Анализ деятельности органов охраны общественного порядка

Введение

В Конституции  Российской Федерации функция охраны общественного порядка - важнейшая  социальная функция любого государства - имеет, образно выражаясь, двойной  адрес. Согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности находятся и совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Проблема привлечения  населения к охране общественного  порядка сегодня, в условиях реформирования системы МВД России, как никогда актуальна. Любое самое значительное увеличение численности полиции не даст результата, если меры по обеспечению правопорядка не будут поддержаны широкими кругами общественности и, прежде всего, молодежью.

Актуальность данной темы, обоснована, прежде всего, особой значимостью анализа деятельности органов охраны общественной безопасности, которые по сути призваны служить защите граждан и обеспечению общественной безопасности. Общественный порядок создает благоприятные условия для жизнедеятельности людей, обеспечения прав и законных интересов граждан, а также осуществления хозяйственной деятельности. Именно поэтому любое государство заинтересовано в охране общественного порядка, без которого невозможно социально-экономическое развитие и благополучие. Государство вовлекает в административно-правовой механизм охраны общественного порядка различные органы государственной власти, среди которых особое место занимают органы внутренних дел, а также муниципальные органы власти. Органы охраны общественного порядка обладают необходимым арсеналом административно-правовых средств для обеспечения должного общественного порядка, а также для противодействия его групповым нарушениям.

Исследование  особенностей деятельности органов  охраны общественного порядка дает возможность выяснить наиболее важные проблемы, связанные с поддержанием общественного порядка в России, выявить причины имеющихся проблем, предотвратить нежелательные явления на современном этапе и в будущем, наметить пути совершенствования деятельности органов охраны общественного порядка.

В целом, ретроспективный  анализ законодательства об органах  охраны общественного порядка, способен оказать значительное содействие успешному  полноценному развитию правоохранительной деятельности, повышению доверия  населения к данным органам, и, как следствие, заинтересованности в эффективности обеспечения общественного порядка и главное - желании самого населения сотрудничать с указанными органами, на территории каждого муниципального образования.

В связи с  этим, выбранная тема исследования представляет несомненный теоретический и практический интерес, в частности для органов государственной и муниципальной власти.

Степень научной разработанности проблемы. Органы охраны общественного порядка имеют длительную историю становления и развития. В то же время анализ научной литературы показывает, что ученые все еще не пришли к единому мнению по поводу правовой природы указанных органов.

На протяжении длительного времени, разрабатываются  различные теории и концепции  правового понимания органов охраны общественного порядка. До сих пор не сложилось единого мнения относительно сущности правовой деятельности муниципальной полиции. Следует отметить, что отдельные аспекты данной темы частично затрагивались Л.М. Колодкиным, В.В. Барановым, С.Н. Рожновым, Р.С. Мулукаевым, Н.Н. Карташовым, Е.Н. Щендригиным, А.В. Булыжкиным. Однако вопросам становления милиции как принципиально нового органа местного самоуправления в этих работах уделено мало внимания.

В современной  литературе, множество работ посвящено изучению вопросов становления организации и деятельности органов охраны общественной безопасности и общественного порядка. Вопросам компетенции органов власти и управления, охраны общественного порядка уделено значительное внимание в работах ученых А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, С.Н. Братановского, И.И. Веремеенко, СТ. Гончарука, Д.А. Гавриленко, В.В. Денисенко, Е.И. Долина, М.И. Еропкина, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Ф.Е. Колонтаевского, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, И.В. Пановой, В.В. Нехайчик, В.А. Попов, А.М. Кононов, С.И. Игонькина, Ю.П. Соловей, А.М. Сулейманов и др.

Опыт организации  и деятельности муниципальной полиции  зарубежных стран освящался в  научных работах А.И. Алексеева, С.А, Воронцова, А.В. Губанова и др.

Однако современное состояние и тенденции развития муниципального права, проводимые в стране административная и муниципальная реформы побуждают к дальнейшему обстоятельному научному осмыслению и комплексному подходу в решении проблем создания муниципальной милиции.

Цель исследования - на основе обобщенной и систематизированной информации об органах охраны общественного порядка, проанализировать современное состояние, проблемы и перспективы развития правоохранительной деятельности по обеспечению общественного порядка, предложить конкретные направления на улучшение работы и расширению полномочий органов местного самоуправления и муниципальной полиции в муниципальном образовании Билибинский муниципальный район.

Данная  цель реализуется путем постановки следующих задач:

- выявление особенностей деятельности муниципального образования Билибинский муниципальный район;

анализ работы органов охраны общественного порядка  на территории Билибинского муниципального района:

поиск эффективных  мероприятий по совершенствованию  деятельности органов охраны общественного порядка в муниципальном районе

Объектом  исследования является тенденция, направленная на организацию деятельности органов охраны общественного порядка

Предмет исследования составляет деятельность органов охраны общественного порядка муниципального образования Билибинский муниципальный район.

Теоретическую и методологическую базу исследования составляют фундаментальные общенаучные методы познания применительно к проблемам функционирования органов охраны общественного порядка через призму междисциплинарного подхода, сравнительно-исторического, структурно-функционального анализа, а также методы контент-анализа, сравнения, структурного анализа.

Основными источниками для данной работы послужили нормативно-правовые документы федерального, регионального и муниципального уровней по вопросам деятельности органов охраны общественного порядка в муниципальном образовании, федеральные и региональные целевые программы социально-экономического развития региона, официальные данные и отчеты органов полиции и органов муниципальных органов власти.

Научная новизна исследования обусловлена, прежде всего, самим фактом обращения к теме, в которой рассмотрен и проанализирован вопрос преобразования из органов милиции в органы полиции и особенностями формирования муниципальной полиции в муниципальном образовании Билибинский муниципальный район. В исследовании:

анализируются органы охраны общественного порядка  в Билибинском муниципальном  районе;

выработаны  тенденции по совершенствованию  деятельности органов охраны общественного порядка в муниципальном образовании Билибинский муниципальный район.

Практическая  значимость исследования состоит в привлечении внимания к проблемам деятельности охраны общественного порядка в России и в Билибинском муниципальном районе. Исследование выявляет степень эффективности деятельности данных органов.

Некоторые положения  работы, предложенные рекомендации могут  быть использованы при принятии управленческих решений в области местного самоуправления как на республиканском, так и  на муниципальном уровнях. Обобщенный и систематизированный в исследовании материал может быть востребован для дальнейших исследований, по вопросам совершенитвования и развития деятельности органов охраны общественного порядка.

Структура работы. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, приложений, списка источников и литературы.

Глава 1. Анализ деятельности органов охраны общественного порядка (на примере Администрации муниципального образования Билибинского муниципального района)

1.1 Общая характеристика Билибинского муниципального района

Административно-территориальное  деление: районный центр - г. Билибино был  образован 6 сентября 1958 года. Статус города Билибино получил 29 июня 1993 года. Г. Билибино состоит из 5 сельских поселений: Илирней, Омолон, Кепервеем, Островное, Анюйск.

История свидетельствует, что первая встреча русских землепроходцев с "неведомой народностью - чукчами" состоялась на территории Билибинского района. Река Малый Анюй, протекающая  по территории Билибинского района, долгое время после основания Анадырского острога в 1649 году оставалась основным связующим звеном между Анадырским, Нижнеколымским острогами и Якутском. С реками Омолон, Малый и Большой Анюй связаны знаменательные события, вошедшие в летопись нашего края, в разное время детально исследованы и описаны Ф.П. Врангелем, Ф.Ф. Матюшкиным, Г.Л. Майделем и другими землепроходцами и учеными.

г. (10 декабря) - Постановлением Президиума ВЦИК РСФСР  «Об организации национальных объединений  в районах расселения малых народностей Севера» образован Чукотский национальный округ. В состав округа были включены шесть районов: Анадырский, Чукотский, Марковский, Чаунский, Восточной Тундры (в последствии Билибинский) и Западной тундры (переданный через год в состав Якутии).  
Административный центр района Восточной Тундры находился в с. Островное. В его состав входили следующие сельсоветы: Больше-Энюйский, Мало-Энюйский, Олойский, Олойчанский, Островновский, Погындинский.

Активное освоение территории района Восточной Тундры (Билибинского района) началось после получения результатов проб золота, взятых в 1941 году в бассейне реки Малый Анюй.

г. (15 марта) - Указом Президиума Верховного Совета РСФСР, районный центр Восточной Тундры из с. Островное  перенесен в с. Анюйск. Анюйск стал центром Восточно - Тундровского района. 
1955 г. (11-12 марта) - В долине реки Каральваам разведотрядом Маковского было вскрыто первое россыпное золото в промышленной концентрации. Началось строительство базы геологоразведчиков Каральваам (в будущем - Билибино).

февраля 1956 г. - На общем собрании геологоразведчиков принято решение № 17 (протокол №2 от 9 февраля 1956 г.) о названии поселка Билибино в честь первооткрывателя «Золотой Колымы» - Ю.А. Билибина. 
6 сентября 1958 г. - Магаданский исполком своим решением № 338 отнес населенный пункт Билибино к категории рабочих поселков и решил образовать поселковый Совет, включив в его обслуживание населенные пункты - Алискерово, Караль-Ваам, Алярмаут, Люпвеем, Мачваваам, Черынейвеем.

г. (2 августа) - Указом Президиума Верховного Совета РСФСР центр района Восточной Тундры Чукотского национального округа перенесен из села Анюйск в рабочий поселок Билибино и район Восточной Тундры переименован в Билибинский район.

В настоящее  время Билибинский муниципальный  район - это муниципальное образование, границы и статус которого установлены Законом Чукотского автономного округа от 29.11.2004 N 43-ОЗ «О статусе, границах и административных центрах муниципальных образований на территории Билибинского района Чукотского автономного округа».

В широком смысле слова Билибинский муниципальный  район, как самостоятельное муниципальное  образование можно рассматривать  как социальную систему, представленную в виде поселения, содержащую три  основных компонента: люди - вещи - отношения  и имеющую цель, задачи, функции, права и ответственность. Под вещами в данном случае понимаются предприятия, организации, природные ресурсы, имущество, финансы и т.п. А под отношениями - правила поведения органов местного самоуправления между собой, с населением муниципального образования, с органами государственной власти, с общественными организациями, политическими партиями и движениями и т.п..

Административным  центром муниципального района является город Билибино.

Административно-территориальные  границы муниципального района установлены Законом Чукотского автономного округа от 29.11.2004 N 43-ОЗ «О статусе, границах и административных центрах муниципальных образований на территории Билибинского района Чукотского автономного округа».

Территорию  муниципального района составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального района независимо от форм собственности и целевого назначения.

На территории муниципального района располагаются городское поселение Билибино и сельские поселения Анюйск, Илирней, Кепервеем, Омолон, Островное.

В состав территории муниципального района входят межселенные  территории населенных пунктов - поселков городского типа, находящихся в стадии ликвидации: Алискерово, Весенний, Встречный, Дальний.

Таким образом, образом можно сделать вывод  о том, что в Билибинском муниципальном  районе выстраивается двухуровневая  модель местного самоуправления, так  как в составе муниципального района создаются городские и сельские поселения, которые также являются самостоятельными муниципальными образованиями.

По мнению большинства  исследователей, двухуровневая модель позволит обеспечить решение конкретных вопросов местного значения именно на том уровне, на котором присутствуют объективно необходимые для этого ресурсы, кадровый и организационный потенциал. Кроме того, данная модель позволит выстроить оптимальную систему взаимодействия органов местного самоуправления и с населением, и с органами государственной власти.

Необходимо  отметить, что при двухуровневой  структуре местного самоуправления следует исключить прямую подчиненность  одних муниципальных образований (нижестоящих) другим (вышестоящим), а  также ограничить вторжение одних  органов местного самоуправления в компетенцию других.

1.2 Законодательные  основы деятельности органов  охраны общественного порядка

В настоящее  время актуальным является вопрос о  содержании деятельности и развитии законодательства, регулирующего особенности  функционирования органов охраны общественного порядка.

Характеризуя  правоохранительную сферу, Ю.Е. Аврутин  указывает, что это одна из важнейших  подсистем охранительной сферы  жизнедеятельности общества, где  посредством специфических правовых институтов, форм и методов обеспечивается функционирование государства и его институтов, регулирование и защита общественных отношений и социального качества - физического и духовного - личности, социальных групп и общества в целом от воздействия на них нежелательных с точки зрения общества явлений и процессов.

Основным субъектом  правоохранительной системы и реализации правоохранительной деятельности является государство, в распоряжении которого находится большой арсенал юридических  и организационных средств обеспечения  правопорядка. Вместе с тем наряду с государством субъектом правоохранительной деятельности может выступать и отдельный член общества, либо социальный коллектив, и тогда эта деятельность приобретает характер деятельности общественной, выступая как самоуправление или саморегуляция.

Общественный  порядок и общественная безопасность являются важнейшими правовыми категориями, которым в юридической литературе посвящены многочисленные исследования ученых в области права разного  времени

Разработка  теоретических основ общественного порядка и общественной безопасности вызывает научный интерес и в современной юридической науке, особенно административно-правовой, что связано с отсутствием единого подхода к определению данных понятий.

Необходимость выработки определений понятий общественного порядка и общественной безопасности вызывается прежде всего широким употреблением данных терминов в законодательстве и юридической литературе.

В социологической  литературе под общественным порядком понимается система экономических  и идеологических отношений и связей определенной эпохи или страны. В таком значении общественный порядок является объектом управления для всей политической системы, и в частности для всех отраслей государственного управления.

По замечанию  А.В.Сумина уже в период развития римской государственности стали говорить о социально-политическом сообществе, представляющем некий социум (сообщество) в условиях его политической (государственной) формы организации. Общее благо членов данного социального сообщества - это благо всех его членов как субъектов общего правопорядка.

Следовательно, понятие «общественный порядок» имеет свою историю. Рассмотрим различные  мнения по поводу содержания данного  понятия. Так, А.В. Серегин определял  общественный порядок как "урегулированную  нормами права и иными социальными нормами систему общественных отношений, установление, развитие и охрана которых обеспечивают поддержание состояния общественного и личного спокойствия граждан, уважение их чести, человеческого достоинства и общественной нравственности". При этом он выделяет три группы отношений, составляющих сферу общественного порядка: а) отношения, складывающиеся в процессе обеспечения обстановки общественного спокойствия и предотвращения действий, могущих вызвать нарушение нормального ритма жизни населения; б) отношения, обеспечивающие условия для покоя и отдыха граждан, предотвращение озорства и недисциплинированного поведения в быту; в) отношения, обеспечивающие честь и достоинство граждан и предотвращение антиобщественных действий, в которых выражается пренебрежение к обществу.

И.Н. Даньшиным  было предложено следующее понятие  общественного порядка: "Общественный порядок - это порядок волевых  общественных отношений, складывающихся в процессе сознательного и добровольного  соблюдения гражданами установленных в нормах права и иных нормах неюридического характера правил поведения в области общения и тем самым обеспечивающих слаженную и устойчивую совместную жизнь людей в условиях развитого общества".

В литературе по вопросам государства и права  понятие "общественный порядок" принято рассматривать в двух значениях, имеющих широкое и узкое толкования этого понятия.

Исходя из положений  общей теории права, под общественным порядком в широком смысле понимается весь строй, вся система общественных отношений, существующих в данном обществе. По мнению А.В.Петрова и В.Ю. Девятова общественный порядок коренится в самом характере производства, обусловливается в конечном счете системой производственных отношений, являясь в то же время формой упрочения и охраны способа производства, необходимым условием его поступательного развития.

С.А. Комаров  указывает, что общественный порядок  является сложившейся системой стабильных отношений между членами общества, утвердившейся как образ жизни  в результате воздействия всей системы нормативного регулирования, отражающей идеи социальной справедливости. Не следует сужать объем общественного порядка, понимая под ним лишь систему отношений, складывающихся главным образом в общественных местах, обеспечивающих охрану жизни, здоровья, чести, достоинства и других прав граждан. А.П. Коренев дает следующую формулировку: "...под общественным порядком как социально-правовой категорией понимается обусловленная потребностями общества система урегулированных социальными нормами отношений, складывающихся в общественных местах в процессе общения людей, имеющая целью обеспечение обстановки, спокойствия общественной жизни, нормальных условий для труда и отдыха людей, для деятельности государственных органов, предприятий, учреждений и организаций". А.В. Мингес под общественным порядком понимает "обусловленную потребностями общества систему урегулированных социальными нормами отношений, складывающихся в общественных местах в процессе общения людей, имеющую целью обеспечение обстановки спокойствия общественной жизни". Фактически данная формулировка идентична формулировке А.П. Коренева, но лишь в укороченном варианте.

В.В. Пылин под  общественным порядком понимает обеспечение  и охрану государством и органами местного самоуправления нормальных условий жизни и деятельности граждан и общества. Правила общественного порядка с точки зрения пространства их деятельности охватывают три жизненные сферы человека: труд (предприятия, учреждения и организации производственного и социального назначения), отдых (общественные места нахождения и отдыха людей: улицы, торговые предприятия, транспорт, зрелищные учреждения и т.д.) и дом (семья, квартира, дом и т.д.).

Содержание  общественного порядка в широком  смысле включает в себя всю систему  общественных отношений, складывающихся вследствие соблюдения и реализации действующих в обществе во всех сферах жизни социальных норм (норм права, иных социальных норм неюридического характера), принципов, идей, заключающих общественно необходимое и наиболее важное для данного экономического и политического строя поведение людей, государственных организаций и общественных объединений. В таком значении общественный порядок является объектом охранительного воздействия всех социальных институтов государства.

Функция обеспечения  порядка, как отмечает А.Я. Малыгин, всегда выступала в качестве важнейшего средства обеспечения стабильности общества. Таким образом, обоснование появления государственной функции обеспечения порядка необходимо считать еще одним признаком, подтверждающим естественную природу понятия "общественный порядок".

На основе широкого и узкого понятия общественного  порядка сформулирован предмет  общественного порядка - система  общественных отношений, складывающихся и развивающихся в общественных местах на основе соблюдения норм права и иных социальных норм, направленных на обеспечение личной безопасности гражданина и человека, общественной безопасности, на создание благоприятных условий для нормального функционирования государственных, муниципальных органов, общественных объединений и международных организаций.

Поэтому, А.Н.Адилов пришел к выводу о том, что по своему содержанию охрана общественного порядка, обеспечение личной безопасности гражданина и человека, общественной безопасности представляет собой, с одной стороны, выполнение комплекса управленческих функций - организацию охраны общественного порядка и безопасности, с другой - осуществление непосредственной охраны порядка и безопасности от преступных и иных противоправных посягательств.

Охрану общественного  порядка призваны обеспечивать органы государства. Становление таких органов прошло длительный этап своего развития. На первоначальном этапе развития государственности не было органов, специально осуществлявших функции защиты безопасности граждан и охраны установленного общественного порядка, ставших необходимыми обществу. Характерным для периода возникновения таких органов является то, что они продолжительное время объединяли в своем ведении как собственно полицейские, так и судебные, а равно и карательные (исполнение собственных судебных решений) функции. Однако постепенно цели общего правопорядка не только обусловили необходимость выделения соответствующих государственных полицейских функций, но и отразили объективное содержание возникающих новых правоотношений, именуемых вначале как благоустройство и благочиние, затем как благосостояние и безопасность, а впоследствии - общественный порядок и общественная безопасность. Фактическим отражением целей формируемого понятия "общественный порядок" является создание в различные времена специальных органов в государстве, осуществляющих функции защиты общественных ценностей и охраны общего благосостояния.

В настоящее  время по поводу видов органов  охраны общественного порядка нет  единого мнения. Традиционно к  таким органам относят органы местного самоуправления и органы полиции. Придание статуса органа охраны общественного порядка органам местного самоуправления происходило постепенно.

Существует  множество исторических документов, которые дают основания утверждать, что органы местной власти России с давних пор реализовывали свои полномочия по охране общественного порядка совместно с органами внутренних дел на территории муниципальных образований. Изучение историко-правового опыта данного взаимодействия необходимо для понимания сущности деятельности по охране общественного порядка.

Нельзя согласиться  с И.Ф. Саначевым, который считал, что в России "местная власть в форме местного самоуправления никогда не имела функций, связанных  с поддержанием общественного порядка".

Василий Александрович Попов предлагает выделить пять основных этапов развития взаимоотношений органов местной власти и органов внутренних дел. Первый - до начала XVIII века - характеризуется отсутствием регулярных полицейских органов: их функции исполняются органами управления общей компетенции. В этот период соответствующая деятельность по охране общественного порядка именовалась благочинием. Второй этап - с первой четверти XVIII в. до февраля 1917 г. - связан с формированием и развитием регулярной полиции, специализированного органа, одной из основных задач которого является охрана общественного порядка. Третий этап - февраль - октябрь 1917 г. - период деятельности Временного правительства. Четвертый период - октябрь 1917 г. - 1991 г. - период создания и деятельности советской милиции. Пятый период - с 1991 г. и до наших дней.

В конце 1990-х  гг. в связи с формированием  отрасли муниципального права проблемы полномочий органов местного самоуправления в сфере охраны общественного  порядка стали все чаще выступать  в качестве объекта научных исследований. Постепенно "общественный порядок" как социальное явление перемещается из сферы предмета и интересов административного права в муниципально-правовые отношения. Исходя из чего, органы местного самоуправления стали рассматриваться как органы охраны общественного порядка.

Законодательной основой деятельности органов местного самоуправления, как органов охраны общественного порядка в настоящее  время является Конституция РФ. В  частности в ч. 1 ст. 132 Конституции  РФ закреплены нормы о том, что органы местного самоуправления вправе самостоятельно осуществлять охрану общественного порядка. Данное положение было развито в п. 8 ч. 2 ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В нем законодатель к ведению муниципальных образований отнес организацию и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. ст. 15 и 16) поставлена задача уже не формирования муниципальных органов охраны общественного порядка, а создания подразделений муниципальной милиции.

В частности  следует обратить внимание, что в соответствии с. п. 8 ч. 1 ст. 15 Закона № 131 к вопросам местного значения по мимо, прочих относятся организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией. Аналогичное право закреплено и в. п. 8 ч. 1 ст. 16 указанного закона за городским округом.