Анализ государственного долга

      Глава 2. Анализ государственного долга России

      За  период   с начала 2008 года по  конец 2010 года  государственный долг в абсолютном размере увеличится на 56,2 %, в процентах к ВВП - с 8,5  до 9,1 %.   Государственный внутренний долг  увеличится  на 102,7 %, в процентах к ВВП - с 4,6  до 6,4 %. Государственный внешний долг в  рублевом эквиваленте  увеличится  на 2 %,  в процентах к ВВП - снизится с 3,9  до 2,8 %.

      Верхний предел государственного внутреннего  долга  на начало 2008 года составил 1 409,2 млрд. рублей, что на 45,9 млрд. рублей, или 3,4 %, превышает верхний предел государственного внутреннего долга на 1 января 2009 года.

      Расходы на обслуживание государственного долга  в 2010 году по сравнению с ожидаемым  исполнением федерального бюджета в 2008 году увеличатся на 57,5 %. Доля процентных расходов в общем объеме расходов федерального бюджета в 2008  - 2010 годы составит 2,9  - 3 %.

      Расходы на обслуживание государственного внутреннего  долга увеличатся более чем в 2 раза в 2010 году по сравнению с ожидаемым объемом в 2008 году и составят  170,9 млрд. рублей, что превышает сумму расходов, предусмотренных в 2010 году на ЖКХ, охрану окружающей среды, культуру, кинематографию и средства массовой информации.

      По  экспертной оценке Счетной палаты, процентные платежи по кредитам, полученным от правительств иностранных государств,  могут быть ниже проектных показателей на 60 млн. долларов США.

      В 2008 - 2010 годах политика в области  государственного долга Российской Федерации (далее - государственный  долг)  в соответствии с Основными направлениями  долговой политики на 2009 - 2011 годы, одобренными Правительством Российской Федерации 22 марта 2008 года (далее – долговая политика),  будет осуществляться с учетом новой концепции ненефтегазового баланса федерального бюджета.  Предусматривается, что возникающий в результате ненефтегазовый дефицит федерального бюджета  будет покрываться в том числе за счет увеличения государственных внутренних заимствований.

      Государственный долг в абсолютном размере за период   начало 2009 года -  конец 2011 года  увеличится на 56,2 %, в процентах к ВВП - с 8,5  до 9,1 %.   Государственный внутренний долг  увеличится  на 102,7 %, в процентах к ВВП - с 4,6  до 6,4 %. Государственный внешний долг в рублевом эквиваленте увеличится  на 2%, в процентах к ВВП - снизится с 3,9  до 2,8 %.

      Законопроектом  не установлен общий объем государственного долга Российской Федерации (суммы внутреннего и внешнего долга) на соответствующий финансовый год, что не соответствует статье 103 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

      Счетная палата отмечает, что отличительной особенностью долговой политики на 2009 - 2011 годы является  рост государственного долга относительно ВВП, увеличение абсолютных объемов государственного внешнего долга.

      Динамика  государственного долга в 2009 - 2011 годах (на конец года) представлена в следующей таблице.

       Таблица 2

      Динамика  государственного долга в 2009 - 2011 годах (на конец года) представлена в следующей таблице

      В 2009 – 2011 годах объем государственного долга увеличится с 2 617,6 млрд. рублей (исполнение федерального бюджета в 2007 году) до 4 089,7 млрд. рублей к концу 2010 года, то есть увеличится  в 1,6 раза.

      Удельный  вес внутреннего долга в общем  объеме государственного долга возрастет  с 53,8 % на начало 2008 года до 69,9 % концу 2010 года.

      Верхний предел государственного внутреннего  долга Российской Федерации (далее – внутренний долг) по состоянию на 1 января 2009 года установлен в законопроекте  в размере 1 824,7 млрд. рублей, или 5,2 %  ВВП, что выше на 461,4 млрд. рублей, или на 33,8 %,  показателя на 1 января 2008 года (1 363,3 млрд. рублей, или 4,4 %  ВВП).

      Счетная палата отмечает, что  в соответствии  с материалами, представленными  к  законопроекту,  верхний предел государственного внутреннего долга, определенный  на начало 2008 года (1 409,2 млрд. рублей),  на 45,9 млрд. рублей, или на 3,4 %, превышает аналогичный показатель, определенный Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2007 год» (1 363,3 млрд. рублей). При этом соответствующих обоснований в материалах к законопроекту не представлено.

      Законопроектом  предусматривается увеличение в 2009 - 2011 годах верхнего предела государственного внутреннего долга, который на 1 января 2011 года составит 2 856,8 млрд. рублей, что в 2 раза превысит показатель, ожидаемый по исполнению  федерального бюджета 2008 года. Анализ структуры государственного внутреннего долга в период 2009 – 2011 годов показывает, что увеличится  доля государственных ценных бумаг. Динамика  и структура внутреннего долга приведена в следующей таблице.

      Таблица 2

      Динамика  и структура внутреннего долга  приведена в следующей таблице.

      Объем внутреннего долга, выраженный в  государственных ценных бумагах, на начало 2009 года по данным, приведенным в Основных направлениях долговой политики на 2009 - 2011 годы, составит 1 310,6 млрд. рублей, в 2009 - 2011 годах увеличится в 2 раза и к концу 2010 года составит 2 618,2 млрд. рублей (или 91,7 % внутреннего долга).

      Более чем в 2 раза увеличатся расходы на обслуживание внутреннего долга в 2011 году по сравнению с ожидаемой оценкой 2008 года и составят  170,9 млрд. рублей, что превышает сумму расходов, предусмотренных в 2011 году на ЖКХ, охрану окружающей среды, культуру, кинематографию и средства массовой информации. Динамика государственного внутреннего долга, выраженного в ценных бумагах (более 90 % общего объема внутреннего долга), и расходов на обслуживание государственного внутреннего долга представлена на диаграмме.

      Рис.1 Динамика государственного внутреннего долга

      Верхний предел государственного внешнего долга Российской Федерации (далее - внешний долг) по состоянию на 1 января 2009 года предусматривается статьей 1 законопроекта в размере 43,3 млрд. долларов США, или   32,1 млрд. евро, что на 7,3 % меньше утвержденного показателя на 1 января 2008 года (46,7 млрд. долларов США, или 36,3 млрд. евро). В период 2009 - 2011 годов предусматривается увеличение  верхнего предела внешнего долга,  динамика  которого представлена на следующей диаграмме.  
 
 

      Рис.2.

      Абсолютный  размер внешнего долга в  рублевом эквиваленте  будет иметь тенденцию к росту и составит  к концу 2008 года – 1 132,4 млрд. рублей, или 3,2 % ВВП, к концу 2009 года – 1 164,5 млрд. рублей (прирост к 2008 году – 2,8 %), или  2,9 % ВВП,  к концу 2010 года – 1 232,9 млрд. рублей (прирост к 2009 году – 5,9 %), или 2,8 % ВВП. Динамика объемов и структуры внешнего долга приведена в следующей  таблице.

       Таблица 3

      Динамика  объемов и структуры внешнего долга 

      В структуре внешнего долга уменьшится доля  государственных ценных бумаг, номинированных в иностранной валюте, задолженности по кредитам правительств иностранных государств и МФО, увеличивается  доля государственных гарантий.

      Тенденция увеличения абсолютных размеров государственного внешнего долга не соответствует Основным направлениям долговой политики на 2009 – 2011 годы, одобренным Правительством Российской Федерации 22 марта 2007 года.

      Расходы на обслуживание государственного долга (процентные расходы) на период 2009 – 2011 годы (на три года) предусмотрены в сумме 647,6 млрд. рублей, в том числе на 2008 год – 187,9 млрд. рублей (0,5 %   ВВП),  2010 год – 212,6 млрд. рублей (0,5 %  ВВП), 2011 год – 247,1 млрд. рублей (0,6 %  ВВП).

      Увеличение  расходов на обслуживание государственного долга в 2011 году  по сравнению с ожидаемой оценкой  исполнения 2008 года составит 57,5 %. Доля процентных расходов в общем объеме расходов федерального бюджета в 2009 - 2011 годах   составит 2,9 - 3 %  (в 2008 году – 2,9 %). Динамика расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации представлена на  следующей диаграмме.

      Рис.3. 
 
 
 

      Расходы федерального бюджета на обслуживание  внутреннего долга определены на 2009 - 2011 годы в сумме 411,6 млрд. рублей, в том числе на 2009 год – 106,5 млрд. рублей (0,3 %  ВВП), 2010 год – 134,2 млрд. рублей (0,3 % ВВП), 2011 год – 170,9  млрд. рублей (0,4 %  ВВП). Таким образом,  прогнозируется увеличение указанных расходов как в номинальном выражении – на 122 % в 2010 году по сравнению с ожидаемой оценкой 2008 года, так и относительно ВВП – на  0,1 процентного пункта.

      В 2009 году  расходы на обслуживание внутреннего долга проектируются в объеме  106,5 млрд. рублей, или 56,7 % процентных выплат по  государственному долгу, что на 7,7 процентного пункта больше, чем предусмотрено на  2008 год (49 %). Более 90 %   указанных расходов предусмотрено на  процентные платежи по  государственным ценным бумагам, номинальная стоимость которых выражена в российской валюте.

      Счетная палата  не может подтвердить обоснованность расходов на обслуживание внутренних долговых обязательств в связи с  непредставлением соответствующих расчетов.

      В соответствии с бюджетными проектировками расходы федерального бюджета на обслуживание внешнего долга на 2009 – 2011 годы предусмотрены в сумме 236,0  млрд. рублей, в том числе на 2009 год – 81,4 млрд. рублей, на 2010 год – 78,4 млрд. рублей, на 2011 год – 76,2 млрд. рублей. Прогнозируется снижение  указанных расходов в 2011 году  по сравнению с ожидаемой оценкой  исполнения 2008 года  на 4,8 %.

      Расходы на обслуживание внешнего долга в 2009 году, предусмотренные в объеме 81,4  млрд. рублей (3,1 млрд. долларов США), превысят  показатель, ожидаемый по исполнению 2008 года  (80 млрд. рублей), на 1,4 млрд. рублей, или на 1,8 %, и составят 43,3 % расходов на обслуживание государственного долга.

      Процентные  платежи по кредитам, полученным Российской Федерацией от правительств иностранных  государств, в 2008 году  составят  5,1 млрд. рублей (198,1 млн. долларов США), что  на 0,7 млрд. рублей, или на 16 %,  больше, чем в 2007 год (4,4 млрд. рублей).

      В 2009 – 2010 годах указанные расходы будут иметь тенденцию к сокращению и прогнозируются в 2009 году в объеме 4,7 млрд. рублей (179,1 млн. долларов США), в 2010 году - 3,9 млрд. рублей (144,7 млн. долларов США). Счетная палата не может подтвердить обоснованность планируемых процентных платежей по кредитам, полученным от правительств иностранных государств, в связи с непредставлением соответствующих расчетов.

      По экспертной оценке  Счетной палаты, процентные платежи по кредитам, полученным от правительств иностранных государств, в соответствии с представленными данными Внешэкономбанка и с учетом дополнительных расходов при увеличении процентной ставки и изменения соотношений курсов валют (в соответствии с прогнозом роста ставок, содержащимся в материалах к законопроекту), могут быть ниже проектных показателей на 60 млн. долларов США (в сумме за 2008 - 2009 годы.).

      Процентные  платежи по кредитам МФО в 2008 году составят 11,4 млрд. рублей (440 млн. долларов США), что на 1,1 % больше показателя в 2007 год (435,3 млн. долларов США).

        В 2010 - 2011 годах проектируется увеличение указанных расходов: в 2010 году они составят 12,4 млрд. рублей (473 млн. долларов США), что больше показателя 2009 года на 9 %, в 2011 году - 12,7 млрд. рублей (475,6 млн. долларов США), что больше показателя 2008 года на 11 %.

      В соответствии с проектами Программ государственных внешних заимствований  на 2009 год и на 2010 - 2011 годы ожидается сокращение объемов привлечения займов МФО.  Счетная палата не может подтвердить обоснованность  увеличения расходов на обслуживание задолженности перед МФО в связи с непредставлением в Счетную палату соответствующих расчетов. 

      На  выплату процентов по государственным ценным бумагам, номинированным в иностранной валюте, в 2009 году предусматриваются средства  в объеме  64,8 млрд. рублей (2,5 млрд. долларов США), что на  792,9 млн. рублей, или на 1,2 %, больше показателя, предусмотренного на  2007 год (64,05 млрд. рублей). Рост указанных выплат обусловлен увеличением объема  государственных ценных бумаг за счет обмена  в 20067году части коммерческой задолженности на еврооблигации на условиях Лондонского клуба,  а также  ростом платежей в связи с условиями их обслуживания. В 2010 -  2011 годах прогнозируется сокращение указанных выплат до 61,4 млрд. рублей (2,3 млрд. долларов США) в 2010 году и до 59,6 млрд. рублей (2,2 млрд. долларов США) в 2011 году.

      Счетная палата отмечала в заключении на проект федерального бюджета на 2008 год, что в портфеле Минфина России числятся «еврооблигации-30» на сумму 30,8 млн. долларов США, на обслуживание которых в расходах федерального бюджета предусматривается более 2,0 млн. долларов США (51,8 млн. рублей). Возвращаемая в федеральный бюджет сумма от обслуживания еврооблигаций в расчетах доходов федерального бюджета не учитывается.

      Совокупный  внешний долг страны (включает внешний долг государственного сектора и внешний долг частного сектора), по данным Банка России,  за 2007 год  увеличился на 52,5 млрд. долларов США, или на 20,4 %,  и на 1 января 2008 года составил 309,7 млрд. долларов США (на 1 января 2007 года - 257,2 млрд. долларов США) или 31,5 %  ВВП за 2007 год.

      По  данным Минфина России, приведенным  в Основных направлениях долговой политики на 2009 - 2011 годы, за период с 1 января 2006 года по 1 января 2008 года внешний долг корпоративного сектора увеличился на 49,5 %, при этом  корпоративные структуры с государственным участием  наращивают свои внешние заимствования более быстрыми темпами, чем частные компании и банки.

      По  мнению Счетной палаты, необходимо  ускорить разработку системы мониторинга  внешних заимствований как органов  государственного управления, так и  организаций с высокой долей  государственного участия в  их капитале.

      В соответствии со  Сведениями о размере  и структуре долга иностранных  государств перед Российской Федерацией по состоянию на 1 января 2008 года, представленными в составе материалов к законопроекту, указанный долг составил 1 931 592,8 млн. рублей  (73 357,8 млн. долларов США), аналогичный показатель на 1 января 2007 года составлял 1 985 076,2 млн. рублей  (68 968,2 млн. долларов США).

      Глава 3.Управление государственным  долгом.

     3.1.Принципы  управления государственным  долгом.

     В основу управления государственным долгом положены следующие принципы:

     - безусловность - обеспечение точного  и своевременного выполнения  обязательств государства перед  инвесторами и кредиторами без  выставления дополнительных условий;

     - единство учета - учет в процессе управления государственным долгом всех видов ценных бумаг, эмитированных федеральными органами власти, органами власти субъектов федерации и органами местного самоуправления;

     - единство долговой политики - обеспечение  единого подхода в политике  управления государственным долгом со стороны федерального центра по отношению к субъектам федерации и муниципальным образованиям;

     - согласованность - обеспечение максимально  возможной гармонизации интересов  кредиторов и государства-заемщика;

     - снижение рисков  выполнение всех необходимых действий, позволяющих снизить как риски кредитора, так и риски инвестора;

     - оптимальность - создание такой  структуры государственных займов, чтобы выполнение обязательств  по ним было сопряжено с  минимальным риском, а также оказывало наименьшее отрицательное влияние на экономику страны;

     - гласность - предоставление достоверной,  своевременной и полной информации  о параметрах займов всем заинтересованным  в ней пользователям.

     Управление  государственным долгом, как и  всякое управление, имеет четыре составляющие: прогнозирование, планирование, анализ и контроль. Однако эти функции управления могут быть конкретизированы применительно к государственному долгу. Понятие управления государственным долгом может рассматриваться в широком и узком смысле.

     Управление  государственным в широком смысле предполагает:

     - формирование политики в отношении  государственного долга;

     - определение основных показателей  и предельных значений государственной  задолженности;

     - определение основных направлений воздействия на микро- и макроэкономические показатели;

     - определение приоритетных направлений  использования привлеченных ресурсов  и т.д.

     Политика  в отношении государственного долга  и его верхний предел определяются законодательными органами власти, а  оперативное управление им осуществляет исполнительная власть.

     Управление  государственным долгом осуществляется посредством следующих методов:

     - рефинансирование - погашение части  государственного долга за вновь  привлеченных средств;

     - конверсия - изменение доходности займа;

     - консолидация - превращение части  имеющейся задолженности в новую  с более длительным сроком  погашения. Чаще всего использование  этого приема связано с желанием  государства устранить опасность,  которая может грозить денежно-кредитной  системе в случае массовых требований по погашению задолженности;

     -новация  - соглашения между государством-заемщиком  и кредиторами по замене обстояте6льств  в рамках одного и того же  кредитного договора;

     - унификация - решение государства  об объединении нескольких ранее выпущенных займов;

     - отсрочка - консолидация при одновременном  отказе государства от выплаты  дохода по займам;

     - дефолт - отказ государства от  уплаты государственного долга. 

     3.2 Государственные  ценные бумаги  как инструмент  управления государственным долгом. 

     Основной  формой государственного кредита являются государственные займы, характеризующиеся  тем, что временно свободные денежные средства населения, предприятий и  организаций привлекаются для финансирования дефицита государственного бюджета  путем выпуска и реализации государственных ценных бумаг.

     Государственными  ценными бумагами называются ценные бумаги, удостоверяющие отношения займа, в которых должником выступают  государство, орган государственной  власти и управления.

     В зависимости от способности обращаться на фондовом рынке государственные ценные бумаги подразделяются на рыночные и не рыночные. Наиболее распространенным типом государственных ценных бумаг являются рыночные ценные бумаги, которые могут свободно обращаться и перепродаваться на вторичном рынке.

     Не  рыночные государственные ценные бумаги не могут свободно обращаться на рынке. Они представляют собой кредит государству, но в отличие от рыночных ценных бумаг не могут быть проданы их владельцем третьему лицу.

     В зависимости от срока обращения государственные ценные бумаги подразделяются на краткосрочные (до 1 года), среднесрочные (до 5 лет) и долгосрочные (свыше 5 лет).

     Кроме того, ценные бумаги разделяются на наличные документированные) и безналичные, в том числе существующие в  виде записей на счетах; по способу выплаты доходов.

     Мировой практике известны несколько способов выплаты доходов по государственным   ценным бумагам, в их числе:

     - установление фиксированного процентного  платежа;

     - применение ступенчатой процентной  ставки;

     - использование плавающей ставки процентного дохода;

     - индексирование номинальной стоимости  ценных бумаг;

     - реализация долговых обязательств  со скидкой (дисконтом) против  их нарицательной цены;

     - проведение выигрышных займов.

     В мировой практике чаще всего используются следующие показатели доходности: текущая доходность, полная доходность.

     Показатель  полной доходности используется для  измерения общей ценности облигаций  для инвестора простая и эффективная  доходность к погашению. Эффективная  доходность к погашению учитывает сложные проценты. Расчет осуществляется методом итерационного подбора. В данном случае на доходность влияют следующие факторы:

     - первоначальная цена, уплаченная  за облигацию;

     - частота выплат дохода по купону;

     - дата погашения облигации;

     - основная сумма, которая должна быть выплачена на дату погашения;

     - реализуемость на рынке(спрос  и предложение);

     - кредитный риск.

     Данная  доходность легко рассчитывается на специальных калькуляторах или  компьютерах.

     Перед государством же стоит важнейшая  задача: с одной стороны, заинтересовать потенциальных инвесторов высокой доходностью и ликвидностью государственных ценных бумаг; с другой стороны, снижать затраты, связанные с обслуживанием государственного долга, так как затраты по размещению, рефинансированию, выплате доходов и погашению долговых обязательств осуществляются за счет государственного бюджета.

     Краткая характеристика отдельных видов  государственных ценных бумаг¹:

     ГКО — Государственные краткосрочные облигации — именная бескупонная государственная ценная бумага, выпускается в бездокументальной форме. выпуск оформляется глобальным сертификатом, хранящимся в Банке России.