Анализ формирования и исполнения местного бюджета. 2

                                              ВВЕДЕНИЕ

         Актуальность темы исследования .С самого возникновения института местного самоуправления перед обществом возникала потребность разрешения конкретных проблем, стоящих перед населением – починить изгородь, вырыть колодец для обеспечения поселения водой. Реализация ни одной из поставленных задач не возможна без привлечения необходимых материальных ресурсов.

         С дальнейшим развитием государства  возрастали и потребности населения,  а это требовало привлечения дополнительных денежных средств. Власти на местах нуждались в финансовой поддержке со стороны государства и, прежде всего, необходимо было на законном уровне закрепить источники финансирования их деятельности, определить все возможные пути поступления средств, направленных на решение местных проблем.

         Финансовая основа местного самоуправления  непосредственно связана с экономической  основой и является ее составной  частью. Финансовая и экономическая  основы являются взаимообусловленными элементами местного самоуправления, так как они представляют собой совокупность взаимосвязанных  отношений близких по сущности и назначению. И экономическая и финансовая основы местного самоуправления обеспечивают его хозяйственную самостоятельность и служат, прежде всего, удовлетворению потребностей населения муниципальных образований,  условий его жизнедеятельности, оказывают влияние на экономическое и финансовое положение страны в целом. Финансово-экономические отношения, складывающиеся в местном самоуправлении, являются, по сути своей, отражением финансово-экономических отношений в целом в стране. В то же время состояние финансово-экономического положения страны оказывает непосредственное влияние на состояние финансовой и экономической основ местного самоуправления.

        Бюджетную  сферу в финансовой системе  государства наиболее точно позволяют  определить цели и задачи бюджетной  политики.

         Целью дипломной работы является формирование и исполнение бюджета муниципального района на примере муниципального района Кугарчинский район Республики Башкортостан.        

         Задачей дипломной работы является определение основных принципов организации местных финансов, установление источников формирования финансовых ресурсов местного самоуправления.

         Изучить основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и рассмотреть взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти Российской Федерации.

        На практике рассмотреть местный  бюджет муниципального района Кугарчинский район Республики Башкортостан.

         Предметом исследования являются процессы формирования и исполнения бюджета.

         Объектом исследования выступает бюджет муниципального района Кугарчинский район Республики Башкортостан.

          Данная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка используемой литературы. В первой главе раскрывается роль местного бюджета в бюджетной системе Российской Федерации; во второй главе дается анализ формирования и исполнения бюджет муниципального района Кугарчинский район Республики Башкортостан; в третьей главе рассматриваются пути повышения собираемости доходов республиканского и местного бюджетов.

          Источниковой базой исследования  послужили труды таких видных  российских и зарубежных ученых, как Александров И.М., Годин А.М., Андреев А.Г., Гиляровская С.В., Динес И.Ю., Завьялов Д.Ю., Захарченко А.А., Игудин А.Г., Евстигнеев Е.Н., Карачевский В.В., Пантелеев А.Ю., Новикова М.В., Поляков Г.Б., Тишкина Л.Е., Теплова Т.В. и др., а  так же законодательные, нормативные, аналитические документы.

            Практическая значимость работы  состоит в том, что в ней  исследуется механизм разработки, утверждения и исполнения местного  бюджета, анализируется его доходная  часть – как финансовая база деятельности муниципального образования, методы повышения собираемости доходов.

     ГЛАВА 1. РОЛЬ МЕСТНОГО БЮДЖЕТА В БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЕ   РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

      1.1 Исторические аспекты развития законодательства о местных финансах

        Кто  не знает прошлого, тот не видит  будущего. Это относится к любому  явлению, в том числе и к  местным бюджетам.

           По мнению Дмитриева Ю.А. начало  формирования местного самоуправления  в России положили земская  (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы. В свою очередь они стали следствием хронического разложения сословно – крепостного строя, вызвавшего к жизни крестьянскую реформу 1864г., в результате которой от крепостной зависимости освободились десятки миллионов крестьян, которыми прежде управляли помещики. Самодержавная власть не готова была  к управлению такой массой в большинстве своем малограмотных и необразованных людей. Поэтому единственным выходом из положения стали децентрализация местного управления, и развитие на этом уровне получили органы местного самоуправления [21, с. 168].

          Положением о губернских и  уездных земских учреждениях  от 1 января 1864 года вводились важнейшие  принципы организации местной  власти, одним из которых явился  принцип самофинансирования. Разносторонняя деятельность земств требовала значительных затрат, а в силу того, что правительство не финансировало земства, их бюджеты складывались из сборов, которыми облагалось население. Базой финансовой деятельности земских учреждений по Положению 1864 года  являлись земские сметы и раскладки, составленные в соответствии с земскими росписями с учетом уездных и губернских потребностей и источников их удовлетворения [16, с. 547].

          Основная масса земских средств  в дореформенный период черпалась  из подушного обложения, что давало по России 86 % от суммы земских сборов,

обложение торговли и промышленности – 4 % земли – 8 %  и не имело существенного значения. На иных основаниях было построено  земское обложение по положению 1864 года. Подушный налог отошел полностью в казну, основой же земского бюджета стало обложение недвижимого имущества. В рассматриваемый период до 60 % собираемых на соответствующей территории платежей оставалось в распоряжении земства, и до 20 % уходило в казну и губернские фонды [40, ст. 72].

        Земские доходы по способам их получения делились на окладные, составляющие основную часть бюджета (доходы от налогообложения недвижимого имущества в городах и уездах – удобных земель, лесов, жилых домов, заводских и торговых помещений, промысловых свидетельств и патентов на заводы для производства различных напитков, акцизов на продажу спиртных напитков, трактирного промысла, кустарного производства и т.д.), и неокладные (доходы с недвижимого имущества самого земства и проценты с принадлежащих ему капиталов; судебная пошлина и сбор, взимаемые с гражданских дел; пошлины за пользование учреждениями и услугами земства  - плата за лечение и обучение, мостовой и дорожные сборы; доходы от земских промышленных предприятий; штрафы и пени за несвоевременную уплату земских сборов и пр.).

      Когда все доходы были учтены, становилось ясно, сколько денег не хватает для покрытия расходов, назначенных по сметам. Недостающая сумма пускалась на раскладку, т.е. «назначалась по взиманию» с привлекаемых к обложению земель, лесов, торговых и промышленных заведений и другого недвижимого имущества.

      Раскладки земского сбора делались следующим образом: сумма земских сборов, предложенная по смете, делилась на цифру, выражающую доходность всего облагаемого имущества, и полученный процент обложения умножался на ценность, или доходность имущества каждого отдельного владельца. Так получалась сумма сбора с земского налогоплательщика.

        После учета всех доходов губернскими и уездными земскими управами составлялись на каждый следующий год сметы, проекты которых на очередные земские собрания в первый день их открытия, но задолго до этого они рассылались гласным и печатались в «Губернских ведомостях». Следовательно, с ними могли ознакомиться все желающие. Кроме того, для контроля финансовой деятельности земств избирались ревизионные комиссии или особые комиссии из числа гласных и специалистов

        К сожалению, положение местной власти  было недолго привилегированным в финансовом плане – началась Октябрьская революция [5, №16, ст. 627; №44, ст. 914].

      Строго говоря, исторический период с 1917 по 1990 г. (19 апреля 1190 года был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР») и не относится к периоду развития местного самоуправления. Однако его анализ представляется необходимым по двум причинам. Во – первых, современное местное самоуправление в нашей стране так или иначе развивается на «остатках» прежней советской системы. Во – вторых, сопоставление системы Советов и современного местного самоуправления позволяет выявить недостатки и достоинства последней по сопоставлению с предыдущей.

        Одновременно с формированием органов местной власти на местах (местных Советов) начала проводиться линия непосредственного подчинения всех звеньев Советов снизу вверх, и в первую очередь по таким важным сторонам жизни, как экономика и финансы. Созданный в декабре 1917 года Высший Совет народного хозяйства при Совнаркоме руководил экономическими и финансовыми подразделениями местных Советов, которые одновременно являлись местными органами ВСНХ.

        На протяжении значительного промежутка времени власть на местах, по сути, была лишена самостоятельности и подчинялась центру. На данном

этапе развития государства сложно говорить о самоуправлении, так как любой институт такого явления, как местное самоуправление находился в строгой зависимости от вышестоящих органов, строго следовал плану. Самое массовое звено власти – поселковые и сельские Советы практически исключались из процедуры согласования вопросов, касающихся развития хозяйства на их территории.

        Финансовая система поселковых и сельских Советов, будучи встроенной, в общегосударственный бюджетный процесс, так же не способствовала самостоятельному решению местных дел. И хотя  в соответствии с Законом СССР «О бюджетных правах Союза СССР, союзных республик и местных Советов народных депутатов» каждый поселковый и сельский Совет формально утверждал и имел свой бюджет, роспись доходов и расходов по нему отдельно не составлялась, а поквартальное распределение годовых назначений производилось вышестоящим финансовым органом. Перераспределение ассигнований допускалось только на заработную плату по отдельным учреждениям, без изменения общих расходов на эти нужды в целом. Так же вышестоящим исполнительным органам разрешалось изымать средства из поселковых и сельских бюджетов без их согласия[3, №32, ст. 493].

         Советы реально были лишены и права на самостоятельное формирование доходной части бюджета сверх жестко определенных источников таких поступлений, причем расходование этих средств строго регламентировалось сверху. Единственным источником финансовых поступлений, которыми местные Советы могли относительно свободно распоряжаться, были средства самообложения сельского населения.

       Таким образом, Советы нижнего уровня не имели реальных возможностей самостоятельно и эффективно управлять местными делами, полноправно обеспечивать интересы и нужды населения. Совершенно очевидно, что местные Советы не обрели качеств органов, самостоятельно решающих вопросы местного значения.

        19 апреля 1990 года был принят Закон  СССР «Об общих началах местного  самоуправления и местного хозяйства», он определил основные направления  развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности. Основным звеном в системе местного самоуправления становились местные Советы как органы представительной власти. Они образовывали свои исполнительные органы, определяли в соответствии с Законом их полномочия, структуру и штаты. Законом было введено понятие коммунальной собственности и определены пути ее формирования. Кроме того, на базе коммунальной собственности закладывалась идея финансовой самостоятельности местных органов власти.

         Как показал дальнейший опыт, первый законодательный акт о местном самоуправлении новой России – Закон РСФСР « О местном самоуправлении в РСФСР», принятый 6 июля 1991 года, в силу отсутствия соответствующих объективных условий оказался актом промежуточным, неся в себе отпечаток нерешенных проблем того времени. В нем отсутствовали четкие параметры разделения компетенции, механизм распределения собственности, не были четко определены пути формирования финансовых основ деятельности. Главный недостаток заключался в том, что Советы народных депутатов, будучи реорганизованными в муниципальные Советы и оставаясь основным звеном власти на местах, не были ( а в тех условиях и не могли быть) должным образом обеспечены ни в материальном, ни в организационном, ни в правовом отношении [4, №29, ст. 1010].

          Дальнейшая реформа законодательных основ местного самоуправления осуществлялась в сложных условиях противостояния законодательной и исполнительной властей. Указом Президента Российской Федерации от 9 октября 1993 года №1617 « О реформе представительных органов и органов местного самоуправления» с целью реформирования органов местного самоуправления предлагалось прекратить деятельность районных, поселковых и сельских Советов, а их функции передать соответствующей местной  Администрации. Такая передача осуществлялась в случае самороспуска Советов или невозможности исполнения ими своих обязанностей ввиду отсутствия необходимого кворума, право утверждения местных бюджетов временно передавалось главе местной администрации [41, №41, ст. 3924].

       Следующим актом (Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 года № 1760 « О реформе местного самоуправления в Российской Федерации») определялись исключительная компетенция представительных органов местного самоуправления, утверждение бюджета, установление местных налогов. Органам местного самоуправления предоставлялось право самим определять свою структуру, они могли наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей для этих целей необходимых материальных и финансовых ресурсов.

       Указы Президента Российской Федерации и принятые на их основе нормативно правовые акты субъектов Федерации сыграли важную роль в реформировании системы законодательства о местных финансах в Российской Федерации. Были решены, по крайне мере, две кардинальные задачи. Во – первых, была сломлена действующая многие десятилетия советская модель управления местными делами и, во – вторых, были заложены принципиальные основы дальнейшего развития законодательства в этой сфере.

      Проблемы развития финансовой  базы местного самоуправления в России кардинально могло решить только принятие новой Конституции и основанного на ее положениях законодательства.

       С принятием 12 декабря 1993 года  Конституции Российской Федерации  начался новый этап развития  законодательства о местных финансах.

        Конституция Российской Федерации  в специальной главе 8 «Местное  самоуправление» установила, что  местное самоуправление в Российской  Федерации обеспечивает самостоятельное  решение с населением вопросов  местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной  собственностью.    

       Органы местного самоуправления  самостоятельно управляют муниципальной  собственностью, формируют, утверждают  и исполняют местный бюджет, устанавливают  местные налоги и сборы, осуществляют  охрану общественного порядка, а так же решают иные вопросы местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ст. 132).

         Местное самоуправление в Российской  Федерации гарантируется правом  на судебную защиту, на компенсацию  дополнительных расходов, возникших  в результате решений, принятых  органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами ( ст. 133).

         Только с принятием 28 августа  1995 года Федерального закона «Об  общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» началось формирование правовой базы о местных финансах, а так же работа по ее реализации [46].

         Однако этот процесс, как на  федеральном уровне, так и на  уровне субъектов Федерации не  отличался заметной активностью, это обусловило необходимость не просто внесение изменений и дополнений в Федеральный закон от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а фактически принятие нового.

          6 октября 2003 года был принят федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации», который вступил в силу с 1 января 2006 года. Данный акт открыл новую страницу в истории развития такого института местного самоуправления как местные финансы.              

        1.2 Муниципальные бюджеты в системе межбюджетных отношений

       Основные подходы к формированию финансовых взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов РФ и муниципальными образованиями основываются на законодательных началах Бюджетного кодекса РФ (БК РФ), постановлений и распоряжений Правительства, а так же на нормативно-правовых актах субъектов РФ, муниципальных образований [24, с. 160].

       Ежегодно подвергаются совершенствованию  методы укрепления бюджетного федерализма. Основаниями этого являются подведение итогов за пройденный финансовый год, прогноз социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу, ежегодное Послание Президента РФ Федеральному собранию РФ, программы развития бюджетного федерализма в РФ.

       Основная задача, стоящая перед  исполнительными органами,-приведение  федерального законодательства  в соответствии с законодательством  о разграничении полномочий между  органами государственной власти  РФ   и органами местного самоуправления.

        В 2005 году вступил в силу  Федеральный закон от 04.07.2003г.  №95-ФЗ О внесении изменений  и дополнений в Федеральный  закон «Об общих принципах  организации законодательных и  исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и, частично, Федеральный закон от 06.10.2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которыми были подготовлены соответствующие поправки в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ.

       Распределение налоговых доходов  между уровнями бюджетной системы  закрепляется Бюджетным и Налоговым  кодексами, поскольку это создает  условия для внедрения средне- и долгосрочного бюджетного планирования, повышает стабильность и предсказуемость доходов территориальных

бюджетов.

       Закон № 131-ФЗ «Об общих принципах  местного самоуправления в Российской  Федерации» предоставил возможность  органам государственной власти  субъектов и органам власти  местного самоуправления самостоятельно решать вопросы по определению уровня оплаты труда работников бюджетной сферы и различных отраслей. Местные власти получили полную независимость от Федерального центра по установлению сроков и темпов повышения данной статьи расходов [24, с. 160].

         Для повышения результативности решения текущих задач территориальных бюджетов важную роль играют межбюджетные трансферты в части средств, предоставляемых бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам.

        Целевое их назначение и состав  формируются на основе расходов федерального бюджета с учетом изменений бюджетного и налогового законодательства. Осуществляются трансферты через Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ, Фонд регионального развития, Фонд региональных и муниципальных финансов и Фонд компенсаций.

       Формы межбюджетных трансфертов,  предоставляемых из федерального  бюджета, определены Бюджетным  кодексом РФ [2, с. 224].

        К ним относятся:

        1) бюджетный кредит - это форма  финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах;

         2)  дотации- это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого  уровня бюджетной системы РФ  на безвозмездной и безвозвратной  основе. Дотации осуществляются из федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Предоставляются они при условии соблюдения органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления бюджетного законодательства РФ и законодательства РФ о налогах и сборах;

       3)  субвенция- это бюджетные  средства, предоставляемые бюджету  другого уровня бюджетной системы  РФ или юридическому лицу на  безвозмездной и безвозвратной  основах на осуществление определенных  целевых расходов. Отчисление субвенций происходит из федерального фонда компенсаций;

       4)  субсидия- это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого  уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому  лицу на условиях долевого  финансирования целевых расходов. Предоставляются они при условии соблюдения органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления бюджетного законодательства РФ и законодательства РФ о налогах и сборах.

        Основными формами предоставления  трансфертов из федерального  бюджета являются бюджетные кредиты, субсидии, субвенции, дотации.

         Бюджетные кредиты предоставляются  не более чем на год. Это  отличает бюджетный кредит от  других видов трансфертов, так  как он действует на принципах  возвратности.

         Объем кредита определяется при составлении проекта федерального бюджета. Каждый субъект имеет право на приобретение такого рода финансовых поступлений. Однако органы субъекта должны иметь хорошую кредитную историю. Никакой задолженности (по погашению уже взятого кредита, налоговым отчислениям и т.п.) перед Центром не должно быть. Как и любой другой кредит, бюджетный осуществляется под проценты, устанавливаемые федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

          В соответствии с законодательством об организации местного самоуправления в России было выделено три уровня муниципалитетов:

        1) поселения, 

        2) муниципальные районы,

        3)  городские округа.

       Каждое муниципальное образование  имеет свой бюджет. Так муниципальные районы при рассмотрении бюджета запрашивают смету расходов каждого поселения [24, с. 160].

        Бюджет муниципального образования (района) и свод бюджетов поселений образуют консолидированный бюджет муниципального района.

        Доходная часть бюджета состоит из доходов местных, федеральных, региональных налогов и сборов, безвозмездных перечислений из бюджетов других уровней, поступлений от муниципального имущества, части прибыли от муниципальных предприятий, штрафов и пожертвований.

         Доходы местных бюджетов подразделяются на налоговые и неналоговые. За каждым муниципальным образованием на постоянной основе закрепляются собственные налоги и сборы, другие местные доходы.

        Представительные органы местного  самоуправления обладают полномочиями по вводу местных налогов и сборов и установлению ставок и льгот по ним.

         В компетенции местных властей  находится возможность по предоставлению  отсрочек и рассрочек по уплате  налогов, поступающих в местные  бюджеты. Основными условиями  при этом являются отсутствие задолженности по бюджетным кредитам местного бюджета перед бюджетами других уровней и соблюдение предельного размера дефицита местного бюджета.

        Налоговые доходы для бюджетов составляют:

1) для бюджетов  поселений:

 а) местные  налоги:

    - земельный налог-100%;

    - налог на имущество физических лиц-100%;

 б) федеральные  налоги:

      - налог на доходы физических лиц-10%;

      - единый сельскохозяйственный налог-30%;

2) для бюджетов муниципальных районов:

  а) федеральные  налоги и сборы:

      - налог на доходы физических лиц -20%;

      - единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности-90%;

      - единый сельскохозяйственный налог-60%;

      - государственная пошлина-100%

  3) к другим  собственным доходам местных бюджетов относятся:

   а) доходы  от приватизации и реализации  муниципального имущества;

   б) не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества,

находящегося  на территории муниципального образования  и проводимого в соответствии с государственной программой приватизации;

   в) доходы от сдачи в аренду муниципального имущества включая в

аренду нежилых  помещений, и муниципальных земель;

   г) платежи за пользование недрами и природными ресурсами,

установленные в соответствии с законодательством  РФ;

  д) доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей;

  е) штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты;

  ж) прочие  неналоговые доходы.

      Расчет долей федеральных налогов для муниципального образования

 производится  из общего объема средств, переданных  субъекту. С помощью определенной  формулы рассчитывается доля  федерального налога для каждого  муниципального образования.

       В бюджеты муниципальных районов и в бюджеты городских округов подлежит зачислению плата за негативное воздействие на окружающую среду по нормативу 40%.

       В бюджеты поселений, городских округов до разграничения государственной собственности на землю поступают доходы от продажи и передачу в аренду находящихся в государственной собственности земельных участков (100%).

       К другим поступлениям можно отнести самообложения населения муниципального образования. Это разовые добровольные сборы средств граждан, используемые исключительно по целевому назначению. Органы местного самоуправления информируют население муниципального образования об использовании средств самообложения.