через призму иностранного опыта.

Задачами работы исходя из темы являются:

анализ сущности административного контроля;

анализ системы административного контроля и его реализации на практике государственного управления;

анализ деятельности органов исполнительной власти через призму административного контроля;

анализ зарубежного опыта в сфере контроля органов исполнительной власти.

Таким образом, анализ системы административного контроля позволит четко сформулировать основные механизмы и приоритеты данной сферы деятельности государственного аппарата.

Глава 1. Теоретические основы проведения административного контроля

1.1 Сущность и понятие административного контроля

В процессе эволюционного развития системы организационного контроля сформировалось и прочно вошло в теорию и практику современного менеджмента такое новое направление контрольной деятельности как контроллинг.

Э. А. Смирнов определяет контроллинг как совокупность всех форм контрольной деятельности, призванной объективно и качественно проанализировать и оценить работу организации для ее развития или совершенствования исходя из поставленных целей. При этом указанный автор выделяет четыре основные составляющие контроллинга, а именно:

административный контроль;

технологический контроль;

ревизия;

функциональный, комплексный и системный аудит.

Однако, подобный подход к классификации основных направлений контроллинга не вполне корректен по следующим основаниям. Во-первых, ревизия (т. е. документальная проверка финансово-хозяйственной деятельности организации) и аудит (т. е. документальная проверка данных о соответствующей профессиональной деятельности, устанавливающая уровень их соответствия определенным критериям, нормам и стандартам) являются скорее инструментами или методами осуществления контроллинга, а никак не его направлениями.

Во-вторых, поскольку в системе управления можно выделить две основные подсистемы -- управляемую и управляющую, то и в организационном контроллинге целесообразно выделить два основных направления, охватывающие деятельность двух вышеназванных подсистем.

Таким образом, в системе контроллинга современной организации можно выделить два основных направления: административный контроль и исполнительный контроль.

Под административным контролем следует понимать все виды деятельности, направленной на получение информации об эффективности функционирования и текущем состоянии управляющей системы организации.

Тогда исполнительный контроль предполагает осуществление всех видов деятельности по оценке текущего состояния и эффективности функционирования управляемой системы организации.

Учитывая специфику настоящей работы, дальнейшее описание системы контроллинга организации будем производить с уклоном в сторону административного контроля и акцентом на органы государственной власти. Для этого сначала целесообразно уточнить определение понятия "административный контроль". Различные исследователи придерживаются разного мнения по этому поводу.

Например, Э. А. Смирнов определяет административный контроль как проверку процессов и явлений, а также постоянное наблюдение за ними с целью фиксирования текущего состояния и возможных отклонений от установленных администрацией значений для обеспечения достижения организацией своих целей.

Такой подход к определению понятия "административный контроль" представляется недостаточно точным, так как из приведенного выше определения неясно, о наблюдении за какими процессами идет речь. Если здесь имеются в виду все процессы, происходящие в организации, то это определение, скорее всего, соответствует понятию контроллинга в целом, а не его составной части, которой является административный контроль. Если речь идет о процессах функционирования организации, то можно утверждать, что это определение соответствует понятию "исполнительный контроль".

Исходя из вышеизложенного, определение Э. А. Смирнова целесообразно дополнить уточнением о том, что административный контроль предполагает осуществление наблюдения за процессами, происходящими в управляющей подсистеме системы управления организации.

Несколько иное определение понятия "административный контроль" предлагает М. М. Максимцов. Он считает, что под административным контролем следует понимать контроль соответствия реальных полномочий руководителя (исполнителя) полномочиям, зафиксированным в документах, регламентирующих деятельность организации.

Подобное определение представляется слишком узким, так как затрагивает лишь одно из направлений функционирования управляющей системы, а именно -- распределение полномочий и ответственности. При этом остаются без внимания такие аспекты управленческой деятельности, как принятие и реализация управленческих решений, формирование системы и структуры организации, управление информационными потоками и т. д.

Принимая во внимание рассмотренные выше недостатки, можно разработать новое, более точное и полное определение понятия "административный контроль".

Под административным контролем в наиболее общем виде следует понимать управленческую деятельность, направленную на определение текущего состояния управляющей подсистемы системы управления организацией и происходящих в ней процессов, с целью выявления возможных отклонений от заданного режима функционирования.

Уточнив определение административного контроля, нельзя не сказать несколько слов и о его основной цели.

Основная цель контроллинга в целом и административного контроля в частности состоит в своевременном получении информации о том, были ли достигнуты поставленные цели и выполнены задачи. При этом важно, чтобы все системы контроля оперативно фиксировали любые отклонения фактических показателей от плановых. Это позволит вовремя вносить соответствующие коррективы в процесс функционирования организации.

Практика современного менеджмента свидетельствует о том, что большинство высококвалифицированных специалистов являются людьми творческими и ответственными. Такого рода работники не выносят мелочной опеки, когда руководитель контролирует каждое их действие, Они предпочитают самостоятельно выявлять свои ошибки и исправлять их, добиваясь при этом достаточно высоких результатов. Поэтому основу современного организационного контроллинга составляет концепция "контроля в исключительных случаях". Применение указанной концепции в практике управления организацией позволяет избежать рутинной повсеместной оценки деятельности работников организации и воспитать в них умение и желание работать самостоятельно и "на совесть",

Это позволяет руководству организации достичь сразу две важные цели. Во-первых, повысить качество и эффективность деятельности организации. Во-вторых, удовлетворить потребность сотрудников в уважении и самовыражении.

Основные принципы административного контроля опираются на четыре составляющие, позволяющие руководителю организации определить что, когда и где контролировать, а также кто должен осуществлять контроль.

Принцип ключевых элементов контроля опирается на положение, согласно которому стандарты являются элементом планирования.

Контроль может быть значительно облегчен, если руководство организации выделит небольшое число основных (ключевых) элементов (показателей, критериев) и будет уделять им большую часть своего внимания.

Принцип места контроля состоит в том, чтобы руководитель организации выяснил, в каких структурных подразделениях организации происходят действия, имеющие решающее значение для достижения целей функционирования.

Чаще всего контроль осуществляется от высших уровней руководства организацией, что неизбежно ведет к снижению его эффективности. В случае же осуществления контроля в местах выполнения конкретных работ руководитель может быстро получить от одних исполнителей необходимую информацию и тут же переадресовать ее другим исполнителям, благодаря чему контроль становится более быстрым и эффективным.

Принцип соблюдения сроков контроля позволяет более эффективно и своевременно использовать полученную в процессе осуществления контрольной деятельности информацию и быстро реагировать на происходящие изменения.

Принцип самоконтроля состоит в предоставлении работникам фирмы возможности самим осуществлять оценку результатов собственной деятельности и своевременно вносить в нее необходимые коррективы.

В системе административного контроля можно выделить три основных тесно взаимосвязанных элемента, а именно:

* установление стандартов состояния и функционирования управляемой системы;

* оценка текущего состояния управляющей системы и происходящих в ней процессов на предмет выявления возможных отклонений;

* устранение выявленных отклонений, т. е. приведение управляющей системы в состояние, соответствующее установленным стандартам.

1.2 Характеристика процесса административного контроля и его составляющие

Рассмотрим вышеперечисленные элементы административного контроля более подробно.

Стандарты состояния и функционирования системы управления разрабатываются в процессе организационного регламентирования и представляют собой основные критерии административного контроля,

Разработка организационных (административных) стандартов включает в себя два основных этапа:

1) определение способов оценки установленных критериев и разработка оценочных шкал;

2) расчет трудоемкости административного контроля, т. е. определение объема работы, которая должна быть выполнена для осуществления контрольных замеров.

Исходя из того, что сплошной контроль административной деятельности представляет собой достаточно трудоемкий процесс, руководство организации, как правило, использует в своей деятельности выборочные методы осуществления контрольной деятельности.

В системе выборочного контроля обычно применяются такие показатели, как:

* количество выполненных операций;

* скорость выполнения конкретных операций;

* количество обработанной документации;

* затраты рабочего времени;

* качество управленческого труда (число ошибок);

* экономическая или социально-психологическая эффективность управленческого труда.

В системе административного контроля особенно важно правильно разработать методы количественной оценки контролируемых показателей.

Достаточно легко можно оценить значения тех показателей, которые выражены в каком-либо едином эквиваленте, например, количество обработанной документации или скорость выполнения управленческих операций (время, затрачиваемое на принятие и реализацию управленческих решений).

Объективные трудности возникают в процессе оценки качественных показателей, таких как психологическая обстановка в коллективе или уровень имиджа руководителя и организации в целом. Для определения значений таких показателей обычно применяют методы экспертных оценок.

Оценка текущего состояния системы управления органами государственной власти как организации включает в себя сбор необходимой информации, а также ее обобщение, обработку и анализ.

Для сбора и обобщения информации, необходимой для осуществления административного контроля, в органах исполнительной власти создаются специальные системы наблюдения. Указанные системы подразделяются на два основных вида: визуальные и автоматизированные.

Сбор данных осуществляется посредством установления в ходе выполнения операции или процесса стратегических контрольных точек, в которых и осуществляется замер контролируемых показателей. Количество и схема расположения таких точек определяются трудоемкостью и сложностью операции или процесса, являющихся объектами административного контроля.

Для некоторых видов работ такая оценка осуществляется довольно просто. Хронометраж конкретных процессов позволяет с достаточной степенью точности определить количество времени, затрачиваемого на выполнение конкретной работы. Например, оценить производительность работы оператора персонального компьютера можно в соответствии с количеством ударов по клавишам в течение рабочего дня. Кроме того, можно вывести абсолютные или относительные показатели количества ошибок и отказов в работе в течение определенного времени,

На других видах работ, где невозможно точно определить количество совершенных действий, необходимо использовать другие методы оценки.

Собранную информацию сравнивают с установленными стандартами, чтобы сделать вывод о соответствии реальных значений контролируемых показателей нормативным.

Устранение выявленных отклонений может осуществляться несколькими способами:

модификацией целей;

внесением изменений и корректив в плановые задания;

реструктуризацией системы управления (перераспределением полномочий и ответственности, переподготовкой кадров и т. д.).

Механизм административного контроля представляет собой совокупность инструментов, используемых для оценки процессов и явлений, происходящих в системе управления органа исполнительной власти,

Основными инструментами административного контроля являются бюджетный контроль, управленческий (административный) аудит, статистическое наблюдение, личное наблюдение, доклады и совещания.

Бюджетный контроль используется для получения исчерпывающей информации о доходах и расходах органов исполнительной власти. Бюджет представляет собой составленный в денежном выражении основной план образования, распределения и использования финансовых ресурсов данными институтами.

Бюджеты служат эталоном финансовой деятельности органов исполнительной власти и используются для проверки соответствия фактических финансовых результатов деятельности органов исполнительной власти запланированным показателям.

Административный аудит представляет собой совокупность контрольных действий, позволяющих получить объективную и своевременную информацию о текущем состоянии и функционировании системы управления.

Основными объектами административного аудита являются:

миссия, цели и задачи;

законы и принципы формирования, развития и функционирования организации;

стратегии организации;

функции организации;

структура организации;

технологии управления;

внутренние и внешние коммуникации;

управленческие решения;

информационные технологии;

системы документооборота.

Административный аудит дает руководителю возможность правильного использования финансовых, материальных, энергетических и человеческих ресурсов, выделенных для создания и функционирования системы управления органов исполнительной власти.

Административный аудит должен осуществляться в строгом соответствии с его основополагающими принципами. Рассмотрим основные принципы административного аудита.

Принцип выделения главного гласит, что при проведении административного аудита субъект контроля должен акцентировать свое внимание на главных, ключевых моментах и не отвлекаться на изучение второстепенных факторов.

Принцип соответствия требует, чтобы профессионализм работника, составляющего аудиторское заключение, соответствовал степени сложности указанного заключения.

Принцип энциклопедичности предполагает, что в группе работников, составляющих аудиторское заключение, необходимо иметь специалиста широкого профиля в области формирования и функционирования системы управления, способного сопоставить учетные данные с существующими стандартами.

Принцип полноты заключается в следующем: чем точнее и достовернее требуется заключение о состоянии системы управления, тем больше ее элементов должно быть подвержено контролю.

Сущность принципа системности состоит в том, что при проведении аудита необходимо учитывать взаимное влияние элементов системы управления.

Значение принципа централизации сводится к тому, что все аудиторские заключения по отдельным элементам системы управления должны стекаться к одному специалисту для составления объективного и обоснованного общего заключения.

Принцип своевременного использования контролируемых данных требует, чтобы аудитору вовремя предоставлялась достоверная информация о состоянии системы управления.

Статистическое наблюдение может быть использовано для того, чтобы определить количество, качество и время выполнения конкретной работы. Как правило, статистические данные составляются для того, чтобы определить, сколько работы было выполнено, за какой период времени и сколько при этом было допущено ошибок.

Ко всем системам контроля независимо от их вида предъявляются определенные требования, соблюдение которых является неотъемлемым условием эффективности их функционирования. К таким условиям относятся следующие:

1) система контроля должна соответствовать целям, задачам и планам;

2) система контроля должна быть понята и принята руководителями всех уровней управления органов исполнительной власти;

3) система контроля должна быть экономична, т. е. обеспечивать максимальную эффективность контрольных мероприятий при минимальных затратах;

4) система контроля должна обеспечивать своевременное его осуществление;

5) система контроля должна быть гибкой, т. е. обладать способностью быстро приспосабливаться к изменениям во внешней и внутренней среде органов исполнительной власти.

Глава 2. Система государственного контроля

2.1 Система органов исполнительной власти осуществляющие государственный контроль

Контроль осуществляется всеми государственными органами повседневно в ходе исполнения поставленных перед ними и подчиненными им подразделениями задач. Он называется государственным, так как осуществляется от имени государства с использованием государственно-властных полномочий, а при необходимости используются меры государственного принуждения.

Среди способов обеспечения законности и дисциплины в исполнительной власти, государственном управлении особое место принадлежит контролю. Систематичность и действенность контроля является эффективным средством укрепления законности и дисциплины. Контроль является составной частью государственного управления, одной из его функций.

Органы исполнительной власти, осуществляя государственное управление, широко реализуют предоставленные им контрольные полномочия. Они организуют деятельность подчиненных им подразделений (звеньев), контролируют выполнение ими поставленных задач, проверяют исполнение решений вышестоящих органов.

Государственный контроль подразделяется на два вида общий и специальный.

Общий контроль охватывает всю деятельность подконтрольных подразделений.

Специальный контроль, осуществляется по отдельному какому-либо вопросу.

Государственный контроль исходя из принципа разделения власти осуществляется органами законодательной, исполнительной и судебной властью с учетом разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерацией и ее субъектами.

Создание государственной системы контроля связано с необходимостью совершенствования как организационно-правовых форм осуществления контроля в каждой из ветвей власти, так и законодательной базы реализации контрольных функций. Решение этой задачи, однако, не должно отождествляться с образованием какого-то единого и всеобъемлющего контрольного органа, стоящего как бы над всеми ветвями власти, -- это противоречило бы принципу разделения властей.

Контроль в сфере исполнительной власти согласно действующему законодательству осуществляется:

* внешний контроль осуществляется со стороны Президента РФ, органов законодательной и судебной власти РФ;

* внутренний контроль (внутри самой системы) осуществляется органами исполнительной власти (органами общей, межотраслевой и отраслевой компетенции).

Основные цели контроля - соблюдение органами исполнительной власти и их должностными лицами законодательства, целесообразного и экономного расходования средств, поддержание стабильности государственного устройства, повышение эффективности государственного регулирования, а основными принципами должны быть: законность, объективность, независимость, гласность, экономичность, сохранение государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны. [28]

Контроль законодательных органов в сфере деятельности исполнительной власти регламентирован Конституцией РФ, конституциями республик и уставах субъектов РФ. Например, для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума ФС РФ образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой указаны в Федеральном законе о ней от 11 января 1995 г.

Задачами Счетной палаты являются:

* организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

* оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

* финансовая экспертиза проектов федеральных законов и нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти;

* анализ отклонений от показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений по их устранению и совершенствованию бюджетного процесса в целом;

* контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке России и иных финансово-кредитных учреждениях;

* регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета.

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются не только на государственные органы (в том числе их аппараты) и учреждения, но и на органы местного самоуправления и вообще на все организации и объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют какие-либо официально предоставленные льготы и преимущества.

Счетная палата проводит ревизии, проверки и иные контрольные мероприятия. Проверяемые организации обязаны обеспечивать условия для этого и предоставлять все необходимые документы и информацию под угрозой юридической ответственности. По результатам проверок Счетная палата направляет проверяемым организациям представления, которые должны быть рассмотрены в определенные сроки с уведомлением Счетной палаты о принятых мерах. В случае выявления признаков преступлений материалы проверки передаются в правоохранительные органы. Счетная палата, кроме того, уполномочена также давать предписания; предусмотрен механизм их обязательного исполнения и обжалования в судебном порядке.