Анализ эффективности государственной службы

 Содержание

Введение 3

I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ 4

1.1. Основные  понятия эффективности государственной  службы 4

1.2. Критерии, характеризующие эффективность  государственной службы 6

1.3. Показатели  эффективности и результативности 7

1.4.Нормативно-правовое  регулирование 9

II. АНАЛИЗ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ 11

2.1. Эффективность  государственной службы в субъектах  РФ по показателям 11

2.2. Общая  оценка эффективности государственной  службы в России 15

2.3. Финансирование  гражданских и муниципальных  служащих 19

2.4. Оценка  эффективности расходования бюджетных  средств в сфере организации  государственного управления 21

III. ПРАКТИЧЕСКИЕ РЕШЕНИЯ ПО ПОВЫШЕНИЮ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ 23

Заключение 25

Список литературы 26

Введение

На государственной службе, как и в любой сфере человеческой деятельности, основным фактором, оправдывающим или отрицающим применяемые формы и методы работы, являются показатели эффективности. От степени эффективности государственной службы зависит благосостояние и душевное состояние населения.

Вопрос об эффективности  государственной службы является одним  из слабо изученных, как в отечественной, так и в зарубежной теории государственного управления.

I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

1.1. Основные понятия эффективности государственной службы

Федеральный закон № 11Э-ФЗ 1995 г. "Об основах государственной  службы Российской Федерации" содержал специальную главу V "Обеспечение  эффективности государственной  службы", которая в противоречии с ее названием содержала предписания  об организации органов управления государственной службой.

Современное законодательство о государственной службе в Российской Федерации подобного раздела  не содержит. Отрывочные упоминания об эффективности в Федеральном  законе № 79-ФЗ связаны с отдельными проявлениями статуса государственного гражданского служащего, в основном с уровнем его стимулирования. Так, предусматривается, что гражданский  служащий имеет право на ознакомление с критериями оценки эффективности  исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями  должностного роста¹, что в должностной регламент включаются, в частности, показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего; что в целях совершенствования эффективности деятельности аппаратов (центральных аппаратов) федеральных государственных органов и аппаратов государственных органов субъектов Российской Федерации и профессиональной служебной деятельности гражданских служащих в отдельном государственном органе или в его самостоятельном структурном подразделении в рамках соответствующих программ развития гражданской службы могут проводиться эксперименты².

Но главное проявление эффективности государственной  службы государственного служащего  закон видит в системе оплаты его труда. Среди основных государственных гарантий гражданских служащих закон декларирует равные условия оплаты труда, а также сопоставимые показатели оценки эффективности результатов профессиональной служебной деятельности при замещении соответствующих должностей гражданской службы, если иное не установлено настоящим Федеральным законом³. Кроме того, закон предусматривает, что по отдельным должностям гражданской службы может устанавливаться особый порядок оплаты труда гражданских служащих, при котором оплата труда производится в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности, определяемых в срочном служебном контракте; в указанных государственных органах фонд (соответствующая часть фонда) оплаты труда гражданских служащих формируется на основе показателей эффективности и результативности деятельности государственного органа.⁴

Что касается терминологии, то среди ученых нет единства в определении понятия эффективность государственной службы. Существует точка зрения, согласно которой, работу госаппарата можно признать действительно эффективной лишь в том случае, если он успешно решает проблему оптимальной защиты интересов государства и оптимальной защиты населения, социальных групп и каждого человека. В этой двуединой задаче - важнейшая сторона понятия «эффективности государственного аппарата».

Эффективность государственной службы всегда связана со своевременным и полным решением назревших национальных проблем при оптимальном использовании общественных ресурсов.

Эффективная государственная  служба возможна при наличии чиновников, которые действительно находятся  на службе обществу. Они появляются тогда, когда государственная служба находится под реальным контролем общества, выражает интересы большинства общества, оптимальна по своим количественным и качественным параметрам.

1.2. Показатели эффективности и результативности

В  законе о гражданской  службе заложены два основных вида показателей эффективности и результативности: обобщенные и специфические⁵.

Для гражданских служащих устанавливаются два типа показателей: обобщенные показатели эффективности  и результативности профессиональной служебной деятельности и специфические  показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности.

Под обобщенными показателями эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности понимаются типовые показатели (процессов), общие для многих гражданских  служащих. Ими могут выступать  показатели, характеризующие сроки  подготовки нормативных правовых актов, приема и выдачи документов и так  далее.

Обобщенные утверждаются Президентом Российской Федерации  и Правительством Российской Федерации,

Под специфическими показателями эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности понимаются индивидуально установленные  для отдельных гражданских служащих показатели (непосредственного результата и конечного эффекта), связанные  со спецификой деятельности органа государственной  власти и спецификой деятельности гражданского служащего. Ими выступают показатели, характеризующие определенный функционал гражданских служащих, связанный  с предоставлением государственных  услуг или принятием значимых административных решений.

Специфические показатели устанавливаются правовым актом государственного органа в соответствии с особенностями его задач и функций.

В целом, можно выделить следующие  группы показателей эффективности  и результативности профессиональной служебной деятельности гражданских  служащих:

– показатели эффективности  и результативности профессиональной служебной деятельности гражданских  служащих, характеризующие эффективность  и результативность деятельности государственного органа (показатели конечного эффекта);

– показатели эффективности  и результативности профессиональной служебной деятельности гражданских  служащих, характеризующие качество принятия и исполнения управленческих и иных решений (показатели непосредственного  результата);

– показатели эффективности  и результативности профессиональной служебной деятельности гражданских  служащих, характеризующие правовое, организационное и документационное обеспечение исполнения указанных  решений (показатели процессов).

1.3. Оценка эффективности управленческой деятельности

Оценка деятельности госслужащих - это процесс определения эффективности  их  деятельности в ходе реализации целей и задач органа государственной  власти в соответствии с их компетенцией, позволяющий получить существенную, значимую информацию для принятия дальнейших управленческих решений.

Как правило, процесс оценки эффективности включает в себя следующие  элементы:

- установление четких  стандартов деятельности для  каждой должности (рабочего места) и критериев оценки эффективности этой деятельности в должностных регламентах госслужащих;

- выработка процедуры  оценки эффективности деятельности (периодичность, методы оценки);

-  непосредственно оценка  эффективности деятельности по  тем или иным методам;

- обсуждение результатов  оценки с работником;

- принятие решения по  результатам оценки и документирование  оценки.

Оценка эффективности  деятельности гражданского служащего  может осуществляться:

- специалистами кадровой службы органа государственной власти;

- иными гражданскими служащими (к примеру, в составе аттестационной комиссии; существуют и специальные методы оценки служащими своих коллег);

- руководителями государственного  органа или соответствующего  структурного подразделения этого  органа;

- независимыми аналитиками,  экспертами, аудиторами, представителями  научных и образовательных учреждений (в том числе в составе аттестационной  комиссии);

- потребителями государственных  услуг (гражданами, общественными  объединениями) – на основе  специальных методов оценки качества оказания государственных услуг;

- политиками (по результатам  отчетов органов государственной  власти и управления, а также  должностных лиц, предоставляемых,  к примеру, в законодательный  орган или публикуемых в СМИ).

В профессиональной оценке эффективности две последних  категории субъектов не участвуют.

Оценка эффективности  деятельности госслужащих базируется на принципах:

- учета специфики объекта  оценки (оценка не только экономической,  но и социальной эффективности);

- определение результатов  деятельности гражданского служащего  на основе его должностных обязанностей и функций органа государственной власти управления;

- использование двухсторонней  шкалы оценки результатов деятельности;

- локальность критериев  оценки эффективности деятельности;

- использование коэффициентов трудового вклада работников.

Объектом оценки является эффективность деятельности госслужащего.

Выбор критериев и методов  оценки эффективности деятельности госслужащих зависит и от должностного положения, категории должности  гражданского служащего.   

В связи с разделением  управленческого труда, результат  труда руководителей, как правило, может быть адекватно выражен  только через итоги деятельности органа государственной власти или  его подразделений (то есть, фактически, как суммарный результат деятельности служащих), а также через социально-экономические  условия труда подчиненных.

Результат труда специалистов, в зависимости от специфики получаемого  результата, определяется исходя из количественных и качественных критериев (объема, полноты, качества, своевременности выполнения закрепленных за ними должностных обязанностей и др.), но, в большинстве случаев, как итог деятельности каждого работника в отдельности (исключение может составлять, к примеру, выполнение обязанностей по координации деятельности различных подразделений).

1.4. Методы оценки деятельности госслужащего.

1. Метод управления по целям (MbO) - наиболее распространенный в развитых зарубежных странах метод комплексной оценки эффективности деятельности гражданских служащих, не связанных непосредственно с выпуском продукции. Метод основан на оценке достижения служащим целей, намеченных на конкретный период времени. Предусматривает систематическое обсуждение достигнутых и не достигнутых целей. Требует четкого количественного определения целей и сроков их достижения. Используется для оценки руководителей и специалистов. Управление по целям состоит из ряда элементов:

1.   Создание ясных  и хорошо сформулированных целей работы, которую необходимо выполнить.

2.   Разработка плана  действий, в котором формулируются  пути достижения целей

3.   Выполнение плана  действий.

4.   Оценка достигнутых  результатов.

5.   Корректировка деятельности  в случае необходимости

6.   Создание новых  целей будущей деятельности

Успешность применения этого  метода зависит от измеримости и  конкретности целей, а также наличия возможностей проверки выполнения порученного задания.

2. Метод шкалы графического рейтинга основан на проставлении соответствующей оценки каждой черте характера оцениваемого работника: количество и качество работы, инициативность, сотрудничество, надежность и т.д. Оценка соответствует рейтингу от "отлично" до "неудовлетворительно".

3. Метод вынужденного выбора основан на отборе наиболее характерных для данного работника характеристик (описаний), соответствующих эффективной и неэффективной работе. На основе балльной шкалы рассчитывается индекс эффективности. Данный метод используется руководством, подчиненными, коллегами для оценки эффективности деятельности.

 Описательный метод  позволяет раскрыть преимущества  и недостатки поведения работника  по определенным критериям (количество  и качество работы, знание работы, личные качества, инициативность  и др.) с помощью шкалы рейтинга.

4. Метод наблюдения за поведением основан на наблюдении и оценке поведения работника в решающей ситуации текущего времени и фиксации количества случаев типичного или специфического поведения.

Возможно использование  и иных методов, применяемых в  кадровой работе в органах государственной  власти, а также заимствование  отдельных методов оценки эффективности  деятельности в частном секторе  экономики (но с учетом специфики  госслужбы). Для эффективного применения совокупности методов оценки эффективности  требуется совершенствование функционирования и структуры кадровых подразделений  органов государственной власти, отвечающих за сбор, обработку и  анализ оцениваемой информации.   

1.5. Оценки эффективности и результативности гражданских служащих в субъектах Федерации

С начала формирования государственной  гражданской службы Российской Федерации, в современном ее понимании, был  поставлен вопрос о необходимости  повышения эффективности гражданской  службы и результативности профессиональной служебной деятельности гражданских  служащих.

С 2004 года субъекты Федерации  внедряли собственные подходы и  механизмы к оценке эффективности  и результативности гражданских  служащих, но качественного прорыва  не произошло, не способствовало этому  и отсутствие нормативного правового  регулирования этого вопроса  на федеральном уровне.

Федеральная программа «Реформирование  и развитие системы государственной  службы Российской Федерации (2009–2013 годы)», утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261, определила одним из своих основных направлений  реформирования и развития системы  государственной службы Российской Федерации именно повышение эффективности  государственной службы Российской Федерации и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих.

Федеральной программой обозначены основные проблемы и определены пути их решения, направленные на достижение эффективности государственной  службы и результативности профессиональной служебной деятельности.

В ряде субъектов Федерации  имеется собственный опыт внедрения  различных механизмов в рамках оценки эффективности и результативности деятельности гражданских служащих (республики Марий Эл и Мордовия; Удмуртская и Чувашская республики; Пермский край; Самарская, Пензенская и Кировская области).

В Республике Марий Эл должностные  регламенты всех гражданских служащих содержат показатели эффективности  и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего. Оценка достижения предусмотренных  должностными регламентами показателей  осуществляется при реализации различных  кадровых технологий, а также при  анализе годовых отчетов о  профессиональной служебной деятельности гражданского служащего. В Республике Марий Эл применяются следующие элементы комплексной оценки эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего: аттестация; квалификационный экзамен;   временное замещение иной должности гражданской службы; при проведении организационно-штатных мероприятий право на замещение должности гражданской службы предоставляется гражданскому служащему, имеющему более высокие показатели результаты профессиональной служебной деятельности;          ежемесячное премирование при достижении показателей эффективности и результативности, предусмотренных должностным регламентом;          поощрение и награждение по результатам работы.

В Республике Мордовия были разработаны критерии эффективности  и результативности деятельности органов  государственной власти. С 2005 года применяются ежемесячные, квартальные и годовые показатели эффективности управленческой деятельности, влияющие на расчет фонда стимулирования по результатам работы за месяц, квартал, год и выплат (ежеквартальных и годовых) за выполнение особо важных и сложных заданий для каждого государственного органа.

Средства фонда стимулирования по результатам работы распределяются между гражданскими служащими в зависимости от личного вклада конкретного гражданского служащего в выполнение показателей эффективности управленческой деятельности государственного органа на основании решения руководителя соответствующего государственного органа.

В Удмуртской Республике существующая практика оценки эффективности и  результативности схожа с практикой  в Республике Марий Эл. Кроме того, для некоторых должностей гражданской  службы Удмуртской Республики установлена  зависимость материального вознаграждения от эффективности и результативности их деятельности. Так, постановлением правительства Удмуртской Республики от 22 февраля 2008 г. № 141 гражданским  служащим выплачивается ежемесячная  надбавка за профессионализм и эффективную  служебную деятельность.

Особый подход к премированию гражданских служащих применяется  в Пермском крае.

В 2009 году в Пермском крае для оценки эффективности и результативности гражданских служащих, ведущих проектную  деятельность, были разработаны и  заключены дополнительные соглашения к должностным регламентам сроком на один год. В них были прописаны  показатели результативности и эффективности  деятельности, в соответствии с деятельностью  государственного органа, где работает гражданский служащий. По итогам оценки деятельности по проекту за квартал  и по году, в соответствии с уровнем  достижения показателей гражданским  служащим начислялись премиальные  выплаты.

Такой эксперимент был  признан удачным, и в 2010 году все  руководители органов исполнительной власти Пермского края подписали  дополнительные соглашения с губернатором Пермского края  с утвержденными  в них показателями. В каждом органе исполнительной власти руководитель заключает  дополнительные соглашения самостоятельно.

Оценка эффективности  и  результативности деятельности  гражданских служащих, не ведущих  проектную деятельность, осуществляется путем составления на каждого  сотрудника «Регламента деятельности», по которому сотрудник в еженедельном, ежемесячном и ежеквартальном режиме отчитывается как в планах и отчетах  для руководителя, так и системе  электронного документооборота Пермского  края.

В Пензенской области оплата труда гражданского служащего определяется достижением индикативных показателей  социально-экономического развития области  через участие в реализации ведомственных  программ, что позволяет объективно сравнить достигнутые результаты с  выполнением поквартальных планов. Конкретные индикативные показатели, используемые при премировании гражданских служащих утверждены распоряжением правительства Пензенской области от 11 февраля 2010 г.

№ 67-рп.

Таким образом, в большинстве  субъектов Федерации проводится работа по достижению эффективности  результативности профессиональной служебной  деятельности гражданских служащих, кроме того, оплата труда гражданских  служащих напрямую зависит от достижения государственным органом необходимых  целевых индикаторов (показателей, целей).

1.6. Нормативно-правовое регулирование

В соответствии с федеральной  программой «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации» (2009 - 2013)», повышение  эффективности государственной  службы и результативности профессиональной служебной деятельности является необходимым условием завершения реформирования системы государственной службы.

Это направление в первую очередь предполагает совершенствование  правового регулирования, основной целью которого должно стать усиление мотивации служащих к эффективному исполнению должностных обязанностей. Актуальные задачи этого процесса связаны, прежде всего, со всесторонним анализом правоприменительной практики, разработкой предложений, направленных на устранение пробелов и противоречий отдельных положений действующего законодательства, подготовкой новых нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию действующих законов.

Так же, в соответствии с концепцией реформирования системы государственной службы в 2003 и 2004 годах были приняты Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе».

Эти законы создали основы единой системы государственной  службы, заложили правовые, организационные  и экономические принципы ее функционирования. Их принципиально новые правовые нормы сформировали реальные предпосылки  для регламентации эффективной  деятельности гражданских служащих, установили возможность оплаты труда  отдельных категорий служащих в  зависимости от показателей эффективности  и результативности служебной деятельности, законодательно закрепили периодичность  профессиональной подготовки, определили антикоррупционные механизмы, установили порядок работы с кадровым резервом.

Однако далеко не все методы регламентации деятельности государственных  служащих получили широкое применение, а предусмотренные законодательством  механизмы стимулирования государственных  служащих к исполнению обязанностей государственной службы на высоком профессиональном уровне реализованы в полной мере. Одними из причин явились и недостаточная ориентированность на результативность труда, на достижение целей и приоритетов государственных органов, и отсутствие научно обоснованной и апробированной методики применения норм законодательства о государственной службе.

Кроме того, существенно  изменилась законодательная база, обеспечивающая бюджетную, административную, судебную реформу, а также другие преобразования в области государственного строительства. К тому же, практика применения выявила  пробелы и противоречия отдельных  положений федерального законодательства.

Следует заметить, что до сих пор не приняты федеральные  законы, регламентирующие государственное  пенсионное обеспечение, обязательное государственное страхование жизни  и здоровья, а также медицинское  страхование. Не реализованы и положения  закона о формировании системы управления государственной службой. Отсутствие этих документов негативно отражается на статусе, престижности, мотивации, а, следовательно, и на эффективности  государственной службы.

II. АНАЛИЗ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

В настоящее время существуют общемировые тенденции применения показателей результативности, такие как:

• Установление тесной взаимосвязи между результатами деятельности органа власти и государственного служащего

• Переход от контроля процедуры исполнения должностных обязанностей государственным служащим к контролю результатов

• Объективизация оценки эффективности деятельности государственного служащего 

• Предоставление государственным служащим большей свободы в выборе управленческих решений

• Увязка показателей результативности деятельности государственного служащего с уровнем оплаты труда

Ключевым аспектом повышения  результативности деятельности государственных  служащих во многих странах становится создание объективной и комплексной  системы индикаторов, отражающих выполнение должностных обязанностей и степень  достижения поставленных целей, позволяющих  сфокусировать внимание госслужащих  на основных приоритетах органов  власти. Для этих целей широко используются всевозможные показатели результативности (Performance Measures).

Под показателем результативности (Performance Measure) в самом широком смысле понимают описательный или количественный индикатор, характеризующий результат деятельности или успешность движения к достижению поставленной цели.

Показатели результативности могут служить как для оценки деятельности органа власти в целом, так и для оценки деятельности государственных гражданских служащих. Основное направление совершенствования  систем показателей результативности в последнее десятилетие в  большинстве западных стран было связано с нахождением оптимального баланса между определением показателей  для органов власти и гражданских  служащих и установления тесной взаимосвязи  между ними.

В настоящее время наиболее распространенным является подход, при  котором на уровне органов государственной  власти используются интегральные показатели результативности, отражающие основные политические или экономические  параметры его деятельности (например, уровень безработицы), которые затем  декомпозируются на уровень структурных  подразделений (например, количество разработанных  программ переобучения безработных), и, наконец, доходят до уровня гражданских  служащих (например, доля обратившихся граждан, направленных на переобучение в месяц). Методов декомпозиции и способов построения систем показателей результативности существует достаточно много, тем не менее, наибольшую известность получили принципы построения «сбалансированной системы показателей» (Balanced Scorecard – BSC) и определения «ключевых показателей результативности» (Key Performance Indicators – KPI). Если в системе BSC больше внимания уделяется взаимосвязи отдельных показателей результативности между собой с целью максимизации оценки их совокупного влияния на конечный эффект, то система KPI построена на выборе наиболее важных показателей результативности, в максимальной степени характеризующих конечный эффект.

Тем не менее, одна из самых  больших трудностей при построении комплексных систем показателей  результативности состоит в следующем. Ориентация на конечные результаты, которые  выражаются в социальном и экономическом  эффекте, приводит к сложности определения  конечного вклада отдельно взятого  государственного служащего в достигнутый  результат, а для объективной  оценки его деятельности необходимо сформировать как можно более  четкие показатели. Также следует  отметить, что показатели результативности во многом зависят и от внешних  эффектов, на которые государственной  служащий не может оказать значительного  влияния. На практике оказывается очень  трудным оценить конечные результаты деятельности государственных служащих в чистом виде, без учета воздействия  внешних факторов. Таким образом, необходимо сформулировать и выбрать  такие показатели результативности, которые максимально отражали бы «степень причастности и вклада»  конкретного государственного служащего  по отношению к определенному  фактору.