Анализ административно-территориального деления Российской Федерации

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ

ПОЛИТЕХНИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

ФАКУЛЬТЕТ УПРАВЛЕНИЯ И ИНФОРМАЦИОННЫХ ТЕХНОЛОГИЙ

Кафедра «Национальная  безопасность»

 

 

 

 

 

Курсовая  работа:

«Анализ административно-территориального деления

Российской  Федерации».

 

 

 

 

 

Работа выполнена  студентом(кой)

  з 5243/20 учебной группы

Говорушкиной  Ксенией Александровной

Научный руководитель: доктор военных наук,

профессор кафедры  «Национальная безопасность»

Комаров Михаил Петрович

 

 

 

 

Санкт-Петербург

2011г.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Оглавление

Введение 4

Глава 1. Понятие, история и современное состояние  административно-территориального деления  Российской Федерации. 7

1.1. Понятие административно-территориального деления, основные положения. 7

1.2. Становление российского федерализма. 15

1.3.   История административно-территориального деления Российской Федерации……………………………………………. 23

1.4. Современное административно-территориального деление Российской Федерации. 30

Глава 2. Анализ административно-территориального деления  Российской Федерации. 36

2.1.   Исторический анализ административно-территориального деления Российской Федерации. 36

2.2.   Анализ современного состояния административно-территориального деления Российской Федерации. 41

2.3. Тенденции и перспективы административно-территориального деления Российской Федерации. 47

Заключение 55

Список использованных источников 60

Приложения………………………………………………………………………62

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

В настоящее время пристальное внимание обращено к проблеме совершенствования административно-территориального деления России. Сформировавшаяся на сегодняшний день структура административно-территориального деления страны давно перестала восприниматься как оптимальная и устойчивая. Набор административно-политических проблем и противоречий в современной России оказался так широк, что необходимость в реформе основ территориального управления стала очевидной.

Выстроенная на протяжении XX века система административно-территориального управления Российской Федерацией не смогла полностью разрешить накопившиеся ранее проблемы и поставила новые. Характерные для неё особенности: излишняя дробность, неравноценность  субъектов федерации по размерам территории, численности населения, природно-ресурсному и экономическому потенциалу, наличие «матрешечных» территориальных единиц, неравноправное положение субъектов федерации различного статуса, несмотря на их равенство, декларируемое Конституцией - все это порождает серьезные проблемы в территориальном управлении страной.

Постсоветский период в развитии России выдвинул новые ориентиры  государственной региональной политики. Основными ее задачами являются, с одной стороны, стремление к сохранению единства и территориальной целостности государства, с другой, «осуществление мер экономического, административного и правового характера, обеспечивающих самостоятель-ность регионов, сочетание государственной поддержки отдельных регионов с государственным стимулированием экономической активности на всей территории России»¹. Эти задачи начали осуществляться в условиях сложившейся еще при социализме территориальной организации страны с доставшимся от прежних времен административно-территориальным делением. Такая ситуация вызвала потребность в реконструкции административно-территориального деления России, начала которой были положены изменениями статуса российских регионов в 1990-х годах и принятием новой Российской Конституции 1993 г., продолжены с введением системы федеральных округов, предложениями по объединению ряда регионов.

Волна публикаций в прессе на эту тему, появление разнообразных, порой противоречивых, проектов дальнейшего  переустройства административно-территориального деления России - дополнительные свидетельства  того, что данная проблема на сегодняшний день не просто актуальна, а нуждается во всесторонне обдуманном и взвешенном решении. В то же время в России накоплен огромный исторический опыт преобразований системы административно-территориального деления, учет которого, может оказаться полезным не только в выработке перспективных решений, но, и позволит избежать допущенных ранее ошибок.

«Для России с ее огромной территорией актуальность историко-географических аспектов изучения названных проблем связана с обоснованностью административных границ, с поиском путей эффективного территориального управления, а, следовательно, и с решением задач социально-экономического развития государства».²

Проблемы административно-территориального деления в разных аспектах и с  разной степенью глубины рассматриваются  в научной литературе представителями  различных специальностей: историками, юристами, политологами, экономистами, экономико-географами, философами, социологами. Особый интерес для изучения представляют, на мой взгляд, работы следующих научных деятелей: А.А. Адамеску, С.С. Артоболевского, В.В. Кистанова, М.К. Шишкова, В.В. Жириновского, Б.Б. Родомана, А.Г. Гранберга, А.С. Соломаткина, С.А. Тархова, Б.Т. Лагутенко, В.Л. Каганского, М.Т. Романова, Л.М. Корытного, О.В. Шульгиной, Г.М. Лаппо и др. Монографии, статьи, диссертации демонстрируют самые разные подходы к проблемам административно-территориального деления страны.

Объектом исследования данной работы является государственное управление Российской Федерации, предметом –  административно-территориальное деление Российской Федерации в интересах государственного управления.

Цель данной исследовательской  работы заключается в изучении и  анализе эволюции и современного состояния административно-территориального  деления России и в выявлении тенденций и перспектив в данной области.

Для достижения поставленной цели исследования необходимо решить следующие задачи:

1. Изучить историю и современное состояние административно-территориального деления Российской Федерации.
2. Проанализировать изученный материал и выявить тенденции в области административно-территориального деления Российской Федерации.

Для решения вышеуказанных  задач использовались следующие общенаучные методы познания: анализ и синтез, исторический и логический методы, системно-структурный анализ.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 1. Понятие, история и современное состояние административно-территориального деления Российской Федерации.

1. Понятие административно-территориального деления,          основные положения.

 

Административно-территориальное устройство Российской Федерации является комплексной проблемой, теснейшим образом связанной с развитием рыночной экономики, рациональным размещением производительных сил, с условиями и задачами социально-экономического развития общества, с повышением социальной активности граждан.

Его развитие происходит по тем же законам, по каким  создается и развивается политико-правовая надстройка общества. Административно-территориальное  устройство (АТУ) - важный государственно-правовой институт российского государства, требующий к себе постоянного внимания.

В науке до настоящего времени не существует общепризнанного комплексного определения понятия «административно-территориальное деление». В литературе используются термины: «административно-терри-ториальное устройство», «административное деление», «административно-территориальное деление», «административно-хозяйственное устройство», «административно-политическое деление» и т. д. В работах экономистов, посвященных экономическому районированию, где административно-территориальное устройство исследуется достаточно подробно, опредёление АТУ либо не приводится вообще, либо заимствуется из работ юристов. Между тем существующие подходы к определению АТУ страдают серьезным недостатком. Любое из них в той или иной мере определяет социальный заказ в подходах к административно-территориальному устройству.

Более удачным  на наш взгляд представляется определение административно-территориального устройства, данное А.С. Соломаткиным:

«Административно-территориальное устройство - это внутренне согласованное объединение административно-территориальных единиц, которое обеспечивает необходимое организационное единство и упорядоченность административно-территориальной структуры федерального государства и его субъектов».³

В основе административно-территориального устройства Российского государства лежит  закрепленный в Конституции России принцип федерализма, сочетающий в  себе два начала: централизм, требующий  соответствующих органов государственности  власти в субъектах федерации, и  широкий демократизм, выражающийся в местном самоуправлении, самоорганизации  территорий. Централизм в Российской Федерации направлен на установление цивилизованных отношений между центром и субъектом. Такая организация взаимоотношений позволяет исключить территориальную раздробленность и построить согласованные межтерриториальные связи, обеспечивающие автономность каждой административно-территориальной единицы в тесном сочетании с взаимодействием субъектов федерации.

Изучение сущности административно-территориального устройства Российской Федерации во многом предопределяется выяснением того, что является территорией и её составными частями, элементами и звеньями системы АТУ. В соответствии со ст. 67 Конституции Российской Федерации «территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальные моря, воздушное пространство над ними»⁴. Таким образом, в ч. 1 ст. 67 Конституции определяется состав государственной территории Российской Федерации, находящейся под ее суверенитетом, а в ст. 65 указываются ее составные части - субъекты РФ с соответствующими наименованиями.

В Конституции закрепляется не только состав территории, но и системы  всех видов субъектов федерации (ст. 5), приводится конкретный перечень субъектов (в количестве 83), находящихся в составе России (ст. 65). Несмотря на единство основания вхождения в Российскую Федерацию (все они «находятся» в ее составе, а не «образуют» саму федерацию), Конституция предусматривает 6 видов субъектов, закрепляя их с помощью отдельных частей ст. 65: республика (21); край (9), область (46), город федерального значения (2), автономная область (1), автономный округ (4). Анализируя их юридическую природу, можно прийти к выводу, что все они наделяются Конституцией статусом государственных территориальных образований, о чем свидетельствует наличие у них элементов учредительной власти, собственного законодательства, территориального верховенства, предметов ведения, особого характера взаимоотношений с федеральной властью и другими субъектами. По сравнению с обычными административно-территориальными единицами субъекты федерации наделяются природой государственно-территориальных образований.

 «Административно-территориальное деление (АТД) представляет собой разделение территории государства на административно управляемые части — административно-территориальные единицы.

К основным процессам изменения  сети АТД относятся увеличение или  уменьшение числа административных единиц, укрупнение (объединение мелких единиц в более крупные) и разукрупнение  самих единиц. Эти изменения происходят в результате реформ АТД, проведение которых диктуется текущими политическими потребностями государства (изменением политических принципов управления территорией и ее частями)».⁵

Исследование сущности АТД во многом предопределяется выяснением того, что является ее звеном, ячейкой, т. е. определением понятия административно-территориальной единицы. В государственной литературе ряд авторов справедливо понимают под административно-территориальной единицей часть территории государства, которая служит пространственной сферой деятельности соответствующих органов.

Всякая часть территории, будучи признана самостоятельной административно-территориальной  единицей, неизбежно получает и организационное  оформление, которое проявляется в ряде обязательных признаков. К их числу относится наличие ограниченной определенными пределами территории, что находит свое выражение в соответствующих правовых актах, которыми либо устанавливаются границы (районов, городов, поселков), либо перечисляются населенные пункты, находящихся на территориях местного самоуправления. Территория служит экономической и финансовой основой осуществления власти создаваемых на ней представительных и исполнительных органов, органов местного самоуправления.

Признавая ту или иную территорию самостоятельной административно-территориальной  единицей, соответствующие государственные  органы или органы местного самоуправления тем самым признают право населения  данной территории на управление государственными и общественными делами.

Вся существующая система административно-территориальных  единиц подразделяется на звенья (уровни), т. е. на обособленные по определенным признакам группы.

Одним из важнейших признаков, в соответствии с которым административно-территориальные единицы группируются в отдельное звено, следует считать однотипность компетенции органов представительной государственной власти и органов местного самоуправления, образуемых на их территории.

«Общим для административно-территориальных единиц, объединяемых в одном звене, является, наряду с однотипностью компетенции органов, равная степень их близости к населению, одинарный уровень самостоятельности в решении вопросов, аналогичный в своих основных чертах порядок взаимоотношений с вышестоящими и нижестоящими органами».⁶

Различие же между звеньями состоит  в том, что одно звено отличается от другого объемом полномочий, кругом предметов ведения, характером взаимоотношений  с другими органами власти и управления.

Таким образом, административно-территориальная  единица — компактная часть территории субъекта РФ, ограниченная и объединенная пределами распространения власти функционирующих на ней органов  государства или органов местного самоуправления  и максимально обеспечивающая реализацию задач и функцию государства. С учетом приведенного понимания административно-территориальной единицы к различным видам их могут быть отнесены сельсоветы, поселки, города районного, областного, краевого, республиканского (не РФ) значения, а также районы. Вышеперечисленные административно-территориальные единицы являются субъектами соответствующих государственно-правовых отношений.

Политико-правовая природа АТД Российской Федерации  на современном этапе и ее возможность  реформирования отражены в Конституции  РФ 1993 года.  В аспекте рассматриваемой нами проблемы наиболее существенное значение имеют положения Конституции Российской Федерации о распространении суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию, верховенстве на этой территории ее Конституции и федеральных законов, равноправии субъектов Российской Федерации; государственной целостности России, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, равноправии и самоопределении народов, единстве системы государственной власти, самостоятельности местного самоуправления.

Административно-территориальное  деление имеет огромное значение для успешного функционирования всей политической системы общества, решения задач хозяйственного и социально-экономического развития. В этой связи можно было бы отметить несколько аспектов, более конкретно раскрывающих роль и место административно-территориального устройства в обществе.

Одна из важнейших задач АТД — обеспечить гармоничное сочетание интересов личности, территориальных коллективов (общностей), государства (общества).

АТД должно выполнять следующие функции:

1) обеспечение контроля центра  над местами, что предполагает  сбор и передачу информации  «снизу вверх» и императивных  решений центра - «сверху вниз»,  сравнительно высокую доступность  мест из общегосударственного  центра и региональных центров;  относительную легкость мобилизации  сил и средств в случае военных действий и других чрезвычайных ситуаций и др.;

2) обеспечение сбора налогов; 

3) размещение органов власти  и государственного управления, соответствующее наилучшему выполнению двух первых функций;

4) обеспечение государственного  регулирования  различных сфер жизни общества;

5) стимулирование освоения новых  районов; 

6) территориальная ‚ организация  государственных служб - санитарной, почтовой, пожарной и др.;

7) организация деятельности муниципального  хозяйства; 

8) формирование системы демократического  местного самоуправления;

9) обеспечение представительства  мест в федеральных органах (единицы АТД обычно служат основой для распределения депутатских мандатов и сети избирательных округов и т.д.).

«Выполнение этих функций требует, чтобы АТД основывалось на узловом районировании, структурах типа «центр — периферия». Поэтому важное значение приобретает строгость иерархии единиц АТД, пропорции между ними в численности населения и экономическом потенциале. Центральная власть следит, чтобы единицы АТД в государстве не были настолько крупными и сильными, что бы оспаривать ее прерогативы. В то же время число единиц АТД не может превышать некоторого порога, за которым управление теряет эффективность.»⁷ Опыт многих государств показывает, что число единиц АТД первого уровня практически ни в одной стране  не превышает 50 - 60, и при этом большую роль для АТД в этом случае играет баланс местных и региональных интересов.

Нельзя не отметить значения АТД для осуществления управления отдельными отраслями хозяйственного и социально-культурного строительства. Управление сферами общественной жизни, экономики и культуры чаще всего осуществляется по отраслевому принципу. Каждый из объектов отрасли, независимо от того, на какой территории он расположен, чаще всего управляется через соответствующие федеральные органы и подчиненные им службы на местах. Такое отраслевое управление обеспечивает необходимую специализацию, которая служит эффективным средством совершенствования производства, сфер бытового и культурного обслуживания, развития транспорта, связи, науки, просвещения и др. Это управление требует и введения специального административно-территориального деления (ведомственного). То есть система управления должна достаточно гибко сочетать отраслевое управление  с территориальной сферой, интересы федеральных отраслей с интересами субъектов федерации и административно-территориальных единиц.

Административно-территориальное  деление имеет большое значение для осуществления гражданами их прав и свобод, предусмотренных Конституцией Российской Федерации (на его основе строится система избирательных округов и проводятся избирательные кампании и референдумы), тесно связано с положением личности,  интересами, призвано создавать наиболее благоприятные условия для удовлетворения материальных и культурных запросов населения.

Реальные возможности для осуществления  гражданами их прав и свобод предполагают наличие таких территориальных  пределов административно-территориальных единиц, которые способствовали бы развитию демократии, повышению социальной активности граждан.

Выводы:

1. Административно-территориальное устройство - это государственно-правовой институт, представляющий собой систему административно-территориальных единиц и населенных пунктов, выступающий организационно-правовой основой функционирования органов государственной власти и местного самоуправления, обеспечивающий участие граждан в управлении государственными и общественными делами, эффективное использование природных и материальных ресурсов, удовлетворение социально-экономических, политических и духовных потребностей населения.

2. Административно-территориальная единица - часть территории субъекта РФ, ограниченная и объединенная пределами распространения власти функционирующих на ней органов государства или органов местного самоуправления и максимально обеспечивающая реализацию задач и функций государства.

3. Система административно-территориальных единиц подразделяется на звенья (уровни), т. е. на группы обособленные по определенным признакам, важнейшим из которых следует считать однотипность компетенции органов представительной государственной власти и органов местного самоуправления, образуемых на их территории.

4. Административно-территориальное деление субъектов федерации должно отвечать сущности, задачам и функциям российского государства, и оно нуждается в такой системе, которая соответствовала бы общим интересам многонационального народа, отвечала задаче полной координации усилий в экономическом развитии, дала возможность продуманно подходить к размещению производительных сил, полностью обеспечивала равноправие граждан всех наций и народностей во всех сферах жизнедеятельности.

2. Становление российского федерализма.

 

Согласно Конституции РФ Россия — федеративное государство. Федеративное устройство основано на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами власти Российской Федерации и субъектов РФ, равноправии и самоопределении народов страны.

Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти и между собой все субъекты РФ (республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа) равноправны.

Для России с ее огромной территорией, множеством национальностей, существенными различиями между регионами федерация является оптимальной формой государственности, условием сохранения единства страны, стабильности. В стране проживают 130 этносов, 26 народов, насчитывает каждый примерно по 100 тыс. чел., а 26 народов Севера в сумме составляют примерно 200 тыс. чел.

Требуется и обеспечить равенство по правам и обязанностям, и создать условия для сохранения национальной самобытности всех народов. Малочисленные народы, в местах их компактного проживания вправе создавать органы территориального общественного самоуправления с учетом национальных, исторических и иных традиций. Однако национальный аспект не должен превалировать, так как он может привести в действие силы геополитического характера, подрывающие единство и безопасность страны.

«Россия как крупнейшее многонациональное государство проводит политику, направленную на создание равноправных отношений между народами, формирование демократических механизмов разрешения национальных проблем, поддержку и развитие национально-культурных автономий, объединение усилий всех звеньев государственной системы для борьбы с агрессивным национализмом, достижения межнационального согласия. России не подходит ни «губернизация» республик, ни «республиканизация» областей. Концепция государственной национальной политики положена в основу при разработке федеральных, региональных и местных программ развития».⁸

Совершенная федерация предполагает гармоничные, согласованные отношения Центра и регионов на основе законодательного разделения полномочий, выражения и обеспечения Центром интересов регионов. Федерализм предполагает единство ветвей власти в центре и на местах, недопущение приоритета национальных или территориальных интересов над общегосударственными, политического, экономического, правового сепаратизма.

Центр разрабатывает общенациональную стратегию с учетом обеспечения  экономического федерализма: воспроизводство, развитие внутреннего рынка, организация финансовой, кредитной, денежной систем, развитие горизонтальных связей регионов, более равномерное распределение по стране капитала, отсутствие запретов на вывоз товаров за пределы региона или их ввоза, тормозящих развитие рынка и ущемляющих права людей. Акцент делается на повышение эффективности производства.

Для этого приняты фундаментальные  правовые акты, законы о собственности, бюджете, денежном обращении, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти различных уровней, на базе которых постепенно складывается модель федеративного государства, отвечающая современным социально-экономическим и политическим требованиям и учитывающая исторический опыт.

«Современное российское государство - это не СССР и не Российская империя до 1917 г., хотя оно и унаследовало от нее свое название. С распадом СССР не стало и России, существовавшей как единое могучее государство, великая держава на протяжении почти 500 лет. Россия в современных границах образовалась на основе одной из республик СССР - Российской Советской Федеративной социалистической республики (РСФСР), потеряв при этом 50% населения, столько же экономического потенциала, 25% территории в наиболее благоприятных южных широтах, которыми владела Российская империя до 1917 г. и СССР до 1991 г.».⁹

В июне 1990 г. съезд народных депутатов РСФСР принял Декларацию о государственном суверенитете РСФСР, а 31 октября 1990 г. Верховным Советом был принят закон "Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР".

Расположенные на территории РСФСР  объекты союзного подчинения и управлявшиеся  общесоюзными органами объявлялись  ее собственностью; золотой запас, алмазный и валютный фонды - собственностью союзных  республик с выделением долей  каждой из них. РСФСР заявила о  праве на конкретные объекты собственности, расположенные на территории других союзных республик. Фактически закон  разрушал союзный Центр, переводил  под юрисдикцию России все, что находилось на ее территории, объявлял раздел собственности  СССР между союзными республиками.

Следующими шагами российского  руководства в этом направлении  стали постановления Правительства  РСФСР от 15 ноября 1991 г. № 6, 8, согласно которым 20 ноября 1991 г. прекращалось финансирование министерств и ведомств СССР, кроме тех, которым передали часть функций управления. Основанием для таких мер стало неисполнение органами СССР обязательств, предусмотренных Договором об экономическом сообществе. По мере ликвидации министерств и других органов государственного управления СССР имущество, находившееся в их пользовании, зачислялось в резерв Правительства РСФСР.

В 1991 г. был подготовлен к подписанию новый Союзный договор. Верховный Совет СССР постановлением от 29 августа 1991 г. предложил республикам заключить договоры об экономическом, валютно-финансовом сотрудничестве, обороне, экологической безопасности, защите прав и свобод граждан независимо от их национальности.

Однако подписание нового Союзного договора не состоялось, а три республики (РСФСР, Украина, Белоруссия) обнародовали 8 декабря 1991 г. соглашение о создании Содружества Независимых Государств (СНГ). «Эйфория у народных депутатов республик была так высока, что они почти единогласно, невзирая на разную партийную принадлежность, проголосовали за денонсацию Договора об образовании СССР от 1922 г., ратифицировали соглашение о создании СНГ и обратились ко всем союзным республикам с просьбой присоединиться к содружеству для взаимовыгодного сотрудничества в интересах всех народов (постановления Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 г. № 2014-1, 2015-1)».¹⁰

Главы независимых государств - Азербайджана, Армении, Белоруссии, Казахстана, Киргизии, Молдавии, Украины, опираясь на решения  своих парламентов, 21 декабря 1991 г. подписали в Алма-Ате соглашение о создании СНГ, констатировав, что с образованием СНГ СССР прекращает свое существование.