Анализ деятельности главы муниципального образования

Содержание

Введение

В России сложилась благоприятная ситуация для проведения административной реформы, которая позволяет привести сложившиеся структуры управления в соответствие с новыми экономическими реалиями.

Частью административной реформы и, возможно, важнейшей, с точки зрения достижения ее экономических целей, является реформа местного самоуправления.

Главная задача реформы местного самоуправления - это преодоление экономической несостоятельности муниципальных  образований и формирование способности (потенциала) к развитию. Понятно, что решение данной задачи невозможно единственно правовыми и политическими методами, требуются серьезные изменения в структурах управления муниципальными образованиями и экономическом мышлении должностных лиц местного самоуправления.

Область компетенции органов местного самоуправления определяется установленными законодательством вопросами местного значения, но стратегии и политики во многом имеют оригинальный, самостоятельный характер. Соответственно структуры и бюджеты в различных муниципальных образованиях сочетают общее и специфичное. Порядок формирования, полномочия, подотчетность, иные вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления определяются в каждом муниципальном образовании самостоятельно и отражают специфичность условий их деятельности, целей и задач управления.

Для муниципального образования в текущем времени наиболее актуальными являются результативное разрешение хозяйственных проблем поселения и обеспечение бюджетной независимости, а в отношении будущего - достижение стратегической независимости и создание эффективных локальных рынков на основе экономически состоятельных домашних хозяйств. Поскольку в рамках разделения социально-экономической ответственности муниципальный сектор экономики опирается на производство и потребление коллективных благ, то главной социальной целью в управлении муниципальным образованием может быть названа гарантия доступности ценных коллективных благ, в частности, коммунальных услуг, здоровой природной среды жизни, образования, транспортного обслуживания. Так называемое решение местных вопросов на основе самоуправления выступает как наиболее приемлемое с точки зрения разделения публичного управления на государственное и местное средство реализации указанной цели.

Особо необходимо остановиться на стратегическом разделении понятий «муниципальное управление» и «местное самоуправление». Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131 определяет местное самоуправление как самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. В согласии с данным подходом, «муниципальное управление» можно определить как особый институт коллективных действий, устанавливающий полезность, ценность «вопросов местного значения» как коллективных благ, их соответствие местным традициям.

Муниципальное управление формирует поведение  жителей, их обучаемость в отношении решений и действий, которые от них требуются или ожидаются, и, наконец, формирует условия взаимодействия на локальных рынках с учетом имеющихся ресурсов и факторов и, прежде всего, конкретных интересов домашних хозяйств конкретного муниципального образования. Муниципальное управление как деятельность неких органов публичной власти организует и обеспечивает местное самоуправление.

Решение задач управления муниципальным  образованием может быть обеспечено только при выполнении двух условий формирования структуры органов местного самоуправления:

1) разделения политического  и хозяйственного  управления, при  условии решения  политических  и хозяйственных  задач в рамках  единых стратегии  и идеологии;

2) наличие органа, выполняющего функции арбитра между подсистемами управления муниципальным образованием и обеспечивающего стратегическую и идеологическую интеграцию.

Пример различных стран, реформировавших государственное и муниципальное управление, демонстрирует, что работоспособность, полезность бюрократии увеличивается, если предоставление должностей и продвижение по службе осуществляются при сочетании обязательной конкурентности исполнения обязанностей с гарантиями карьеры и с учетом личных качеств. При этом оплата устанавливается не по должности или объемам работ, а на основе достигнутого профессионального мастерства, оценки, исходящей от потребителей услуг муниципальных организаций.

Выборные лица конкурируют на политических аренах, они осуществляют свои полномочия ограниченный срок, представляют различные коалиции. Профессиональная подготовка менеджеров для публичного управления важнейшая составляющая часть политической стратегии органов публичной власти. Политические стратегии помогают определиться с проблемными ситуациями в контексте целей и интересов заинтересованных лиц и выбора арен, где действия по развитию или преодолению ситуаций будут достаточно эффективными и приведут к положительным результатам.

Важно отметить, что Глава муниципального образования позиционируется как политик, осуществляющий функции стратегического арбитра и координатора, тогда как оперативные политико-правовые вопросы и контрольные функции исполняются представительным органом муниципального образования, а оперативное ответственное хозяйствование сосредотачивается в местной администрации. Определенные законом «вопросы местного значения» достаточно просто и, в принципе, бесконфликтно распределяются по подсистемам управления. Одновременно становятся возможными рыночное управление, в том числе как защита или альтернатива иерархиям, и, так сказать, антимеркантилистское управление, а также переход к реальному стратегическому управлению при сохранении достаточного контроля над распределением ключевых ресурсов и вероятным оппортунистическим поведением.

Степень разработанности темы исследования. Анализ научной литературы позволяет сделать вывод о том, что вопросы организации местной власти на протяжении многих лет находились в центре внимания исследователей, им посвящалось значительное количество публикаций и диссертационных сочинений. В первой половине XIX века проблемы самоуправления освещались в работах Аренса, Гербера, Гнейста, Еллинека, Лабанда, Редлиха, Токвиля, Штейна и других зарубежных ученых. В России данными проблемами занимались В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, Л.А. Велихов, Б.В. Веселовский, А.Д. Градовский, П.П. Тройский, И.И Дитятин, В.В. Ивановский, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, В.Н. Лешков, В. И Сергеевич, 3. Г. Френкель, Б.Н. Чичерин и другие мыслители XIX–XX веков.

В наше время интерес к вопросам организации местного самоуправления не ослабевает, о чем свидетельствуют многочисленные работы, направленные на рассмотрение актуальных проблем реформирования муниципальной власти в России. Среди них можно назвать труды С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашева, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, Ю.А. Дмитриева, А.А. Замотаева, О.Е. Кутафина, М.Н. Матвеева, А.Н. Писарева, В.В. Таболина, В.И. Фадеева, А.И. Черкасова, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной и многих других ученых.

Объектом исследования курсового проекта является – глава муниципального управления.

Предметом исследования - деятельность главы муниципального образования.

Целью исследования является анализ деятельности главы муниципального образования.

В соответствии с указанной целью  поставлены следующие задачи:

1. Изучить представительный орган муниципального управления.
2. Рассмотреть понятие главы муниципального образования.
3. Выявить полномочия главы муниципального образования.
4. Проанализировать проблемные аспекты досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования.

В предложенной работе нами были использованы структурно-функциональный методы исследования, качественный анализ, а также  системный подход.

1 Правовые признаки главы  муниципального образования

1.1 Представительный орган муниципального образования

Представительным органом муниципального образования является выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Этот орган состоит из депутатов, которые избираются населением путем всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на основе соответствующих законодательных актов РФ и ее субъектов. Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов. Устав муниципального образования определяет численный состав представительного органа местного самоуправления и его полномочия.1

Представительный орган муниципального образования принимает решения в коллегиальном порядке. В исключительной компетенции этого выборного органа находятся:

• принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений;
• утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;
• принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
• определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
• определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
• определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
• определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
• контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов РФ. уставами муниципальных образований.2

Органы местного самоуправления имеют установленную различными законами и иными нормативными правовыми актами (уставами муниципальных образований) компетенцию, под которой понимаются полномочия этих органов публичной власти, осуществляемые ими в рамках предметов ведения местного самоуправления и для решения местных вопросов муниципального образования.

1.2 Понятие главы муниципального образования

С принятием и вступлением в силу нового Федерального закона РФ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» «Российская газета» от 8 октября 2003 г. № 202. утратили силу многие нормативные акты, регулировавшие сферу муниципальных правоотношений, как, например:

Федеральный закон РФ от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Закон Российской Федерации от 6 июля 1991 года № 1550-I «О местном самоуправлении в Российской Федерации» и др.

Новый федеральный закон в статье 36 (уже вступившей в силу) определяет главу муниципального образования как высшее должностное лицо муниципального образования, наделяемое уставом муниципального образования собств3енными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования:

1) избирается на муниципальных  выборах либо представительным  органом муниципального образования  из своего состава;

2) в случае избрания  на муниципальных выборах либо  входит в состав представительного  органа муниципального образования  с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию;

3) в случае избрания  представительным органом муниципального  образования является председателем  представительного органа муниципального  образования;

4) не может быть одновременно  председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации;

5) в случае формирования  представительного органа муниципального  района в соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 35 настоящего Федерального  закона является председателем представительного органа муниципального района.

Глава муниципального образования в пределах своих полномочий:

- представляет муниципальное  образование в отношениях с  органами местного самоуправления  других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

- подписывает и обнародует  в порядке, установленном уставом  муниципального образования, нормативные  правовые акты, принятые представительным  органом муниципального образования;

- издает в пределах  своих полномочий правовые акты;

- вправе требовать созыва  внеочередного заседания представительного  органа муниципального образования.

Глава местного самоуправления имеет полномочия главы местной администрации в полном объеме. Если же Устав о местном самоуправлении не предусматривает должность главы местного самоуправления, то граждане избирают главу администрации сроком на 4 года, а представительный орган местного самоуправления избирает своего председателя.4

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

Согласно Федеральному закону РФ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случае:

1) смерти;

2) отставки по собственному  желанию;

3) отрешения от должности  в соответствии со статьей 74 настоящего  Федерального закона;

4) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

5) признания судом безвестно  отсутствующим или объявления  умершим;

6) вступления в отношении  его в законную силу обвинительного  приговора суда;

7) выезда за пределы  Российской Федерации на постоянное  место жительства;

8) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

9) отзыва избирателями;

10) установленной в судебном  порядке стойкой неспособности  по состоянию здоровья осуществлять  полномочия главы муниципального  образования;

11) досрочного прекращения  полномочий представительного органа  муниципального образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа.5

Итак, глава муниципального образования - высшее должностное лицо муниципального образования наделенное уставом муниципального образования в соответствии с собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Согласно ст. 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется как путем различных форм прямого волеизъявления граждан, так и через органы местного самоуправления, структура которых определяется населением самостоятельно, им принадлежит ведущая роль в осуществлении местного самоуправления.

2 Полномочия и прекращение  полномочий главы муниципального  образования

2.1 Полномочия главы  муниципального образования

Относительно статуса главы муниципального образования приходится высказать свое несогласие с мнением авторитетного российского специалиста в области муниципального права А.А. Сергеева6, который считает, что глава муниципального образования - это не более чем титул, который присваивается уставом муниципального образования или избранному населением главе местной администрации, или спикеру представительного органа, и присвоение этого титула не добавляет главе администрации или спикеру каких-либо реальных полномочий, поскольку их полномочия предопределены реальной должностью - главы администрации либо спикера. Если встать на процитированную точку зрения, становится трудно объяснить наличие такого правового феномена, как собственно полномочия главы муниципального образования по решению вопросов местного значения.

Имеется основание подразделять полномочия главы муниципального образования  на две группы: общего и специального характера. Под полномочиями главы  муниципального образования общего характера предлагается понимать полномочия, которыми в равной степени обладает любой глава муниципального образования вне зависимости от того, с какой иной должностью в муниципальном образовании совмещается должность главы муниципального образования, и под полномочиями специального характера - полномочия, предопределенные должностью, которую одновременно занимает глава муниципального образования.

Полномочия  главы муниципального образования  общего характера изложены в ч. 4 ст. 36 Федерального закона. К ним  относятся:

1) представление муниципального  образования в отношениях с  органами местного самоуправления  других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, действие без доверенности от имени муниципального образования;

2) подписание и обнародование  нормативных  правовых актов, принятых  представительным органом муниципального  образования;

3) издание правовых актов в пределах  своих полномочий (как справедливо  отмечено М.А. Герасимовой7, принятие  нормативных правовых актов, затрагивающих  права и обязанности граждан  и организаций, не является исключительным полномочием представительного органа);

4) право требования созыва  внеочередного заседания представительного  органа.

Полномочием специального характера, которым наделен глава муниципального образования, возглавляющий местную администрацию, можно считать право отлагательного вето в отношении нормативных правовых актов, принятых представительным органом. Этим правом в силу ч. 13 ст. 35 Федерального закона может обладать только глава муниципального образования, являющийся главой администрации. Глава муниципального образования, возглавляющий представительный орган, такого права не имеет.

В качестве полномочий специального характера главы муниципального образования, возглавляющего представительный орган, следует в первую очередь рассматривать  полномочия по организации деятельности представительного органа. Однако эти полномочия в силу нормы, изложенной в ч. 14 ст. 35 Федерального закона, не являются исключительными. В случае если глава муниципального образования является главой местной администрации, полномочия по организации деятельности представительного органа исполняет его председатель.

Полномочие  специального характера, которым обладает глава муниципального образования, возглавляющий представительный орган, зафиксировано в ч. 6 ст. 37 Федерального закона - полномочие по заключению контракта  с главой местной администрации. Никакое другое должностное лицо не вправе подписывать контракт с победителем конкурса на замещение должности главы местной администрации.8

Изложенное, как представляется, может служить достаточным основанием в пользу вывода о том, что глава муниципального образования именно в силу этой своей должности наделен некоторыми полномочиями, обладание которыми дает ему приоритет по отношению к другим должностным лицам местного самоуправления.

О первичности статуса главы муниципального образования по отношению к статусу председателя представительного органа (главы местной администрации) говорит и формулировка п. 2, 3, 5 ч. 2 ст. 36 Федерального закона, из которой ясно, что именно глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа (возглавляет местную администрацию), а не наоборот. Вывод о приоритетности позиции и комплексном характере статуса главы муниципального образования следует принимать во внимание при решении вопросов о временном исполнении полномочий главы муниципального образования и досрочном прекращении этих полномочий.

Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» ст. 36 Федерального закона была дополнена ч. 7, которая установила, что в случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления, определяемое в соответствии с уставом муниципального образования. Законодатель сегодня ограничил возможность временного исполнения полномочий главы муниципального образования только одним основанием - досрочным прекращением полномочий главы.9

Ситуации отсутствия главы муниципального образования  следует подразделять по принципу их длительности. В первую очередь следует  понимать принципиальное отличие случаев  досрочного прекращения этих полномочий от случаев временного отсутствия главы  муниципального образования (болезнь, отпуск, командировка, временное отстранение от должности в рамках уголовного процесса). В случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования в структуре органов местного самоуправления в принципе перестает существовать ключевой элемент управления, наличие которого в соответствии с Федеральным законом является обязательным. В этом случае речь должна идти об исполнении полномочий впредь до подведения итогов выборов нового главы муниципального образования и вступления его в должность либо об избрании нового главы муниципального образования его представительным органом.

Случаи временного отсутствия главы муниципального образования целесообразно подразделить на случаи краткосрочного и длительного  отсутствия. К последней группе должны быть отнесены случаи его отсутствия, превышающие по длительности некоторый временной критерий, который должен быть установлен законом (длительное заболевание или временное отстранение от должности, длительность которого превышает соответствующий срок).

Действующее ограничение возможностей временного исполнения полномочий главы муниципального образования случаями именно досрочного прекращения его полномочий является на сегодняшний день принципиальным положением статуса главы муниципального образования, обусловленным его комплексным и приоритетным характером по отношению к другим должностным лицам и органам местного самоуправления.

Ограничение возможности исполнения полномочий главы муниципального образования случаями досрочного прекращения полномочий является, по моему убеждению, необходимой политико-организационной гарантией его деятельности, а также стабильности и единства политики органов местного самоуправления, в значительной степени определяемой высшим должностным лицом муниципального образования.10

Однако представляется, что данная гарантия не должна носить абсолютного характера. Существование порядка временного исполнения полномочий главы муниципального образования в его настоящем  виде, т. е. только в случае досрочного прекращения полномочий, может легко привести к ситуации, при которой интересы муниципального образования окажутся в зависимости от неспособности одного лица выполнять свои обязанности, пусть даже и в силу уважительных причин.

Комплексный характер статуса главы муниципального образования может привести к тому, что в такой зависимости окажутся интересы одновременно двух крупных муниципальных образований (муниципального района и городского поселения, образованного на территории города - административного центра района).

С учетом этого представляется целесообразным расширить в Федеральном законе перечень оснований временного исполнения полномочий главы муниципального образования путем включения в данный перечень временного длительного отсутствия главы муниципального образования при одновременном законодательном установлении срока длительного отсутствия (например, три месяца), по истечении которого вступает в действие норма устава муниципального образования, определяющая должностное лицо, на которое возлагается временное исполнение обязанностей главы. В случае временного краткосрочного отсутствия главы муниципального образования речь может и должна идти только об исполнении полномочий председателя представительного органа или главы  местной администрации (в зависимости  от того, одновременное замещение какой должности предусмотрено уставом муниципального образования). В перспективе краткосрочное отсутствие главы муниципального образования может быть изменено на его длительное отсутствие, при условии истечения упомянутого предельного срока.

Часть 7 статьи 36 Федерального закона в ее настоящей редакции представляет смысл  только для случаев, если глава муниципального образования в соответствии с  уставом избирается на муниципальных  выборах. 11

В случае если глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава, то при досрочном прекращении полномочий избрание нового главы не составляет таких технических сложностей, которые возникают при необходимости проведения муниципальных выборов. В силу изложенных соображений представляется, что ч. 7 ст. 36 Федерального закона требует соответствующего уточнения, которое будет способствовать более рациональному решению проблемы временного исполнения полномочий главы муниципального образования.

Но вносимое изменение должно несколько отличаться от тех, которые предложены удмуртскими парламентариями. Изменение станет более точным и обоснованным, если, после слов «главы муниципального образования» добавить слова «а также в случаях, если глава муниципального образования в течение более чем трех месяцев не может исполнять свои обязанности».

В результате  изложенного следует  указать, что Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» очень скупо характеризует властные возможности главы муниципального образования. 12

Согласно закона глава: представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования; подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования; издает в пределах своих полномочий правовые акты; вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

В реальности глава муниципального образования, если говорить коротко, отвечает за все.

Как сказано выше, в его руках находятся рычаги организационно-политического влияния на всю жизнь муниципального образования.

Особенно это относится к ситуации, когда глава муниципального образования является также главой местной администрации.

2.2 Проблемные аспекты досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования

Особая  значимость главы муниципального образования  в системе местного самоуправления обусловила необходимость закрепления  в законодательстве перечня случаев  досрочного прекращения его полномочий.