Административный договор. 3

Тема: Административные договоры

Савельева Маргарита.

Содержание

С.

Введение………………………………………………………………………. ... 3

Глава 1. Общие положения административного договора ……………..... 6

1. . История возникновения административного договора ………………….. 6
2. . Понятие и основные элементы административного договора ………… 10

Глава 2. Особенности отдельных видов административных договоров 14

2.1. Классификация административных договоров…………………………...14

2.2. Административные договоры и государственные контракты………….. 16

Заключение…………………………………………………………………….. 22

Список используемых источников и литературы……………....……....  24

Введение

Особую актуальность приобретает проблема административного договора как одной из административно-правовых форм осуществления управленческих действий. Актуализация проблемы административного договора на фоне осуществляемых ныне преобразований обусловлена возрастанием роли публичного права в регулировании общественных отношений, а также развитием договорных начал в публично-правовых отношениях. Публично-правовые установления направляются сегодня не только на традиционное укрепление дисциплины и повышение ответственности в сфере исполнительной власти, но и на создание правовых механизмов для решения управленческих задач, реализуемых путем применения договорных инструментов, как на уровне государственной администрации, так и на уровне органов местного самоуправления.

Как известно, в сфере частного права договор является традиционным средством регулирования отношений между субъектами (например, гражданско-правовой договор), причем эти отношения, как правило, регламентируются нормами гражданского права, которое при заключении договора предоставляет их участникам равные права.

Публично-правовое регулирование осуществляется преимущественно посредством методов нормативной ориентации и императивных предписаний, оказывающих властно-управленческое воздействие на волю и поведение физических и юридических лиц, побуждая и понуждая их к действию для достижения общих целей и удовлетворения публичных интересов. Однако наряду с этим публичное право использует и договорное начало как особый способ правового регулирования. В публично-правовой сфере договоры принимают на себя функции управления (например, координации, подчинения, организации, распределения) в целях взаимного удовлетворения публичных интересов.

Данная тема имеет высокую степень изученности. Ее затрагивают в своих научных трудах многие авторы, например, Бахрах Д. Н. («Административное право России»), Демин А. В. («Общие вопросы теории административного договора»), Глазунова Н. И. («Система государственного управления»).  

Объектом исследования данной курсовой работы являются общественные отношения, возникающие в результате заключения административного договора.

Предметом же является административно-правовое регулирование в сфере действия административных договоров.

Цели исследования курсовой работы – описание системы государственного управления в Российской Федерации для последующего анализа административных договоров.

Задачи данного исследования – изучить историю возникновения административного договора, дать определение понятию административного договора, рассмотреть его основные элементы и признаки, а также проанализировать классификацию административных договоров.

Теоретической и нормативно-правовой основой курсовой работы являются Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года, а также Кодекс об административных правонарушениях.

В процессе исследования использовались общенаучные методы (сравнение, обобщение, анализ), сравнительно-правовой, системно-правовой, формально-юридический, исторический и другие.

Структура работы. Курсовая работа состоит из введения, двух глав, поделенных на параграфы, заключения и списка использованных источников и литературы. 

Глава 1. Общие положения административного договора

1. История возникновения и развития административного договора

Формирование института административного договора в российской и зарубежной законотворческой и управленческой практике прошло долгий и тернистый путь.

В XIX — начале XX в. многие авторы считали, что, несмотря на огромное значение административного акта как правовой формы управленческих действий, в публично-правовой сфере существуют договоры, выполняющие функции управления (к примеру, координацию, подчинения, организации, распределении) для того, что удовлетворить взаимные публичные интересы.

В противоположность административному акту (правовой акт управления), который приобрел уже к концу XIX в. благодаря известному немецкому ученому О. Майеру четкий образ правовой модели и занял в административно-правовой системе господствующее положение, научная общественность долгое время игнорировала административный договор как проблему. О. Майер считал, что договоры между государством и гражданином (в области публичного права) невозможны из-за того, что отношения государства и гражданина являются субординационными.  Договор же заключается между субъектами, у которых имеются одинаковый правовой статус и они не подчиняются друг другу.

Но не смотря на определенную задержку, в теории административного договора все же заметно значительное развитие как в мире, так и в нашей стране.

Вопрос о договорной форме и методе государственного управления в советской правовой литературе впервые поставили и получили поддержку части научной общественности в краткий период нэпа в 20-е годы прошлого века.

А.И. Елистратов говорил тогда, что развитие договорного начала в административном праве – это потребность учитывания растущего политического самосознания масс, осознания общности своих жизненных и профессиональных интересов. Он подметил, что властвование, не учитывающее волю подвластных, может потерять под собой почву и указывал на то, что в административном праве господствует принцип одностороннего властвования..

Также в условиях социальных компромиссов государства с различными экономическими и социальными группами «договорный акт, по его мнению, становится принципиально столь же возможной формой государственного акта, как и одностороннее волеизъявление власти».

А. И. Елистратов, как и многие другие исследователи того времени, отождествлял публично-правовой договор и административный договоров самого государства с гражданами (к примеру, при имущественных сделках, где частное лицо выступало подрядчиком или поставщиком государства), однако он подчеркивал связб административного договора и правового акта управления, так как государственные органы придавали каждому публичному договору характер специфических правовых актов управления1.

В связи с тем, что практически все средства производства принадлежали государству, а также активно внедрялось плановое хозяйство, договоры между органами государственного управления (особенно в сфере народного хозяйства) широко практиковались в то время (начиная с 1923 года). Они представли собой разновидность плановых договоров между ВСНХ или его отдельными главками (Главметаллом, Центральное управление лесной промышленности и др.) и Наркомпродом, НКПС и т. д.

Такие договоры нередко были заключены в соответствии с постановлениями Госплана или Правительства. Часто на основании таких (с 1929 г. они именовались «генеральными») договоров заключались хозяйственные договоры исполнения (с 1929 г. они стали называться «локальными договорами») - между предприятиями нескольких ведомств.

В 1934—1936 гг. вместо генеральных договоров стали заключаться протокольные соглашения, которые признавались административными актами. По этой причине они не порождали никаких гражданско-правовых обязательств между органами, которые его подписывали. Далее и эти соглашения заменялись административными нормативно-правовыми актами, носившими внедоговорный характер, - основные или общие условия поставки. Причиной этому опять же стала военно-политическая обстановка этого времени.

В период, когда централизованное жесткое руководство интересовалось всеми сторонами жизни государства и общества, существовала плановая экономика в бывшем СССР, отсутствали рыночные отношения в народном хозяйстве, полномочия, которые имели органы государственного управления в облостях, республиках, краях, городах и районах, имели весьма специфические факторы, а также некоторые ограничения2.

Основная правовая форма деятельности органов исполнительной власти в 40-60-е годы – это издание подзаконных правовых актов. Иными словами, это односторонние властные правовые предписания, которые подлежали безусловному исполнению. Они регулировали управленческие отношения только в вертикальной проскости. В те годы директивно-плановые указания стали полноценной мощной системой. Государственно-административные акты часто определяли субъекты и содержание гражданско-правового договора.

Но с 50-х годов уже можно встретить договоры между местными Советами, а также договоры государственных органов с гражданами и генеральные договоры хозяйственных ведомств (между центральными отраслевыми органами государственного управления). О таких договорах уже можно было встретить различную научную литературу. С 60-х годов проблему договорных форм и методов управления вновь стали изучать многие исследователи.

В.И. Новоселов говорит о том, что административный договор является управленческим действием, которое обладает одновременно и чертами власти/подчинения, и юридическим равноправием. К числу административных автором отнесены договоры по коммунально-бытовому обслуживанию, договоры по пользованию гражданами массовых библиотек, трудовые договоры и договоры перевозки в общественном транспорте, а также договоры о расчетных или кредитных отношениях между Госбанком и организациями3.

Примечательно, что интерес к проблеме административного договора проявляется, чаще всего, в периоды демократизации жизни в общесте и ослабления командных начал в экономикой и полической сферах (нэп, 1960-е годы, современные реформы).

В Российской Федерации административный договор имеет особую актуальность именно в последние годы. Наша страна на протяжении многих десятилетий не привлекала особого внимания к данной пробле. Ей не интересовались ни законодатели, ни практики, ни ученые-юристы. За годы советской власти в научной литературе очень редко можно встретить публикации о возможностях использования административных договоров в ограниченных пределах. Однако эти различные теоретические исследования все же пробудили интерес   правоведов к проблеме совеременное административного договора.

Сейчс заметно усилилась значимость государственных управленческих отношений по горизонтальной плосткости. Это приводит к тому, что административно-правовые формы все чаще используются органами исполнительной власти различных ступеней, а также местными администрациями. Использование административных (публично-правовых) договоров в данный период можно объяснить следующим:

- принятием в 1993 г. Конституции РФ и заключением Федеративного договора;

- разграничением компетенции между органами власти Российской Федерации, а также ее субъектов;

- установлением широкого спектра совместной компетенции между Федерацией и ее субъектами (ст. 72 Конституции РФ);

- выделением в качестве самостоятельного звена местного самоуправления, органы которого полномочны самостоятельно решать вопросы местного значения, владеть и распоряжаться муниципальной собственностью (ст. 12, 130—133 Конституции РФ);

- предоставлением права органам государственной власти Российской Федерации (в том числе исполнительной власти), ее субъектам, местному самоуправлению делегировать друг другу по взаимному согласию части властных полномочий;

- широким развитием предпринимательской деятельности и формированием рыночных отношений (ст. 34 Конституции РФ), необходимостью регулятивного воздействия на них со стороны государственных органов4.

Усиленное внимание к административным договорам связано с тем, что измененилось российское административного законодательство, содействовавшее преобразованию предмета административного права, а также появлению новых взглядов на его институты, содержание, функции и принципы.

К примеру, элементы реального разделения власти в государстве во многом изменяют предмет этой правовой отрасли: из отрасли права, где различные субъекты управления «активно» пользовались правом законотворчества и применяли ранее в большей мере инструмент принуждения и властного воздействия государства. Договоры все более становятся заметным правовым средством для регулирования и согласования интересов и позиций государственных органов, общественных объединений, граждан. На эту тенденцию указывают ученые в литературе в начале 90-х годов. Публичный договор выходит на арену общественной жизни, сочетаясь как с частноправовыми договорами, так и с другими, обычными способами регламентации общественных отношений.

За последние годы в российской научно-правовой литературе, как и в законотворческой практике, проблемы административного договора и тесно связанные с ними проблемы правового акта управления уделяется немало внимания.

В итоге, можно сказать, что все более распространенное использование административно-договорного права в настоящее время обусловлено тем, что преобразования отношений собственности, отмена планового распределения и стремление привести в порядок систему административных предписаний вышли на первый план5.

1.2. Понятие и основные элементы административного договора

Административный договор является основанным на нормах административного права соглашением, принимаемым на основе согласования воли сторон между двумя или более субъектами управленческих отношений, одним из которых является орган государственного управления или его законный представитель.

Договор имеет следующие признаки:

- является добровольным соглашение сторон, которое основано на их свободном волеизъявлении;

- в договорных отношениях  участвуют равные стороны, а ущемления интересов одной из сторон не допускается;

- договор предполагает  соглашение сторон по всем  существенным его пунктам;

- договор обычно является возмездным;

- стороны несут взаимную  ответственность в случае невыполнении или ненадлежащего исполнения принятых обязательств;

- законом гарантируется юридическая сила договора, определяетя договорное поле, вид договора, процедуру его заключения и исполнения;

- основыван на нормах административного права;

- базируется на нормах Конституции и действующем законодательстве;

- заключается между двумя и большим числом субъектов;

- в качестве одного из участников договора выступает орган государственного управления или его законный представитель;

- имеет определенный срок действия;

- заключается в соответствии с законной процедурой;

- в одностороннем порядке отказать от исполнения договорных обязательств одним из его участников невозможно;

- при несоблюдении условий договора наступают негативные юридические последствия;

- цель договора – это реализация публично-правовых интересов его участников.

Административный договор также имеет все признаки нормативного правового акта:

1. Правовая база норм  договоров находится в Конституции  и действующем законодательстве. Данные договоры выполняют правовосполнительную функцию, дополняя и конкретизируя действующее законодательство.

2. Участие в договоре  в качестве хотя бы одной  из сторон органа государственной  власти, причем чем более высокое  место в управленческой иерархии  занимает государственный контрагент, тем выше юридическая сила  норм договора.

3. Договоры заключаются  в публичных интересах, общественные  цели здесь преобладают.

4. Договор не замыкается  исключительно внутри системы  договаривающихся сторон, а имеет  и внешнее юридическое воздействие.

5. Многочисленность, а часто  и неопределенность круга адресатов.

6. Договорные нормы рассчитаны  на длительное действие и неоднократное  применение.

7. Особая, строго формальная  процедура заключения договора, а также рассмотрения споров  и конфликтов, связанных с их  исполнением.

8.Такие договоры относятся к источникам административного права, они служат нормативной базой для издания административных актов, заключения индивидуальных договоров, совершения иных значимых юридических действий.

Все сказанное позволяет включать административные акты в круг источников административного права6.

Во-первых, административный договор является особым видом публичных договоров и поэтому имеет специфические признаки (а в будущем при осуществлении правовой регламентации и особую нормативную базу). Во-вторых, в публично-правовом договоре (как и в административном) противоположной стороной по отношению к его постоянному участнику - органам, которые обладают властными полномочиями, - могут выступать и субъекты, не являющиеся в публично-правовой сфере носителями властно-регулирующих функций (к примеру, негосударственные частные предприятия и организации, граждане). В-третьих, административные договоры в качестве обязательных условий их заключения могут содержать удовлетворение общественного (публичного) либо государственного интереса; определение административного режима, реализации определенных задач и функций; осуществление контроля за его реализацией со стороны органов управления; возможность прекращения административного договора в одностороннем порядке органами (должностными лицами) исполнительной власти при неисполнении или ненадлежащем исполнении другой стороной принятых обязательств; установление возможности разрешения возникающих споров в органах административной юстиции и в судебных органах.

До настоящего времени не предпринималось попыток создания модели нормативного акта, регламентирующего механизм заключения административных договоров. Отсутствие четких научных представлений об их роли в управленческой практике, отличительных признаках, содержании, процедуре заключения и исполнения отрицательно сказалось на процессе разработки законодательного акта об административных договорах7.

Глава 2. Особенности отдельных видов административных договоров

2.1. Классификация административных договоров

В соответствии с современной литературой административные договоры можно разделить по различным признакам. Их классификация возможна как на основе общих, так и по специальным, т.е. связанных с их спецификой критериям. Попробует рассмотреть классификацию административных договоров.

По степени сложности следует выделить ординарные административные договоры, сложные и уникальные (дву- и многосторонние, консенсуальные и типовые, предварительные и главные).

Административные договоры следует разделять по предметному признаку:

1. Компетенция (делегирование полномочий, разграничение и предмет ведения).

2. Сфера управления государственной собственностью.

3. Обеспечение государственные  нужды (в законодательстве такие договоры именются государственными контрактами).

4. Сфера государственной службы.

5. Финансовые и налоговые  соглашения.

6. Взаимодействие и сотрудничество.

7. Различного рода концессии  и инвестиционные соглашения.

8. Оказании некоторых услуг частным лицам (например, по содействию занятости населения, коммунальным услугам, перевозкам в общественном транспорте).

По субъектам административно-правовые договоры можно разделить на:

1) между двумя субъектами;

2) между субъектами управления и гражданами;

3) между государственными и негосударственными организациями;

4) между субъектом исполнительной власти и государственными организациями.

По взаимоотношению сторон договора можно произвести следующую классификацию:

1. Договоры субъектов, которые не обладают властными полномочиями друг к другу.

2. Договор субъектов, один  из которых обладает властными  полномочиями по отношению к  контрагенту («вертикальные договоры»)8.

По юридическим свойствам различаются:

- правоустановительные договоры (договор об обмене информацией, договоры нормативного характера);

- правоприменительные договоры (договор о поступлении гражданина на военную службу; договоры как юридические факты)9.

Договор является не частноотраслевым, а универсальным средством правового регулирования. Именно благодаря универсальности договора можно выделить особый комплексный правовый институт, условно называеый договорным правом, которое состоит из двух частей: общей (закрепляет единые основы и принципы договорного регулирования) и особенной (раскрывает специфику договоров в отдельных отраслях права)10.

Договоры различаются как частно-правовые (иначе именуемые гражданскими) и публично-правовые, что в целом соответствует делению права на частное и публичное.

Административный договор следует рассматривать в качестве промежуточной категории между публично-правовым договором и административным актом.

2.2 Административные договоры и государственные контракты

У публичных лиц (местных органов, государственных учреждений) помимо одностороннего административного акта имеется другой юридический способ выполнения своей миссии — это заключение контрактов. Публичные органы на правах частных лиц заключаю договоры (или контракты) поставки, реализации работ и строительства, сдачи в аренду своих помещений, привлечение услуг архитекторов, набор в ряде случаев специалистов, а также использование займов и многое другое.

Современные российские условия таковы, что договорное регулирование стало иметь все большее значение, так как это углубляет начала принципа федерализма, а также перестраивает экономические отношения, укрепляет самодеятельность хозяйствующих субъектов.

Стоит отметить, что договор (в качестве общеправовой категории) является соглашением сторон, которые выражают свою волю к установлению, изменению или прекращению их прав и обязанностей, а также к совершению или воздержанию от совершения юридических действий.

Административный договор же предполагает неравенство договаривающихся сторон. Это связано с тем, что государственный орган, который его заключает, имеет целый ряд прерогатив (большие полномочия, чем обыкновенный контрагент). Таким образом, нарушается основной принцип гражданского права, который связан с равенством сторон.

Основные критерия административного договора – это «цели публичной службы» и условия договора, которые выходят за рамки частного права. Последние включают преимущества, а также особые полномочия государственного органа (как публичного лица) по изменению или прекращению договора. Государственный орган также контролирует исполнением контрагентом. Договор отличается и особым характером и процедурами санкций, рассмотреним споров не в обычном судебном порядке, а при помощи административной юстиции.

Неравенство сторон в административном договоре не застрагивает другую сторону. То есть вторая сторона не является бесправной. Некоторое изменения интересов гражданина условиями договора может вполне возмещаться повышением ответственности за исполнение этих условий со стороны государственных органов и конкретных должностных лиц.

В итоге, в административном договоре сочетаются одновременно и формально-юридическое равенство контрагентов, и прерогативные полномочия государственно-властного участника, который реализуют публичные функции и задачи. Выбор между административным актом и административным договором определяется конкретной обстановкой. Также выбор зависит от фактических и правовых условий управления11.

Административный акт как средство правового регулирования помогает субъектам исполнительной власти осуществлять различные функции.

1. Структурно-организационные состоят в упорядочении управленческих взаимосвязей, разграничении и фиксации прав и обязанностей сторон, предметов ведения, полномочий. Административный договор придает определенную стабильность и гласность, а также наглядность иерархическим отношениям.

2. Согласование интересов. Специфика целей административно-правового регулирования состоит в необходимости реализовать общее благо, общегосударственные интересы, и при этом обеспечить защиту и реализацию частных интересов.

3. Стимулирование хозяйственной активности. Никто не вступает в договор без пользы для себя. Благодаря различным льготам контрагентам государственные органы способно заинтересовать их в общественно значимых действиях.

4. Воспитание правовой и деловой культуры, а также гражданского самосознания у всех участников договора.

5. Контрольные функции. Значительная часть административных договоров включается в себя право администрации по контролю за исполнением договора и по регулированию правоотношения его участников. Договор следует рассматривать и в качестве этапа предварительного контроля.

6. Демократизация управления. Сама процедура заключения договора предполагает партнерство участников и реализацию принципа субсидиарности12.

Стоит охарактеризовать более подробно порядок создания, исполнения и окончания (правовой режим) государственного контракта (далее: контракта), который является одним из видов административных договоров.

Публичное лицо свободно выбирант партнера по некоторым контрактам — здесь необязательно проведение конкурса, торгов. Это обуславливается определенной суммой контракта.

В отношении же публичных сделок (на услуги, работы, поставки) соответствующий режим налагает на публичного участника контракта обязанность строго следовать процедурам партнера, иначе контракт будет аннулирован. Тем самым достигается цель сберечь государственные финансы, не допустить протежирования при выборе партнера и т.п.

Исполнение контракта можно охарактеризовать, как выполнение взаимных прав и обязанностей. Правовой режим административного контракта признает за публичным лицом следующее содержание:

1. Право руководства и контроля за операциями по истечении контракта при определенной самостоятельности партнера при исполнении;

2. Право принятия санкций в отношении партнера, не соблюдавшего точно свои обязательства, причем они могут быть денежными или административными и применяться даже в случае отсутствия их упоминания в контракте;