Административный договор: понятие, виды

 

 

Правительство Российской Федерации.

 

Национальный  Исследовательский Университет  –

Высшая Школа  Экономики

Нижегородский филиал

 

 

Факультет права.

 

Курсовая работа

по дисциплине

Административное право

на тему: Административный договор: понятие, виды.

 

 

 

 

 

выполнила студентка группы 10Ю2

Абакумова М.П.

научный руководитель

доцент, к. ю. н.

Михеева И.В.

 

 

 

 

НИЖНИЙ НОВГОРОД 2012

Оглавление.

 

Введение_____________________________________________________3

Глава I. Понятие административного договора____________________6

1. Становление и развитие понятия административного договора___________________________________________________________6
2. Подходы к определению понятия административного договора___________________________________________________________11

Глава II. Признаки административного договора_________________17

Глава III. Виды административных договоров___________________24

Заключение_________________________________________________34

Список использованной литературы_____________________________36

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение.

 

Актуальность темы курсовой работы. Перемены, которые произошли в России в связи с принятием и вступлением в силу Конституции Российской Федерации 1993 года, повлекли изменение роли административного права в правовой сфере Российской Федерации, а также оказали влияние в целом на организацию системы государственного и муниципального управления. Данные перемены являются следующими: использование дозволений, рекомендаций, стимулов; изменение административно-правовых отношений, применение договорных методов регулирования в ряде важнейших сфер конституционных и административных правоотношений ( ч.3 ст. 11, ч.4 и ч.5 ст.66, ч.2 и ч.3 ст.78, ч.1 ст. 85 Конституции Российской Федерации).

В связи с реформированием  системы государственного управления в России, появление новых методов государственного управления, расширение использования административного договора в различных сферах общественных отношений, привело к тому, что место, роль и значение административного договора быстро возросло. Но вместе с тем привело к некоторым проблемам, которые стали возникать при заключении, изменении, исполнении и прекращении административных договоров на практике

Административный договор  обладает не высокой степенью изученности  в административном праве. Многие аспекты в теории административного договора является размытыми и неточными, что порождает их дискуссионность. Существует проблема определения административного договора, а также проблема классификации огромного количества административных договоров.

Обращение к административному договору как к  правовому институту дает возможность для системного анализа обоснования сущности административного договора, его специфике, классификации административных договоров, внесение предложений по созданию и совершенствованию административно-правовых норм об административных договорах.

Степень научной  разработанности темы. Основополагающие идеи административного права сформулированы в трудах ученых дореволюционного, советского и современного периода:  Г.В. Атаманчука, И.Н. Барница, В.Г. Вишнякова, В.Н. Григорьева, Ю.Д. Дмитриева, А.И. Елистратова, Р.Ф. Идрисова, В.Б. Исакова, Ф.Д. Кожурина, Л.М. Колодкина, Ф.Е. Колонтаевского, Б.П. Кондрашова,  Б.М. Лазарева, В.В. Лозбинева, В.М. Манохина, В.И. Новоселова, А.Ф. Ноздрачева,  Д.В. Осинцева, Г.И. Петрова, С.М. Петрова, С.В. Тихомирова, Б.Б. Хангельдыева, Ц.А. Ямпольской и ряда других ученых и практиков.

Стоит уделить внимание научным трудам современного периода таких ученых, как А.А. Абдурахманов, Д.Н. Бахрах, А.В. Демин, А.П. Коренев, А.Н. Козырин, А.Н. Колокольцев, И.В. Котелевская, Б.П. Курашвили, А.А. Савостин, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, Ю.Г. Черепанов, М.А. Штатина, В.А. Юсупов.

Недостаточная изученность  и актуальность данной проблемы в  современных реалиях, а также  ее практическая значимость для развития административного права определяет необходимость дальнейших исследований в данной области и рождает выбор темы курсовой работы.

Целью курсовой работы является рассмотрение административного договора как института административного права, анализ правовой природы административного договора и изучение проблем классификации административных договоров и систематизации их видов.

Для достижения поставленной цели необходимо решение ряда задач:

- определить место административного договора в науке административного права.

- выявить тенденцию  развития административного права  в науке.

- изучить административный договор как источник права, выделить присущие ему специфические признаки.

- осуществить классификацию  административных договоров и систематизацию их видов.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере административных договоров.

Предметом исследования являются административно-договорные отношения о правовой природе и развитии административного договора как правового института административного права, а также разные виды административных договоров.

Методологическую  основу исследования составляют общенаучные методы познания, такие как,  анализ, синтез, индукция, сравнение, структурно-функциональный, исторический, системный методы, а также частно-научные методы: сравнительно-правовой и формально-юридический.

Теоретическая основа исследования. В своей работе я обращалась к фундаментальным положениям, содержащимся в трудах : А.А. Абдурахманова,  А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, А.П. Коренева, Ю.М. Козлова, А.А. Савостина и других.

Нормативно-правовую базу работы составляют Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации и другие, нормативно правовые акты Российской Федерации.

Научная новизна исследования заключается к системном исследование природы административного договора, определение административного договора как правового института административного права Российской Федерации.

Структура работы обусловлена предметом, целью и задачами исследования и состоит из введения, трёх глав и, заключения, списка использованных нормативно-правовых актов и научной литературы.

 

Глава I. Понятие административного договора.

 

1. Становление и развитие понятия административного договора.

 

Сущность административного  договора отражает понимание административного договора через соглашение. В связи с этим, вызывает интерес проблема понимания административного договора через соглашение, которая берет свое начало из римского права.

В римском праве договор (contractus) рассматривается как наиболее важный источник обязательств.  Глагол «соntrahere» по своему буквальному значению (con-trahere – стягивать) является синонимом глаголов obligare, adstringere (сжимать)¹. Однако в наидревнейшем римском праве contrahere, contractus первоначально относились в различным видам обязательств, в том числе «указывали на сами обязательственные узы, которые происходят из действия законного, из юридической сделки, которая также определялась здесь как contractus»². В Риме в I-II в.н.э. с развитием торгового оборота договор как правовой институт получает широкое развитие. Но известный «термин  contractus станет постоянно обозначать договор в юридическом смысле позднее»³,  в конце III в.н.э.  Со временем  слова «contrahere, contractus» получили более тесное, специализированное значение «согласиться, соглашение» и относятся лишь к обязательствам  по соглашению сторон, перестали применяться к прочим обязательствам⁴.

В этом новом значении термин contractus можно найти в Дигестах Юстиниана, где « договор является соглашением двух или нескольких об одном и их согласие»⁵. Причем, слово « соглашение» (convention) имеет общий смысл и относиться ко всему, о чем соглашаются ведущие друг с другом дела. «Convenire» прилагается и к тем, которые соглашаются об одном и том же, исходя из различных побуждений души, т.е. сходятся на одном решении. Латинский глагол convenire происходит от «con(cum)» - с и «venire» - приходить. Convenire означает, прежде всего, сходиться и приходить в одно место, а в переносном значении – приходить к соглашению. Поэтому сonvenire означает соглашение.

Но сами теоретические разработки административного договора были начаты еще в начале прошлого века учеными из Западной Европы, а некоторые задатки предметного применения административного договора были известны еще в отношениях республиканского управления между князем и вечевым собранием в Новгороде⁶.

В XIX – XX веке некоторые из авторов говорили о том, кроме административного акта управления также в сфере управления существуют договоры, выполняющие функции управления. Но административный договор в долгом промежутке времени игнорировался учеными-административистами, и считался как проблема.

Майер О. считал то, что  между государством и гражданином договоры в области публичного права невозможны, потому что отношения государства и гражданина являются субординационными, а договор заключается между субъектами, которые имеют одинаковый правовой статус и не подчинены друг другу⁷. 

Но, тем не менее, теория административного договора развивалась постепенно, в основном, конечно же, за рубежом.

Например, Конституцией США были предусмотрены договоры между штата, однако возможность  их заключения была весьма ограничена, так как требовалось согласие Конгресса.

Современное развитие таких  административных договоров между  штатами началось в 1921 году, в это  время был заключен договор между штатами Нью-Джерси и Нью-Йорк, целью которого было решение экономических проблем. Позднее был заключен еще один договор уже между семью штатами.

Но, не смотря на это административные договоры заключались очень редко  и в редчайших случаях, до окончания  второй мировой войны.

Известный немецкий ученый В. Еллинек указывал на существование  договоров (контрактов), которые устанавливают права и обязанности сторон, а также определяют их правового статус. Между тем, государственно-правовые договоры в то время были характерны выражением участников и обсуждались в большей степени, как один из видов административных актов, изданных государственными и муниципальными органами, а также установленных, изменяемых и прекращаемых правоотношения⁸.

В Германии была опубликована монография в 1920 года которая говорила об административно-правовом договоре, но она не сделала радикального переворота в уяснении теории административного договора. Только в конце 50-х годах в Германии началось широкое обсуждение по этому вопросу.

В 1958 году было опубликовано несколько фундаментальных работ, которые обратились к юридической  допустимости заключения административных договоров. Причина такого долгого перерыва, формирования концепции административного договора явилась как мы уже знаем Вторая мировая война.

Исследования, проводимые в настоящее время в Германии и других странах, не затрагивают  вопрос о принципиальной допустимости использования в управленческой практике административных договоров. Речь идет в основном о предпосылках, условиях заключения и оформления административных договоров и об ошибочных последствиях их реализации⁹

В дореволюционной России в начале ХХ века опыт такой правовой формы, как административные договоры, не были приняты во внимание законодателей и был почти забыт. Вопрос о договорных формах и методах государственного управления в советской юридической литературе впервые стали размещать и получила поддержку научного сообщества, за короткий период НЭПа в 20-х годы.

А. Елистратов отметил, что "акт договора, по его мнению, главным  образом в качестве возможной  формы правления, выступают в качестве одностороннего провозглашения воли". А.И. Елистратов, как и другие исследователи того времени, определял публично-правовой договор с административным договором, но он подчеркнул, что отношения административного договора и инструментов управления, а также государственных контрактов дало общественности характер конкретных действий управления¹⁰.

В. Л. Кобалевский утверждал, что хотя административные юридические средства (распоряжения) имеют по общему правилу односторонний характер, развивающаяся сфера публично-правовых отношений вызывает к жизни публично-правовые договоры, в которые вступают между собой отдельные носители государственного управления. Примером, служила концессия государства на использование природных ресурсов¹¹.

Сперанский в своей  статье ставил вопрос о нужности административного  договора в той советской действительности¹².

Широкое обсуждение проблем связанных с административным договором, такими учеными как Ямпольская Ц.А. И Новосёлов В.И., было вызвано работой болгарского ученого-административиста Стайнова П. «Теория административного договора и социалистическое право», потому что в ней автор говорил, что институт административного договора в социалистическом праве отсутствует¹³.

И именно поэтому Ямпольская Ц.А. в своей работе ставила вопрос о том, что действительно ли что  понятие административного договора невозможно в советском праве¹⁴?

Хочется отметить, что  из всех западноевропейских стран, где  создана теория административного  договора и приняты соответствующие  законодательные акты об административных договорах, особо выделяются Франция  и Германия¹⁵.

В Российской Федерации  административный договор стал приобретать  особую актуальность лишь в последние  годы. В нашей стране на протяжении многих десятилетий данная проблема не привлекала особого внимания ни законодателей, ни практиков, ни ученых-юристов. За годы советской власти в научной литературе очень редко появлялись публикации о возможности использования, хотя бы в ограниченных пределах административных договоров¹⁶.

Повышенное внимание к административным договорам, связанны с изменениями в русском административном права, которое, в свою очередь, помогло преобразованию предмета административного права, появлению новых мнений на его содержание, функции, принципы и институты. Более широкое использование административно-правового договора в настоящее время связано с преобразованием отношений собственности, отмены запланированных ассигнований, желание зафиксировать систему правил.

Возможно, административное право достигло бы большего развития и в частности административный договор, если бы не период существования СССР, в котором все стороны жизни общества и государства контролировались. К тому же, в то время законодательство ограничивалось принятие предписаний, правил. За все время существования советского союза тема административных договоров так и не нашла своего закрепления, хотя иногда ученые выносили эту тему в своих публикациях, но широкого интереса и резонанса это не приобретало. По существу, этого никому не надо было.

Сейчас эта тема актуальна, значима и нужна, в силу того, что  административный договор является наиболее эффективным регулятором отношений в обществе и распространяется на значительные сферы в управлении государством.

 

1.2. Подходы к определению понятия административного договора.

 

  В настоящее время  легальное определение административного договора в действующем законодательстве Российской Федерации не закреплено.

Исследование проблем, связанных с определением понятия, признаков, формы и видов административного  договора на современном этапе в  Российской Федерации осуществляется только на теоретическом (научном) уровне и не имеет своего конкретного закрепления.

Определение административного  договора является проблемой само по себе, потому что понятие будет зависеть от того с какой стороны его рассматривать, то ли это будет юридический факт, правоотношение, документ, как метод правового регулирования, как источник права или как акт государственного управления.

Поэтому такая многозначность данного термина является сложностью для его системности. Поэтому  многие авторы рассматривает его  с разных сторон.

Этим и объясняется  различное наименование в юридической  литературе договоров с участием органов государственного управления. Так, наряду с термином «административный договор» существуют и иные наименования соглашений, заключаемых государственными органами для решения управленческих задач. Можно встретить такие термины, как «административный контракт», «административно-правовое соглашение», «публично-правовая сделка», «координационное соглашение», «ведомственное соглашение», «управленческий договор», «государственный контракт», «государственный договор», а также «контракт», «договор», «соглашение», «договоренность»¹⁷. Некоторые исследователи используют другие термины: «координационно-управленческий договор» (В. Д. Рудашевский)¹⁸, «горизонтальные соглашения» (Р. О. Халфина), «организационно-административные соглашения» (Б. Б. Хангельдыев)¹⁹, «публично-правовой договор» (О. М. Якуба) ²⁰и др.

Елистратов А.И. Использовал  термин не «административный договор», а договорный административный акт. Однако место договорных административных актов в системе понятий, говорит о том, что административный договор в современном его понимании большинством ученых и административный договорный акт Елистратова А.И. есть одно и то же²¹.

А.А. Савостин считает, что в административно-правовой литературе термин « административный договор» обычно употребляется для обозначения соответствующих отношений между органом исполнительной власти и гражданином, термин же «административное соглашение» используется для обозначения такого рода отношений между двумя коллективными субъектами административного права²². Из чего можно сделать вывод, что имеются явные противоречия в употреблении данных терминов, потому что слова « договор» и «соглашение» являются синонимами. Поэтому в области публичных отношений термины « договор» и « соглашение» следует употреблять как синонимы.

Но, например, М.И. Брагинский и В.В. Витковский пишут о том, что «если договор – это соглашение, то не всякое соглашение представляет собой договор»²³. И эта точка зрения весьма основательна, так как понятие «соглашение» в значительной степени шире понятия «договор». И в таком случае основным отличием между ними является то, что «договором является лишь такое соглашение, которое порождает правовые последствия»²⁴. На основании этого можно сказать, что только договор как один из видов соглашения порождает правовые последствия.

Существует множество  научных определений понятия  административного договора. Я выделила некоторых авторов, которые, по моему  мнению, наиболее полно раскрывают в определении сущность административного договора. Таковыми авторами являются Д.Н. Бахрах, В.А. Юсупов, А.А. Савостин, А.П. Коренев и А.А. Абдурахманов, А.П. Алехин А. и Ю.М. Козловым.

Д.Н. Бахрах определяет административный договор как « основанный на административно-правовых нормах и выработанный в публичных интересах в результате добровольного согласования воли двух (либо более) субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект административной власти, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности его участников²⁵.

По мнению Тихомирова Ю.А., административный договор есть соглашение между иерархически связанными или несвязанными государственными органами и иными организациями по поводу совместного решения управленческих дел²⁶.

Таким образов  если анализировать  мнение Д.Н. Бахраха и Ю.А. Тихомирова то можно утверждать, что договор  это волевое соглашение при котором  как минимум участвуют два  субъекта административного права, действующих для совместного решения управленческих задач.

Юсупов В.А. понимает административный договор как «определенное актами административного права соглашение двух или более субъектов, из которых один или все являются обязательно органами государственного управления либо их законными представителями. Это соглашение направлено на установление, изменение или прекращение административных прав и обязанностей у органов государственного управления, субъективных имущественных или неимущественных прав у граждан и их социальных формирований»²⁷.

Административный договор, по мнению, Савостина А.А. это основанное на нормах административного права соглашение (взаимное и согласованное проявление воли сторон относительно единой цели) между двумя или более формально равноправными субъектами, имеющее своим предметом совершение управленческих, организационных либо иных действий, в котором хотя бы одна из сторон является органом исполнительной власти либо его законным представителем²⁸.

Коренев А.П. и Абдурахманов А.А. справедливо полагают, что административный договор – основанное на нормах административного права соглашение, понимаемое как взаимное и согласное проявление воли сторон относительно единой цели между двумя или более формально равными субъектами, имеющие своим предметом совершение управленческих либо организационных действий, в котором хотя бы одна из сторон является органом государственного управления либо его законным представителем²⁹.

Следует согласиться с Алехиным А.П. и Козловым Ю.М., что административно-правовой договор — это новое и еще недостаточно осмысленное явление, ибо сама природа государственного управления предполагает императивность односторонних юридически-властных волеизъявлений, а договорные связи исходят из равенства их участников³⁰.

В таком случае, можно  говорить, что административный договор как правовой институт административного права представляет собой совокупность административно-правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере заключения, изменения, исполнения и прекращения нормативных и индивидуальных административных договоров.

Если же мы будем говорить о административном договоре как  источнике административного права, то это будет формально определенное соглашение, возникшее при согласовании обособленных волеизъявлений субъектов  административного права, обладающих правотворческими полномочиями, устанавливающие административно-правовые нормы.

В заключении необходимо отметить, что понятие административного  договора не определено в законодательстве, но в силу своего существа, оно обладает признаками, развитие и правильное определение которых даст возможность дальнейшему не только теоретическому, но и практическому изучению, дополнению, сравнению. Возможно, если сделать акцент на  развитие процессуальных точек договорной формы и вообще в целом всей системы административного договора, это даст толчок для раскрытия новых аспектов содержания административного договора. Как теория, так и практика нуждаются в систематизации, а самое главное в отделении  понятия, признаков, сущности, структуры административного договора как от остатков традиций, так и от краткосрочных колебаний.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава II. Признаки административного договора

 

В теории административного  права, вопрос о признаках административного  договора, остается спорным. Это понятно, потому что, как уже отмечалось, в России пока не создано глубокой и всесторонней правовой основы для административных договоров, и само понятие нигде в законодательстве не указано.

Административный договор  является разновидностью общего публичного  договора. Поэтому для административного договора характерны признаки публичного договора, такие как:

1. Субъектом договора всегда является участник публично-правовых отношений и, прежде всего, обладающий властными полномочиями: государство, его органы, должностные лица, органы местного самоуправления, официальные представители партий и иных общественных организаций, международные организации;
2. Противоположная сторона в публично-правововом договоре может обладать иным статусом, но в публично-правовой сфере является носителем некоторых властно-регулирующих функций ( государственные корпорации и т.п.) или выразителем общественных интересов (территориальное, профессиональное и иное самоуправление);
3. Публично-правовой договор имеет особый предмет – вопросы властвования, управления или саморегуляции;
4. Стороны публично-правовых договоров приобретают своеобразные обязательства, которые обеспечиваются специфическими способами: используются меры организационного, правового, экономического, платежно-расчетного характера, могут быть изменены режимы исполнения, установлены особые приоритеты³¹.

По моему мнению, при  отсутствии хотя бы одного из вышеперечисленных  признаков общего публичного правового  договора влечет отсутствие договора как такового.

При рассмотрении различных  понятий административного договора можно выделить ряд присущих ему черт:

- взаимное соглашение  сторон;

- формальное равенство  сторон;

- юридический факт, который  порождает административные правоотношения;

- одной из сторон  такого договора является орган  исполнительной власти или его представитель;

- цель такого договора  – решение управленческих задач.

В самом общем виде, как уже упоминалось ранее, это  совокупность административно-правовых норм, регулирующих общественные отношения  в сфере заключения, изменения, исполнения и прекращения нормативных и индивидуальных административных договоров. Административный договор является юридическим фактом и его заключение означает возникновение административного правонарушения.

Административный договор  наряду с общими признаками, имеет свои характерные признаки. Так, на ряд особенностей административного договора указывает профессор Покровский Б.В. Он выделяет следующие характерные для административного договора признаки:

• Сторонами административного договора выступают органы государственного управления;
• Предметом договора являются действия, представляющие собой реализацию их планово-организационных функций;
• Договор порождает права и обязанности сторон, дополнительные к их компетенции;
• Сфера договора – область государственного управления³².

 Покровский  Б.В.  говорит о юридическом равенстве  сторон и дает следующее определение административного договора: «Административный договор представляет собой соглашение сторон, направленное на достижение того результата, который предусмотрен правовой нормой, определяющей компетенцию органа управления»³³.

Розенфельд В.Г. и Старилов Ю.Н. указывают на отличительные особенности, которые выделяют административный договор в качестве разновидности публично-правового договора:

1. Административный договор представляет собой институт административного права, и поэтому его нормативную базу составляет, прежде всего, нормы административного права;
2. В административном договоре, в отличие от публично-правового, противоположной стороной по отношению к постоянному участнику таких договоров – органов, обладающих властными полномочиями – могут являться и субъекты, которые в публично-правовой сфере не выступают носителями властно-регулирующих функций, например, негосударственные частные предприятия и организации, граждане;
3. Административные договоры должны включать в качестве обязательных следующие условия их заключения: