Анализ и совершенствование системы аттестации государственных гражданских служащих

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА СПЕЦИАЛИСТА

тема: Анализ и совершенствование системы аттестации государственных гражданских служащих

Оглавление

• Введение
• Глава 1. Понятие аттестации и ее место в системе кадровой политики региона
• Глава 2. Анализ аттестации государственных гражданских служащих по законодательству Волгоградской области
• 2.1 Подготовительный этап аттестации
• 2.2 Этап непосредственного проведения аттестации
• 2.3 Заключительный этап аттестации
• Глава 3. Совершенствование механизма аттестации в кадровой политике государственных органов Волгоградской области
• Заключение
• Список использованной литературы
• Приложения

Введение

После обновления в 2000 г. политического руководства в России стали складываться условия для проведения масштабной административной реформы, призванной обеспечить модернизацию государства, повышение эффективности публичной власти всех уровней. Важным элементом административной реформы является совершенствование института государственной службы, который представляет собой основу механизма государственного управления.

Реформирование системы государственной службы проводится одновременно с оптимизацией и стабилизацией структуры государственных органов (прежде всего органов исполнительной власти), их аппаратов, упорядочением финансирования расходов на государственное управление, которое направлено на повышение эффективности и результативности деятельности этих органов. Гражданская служба должна быть основана на профессионализме и высокой квалификации государственных гражданских служащих (далее также - гражданские служащие), которые, выполняя управленческие функции, выступают представителями публичной власти, действуют в интересах государства и общества.

Как известно, хорошее управление - это прежде всего хорошие управляющие, т.е. кадры. Для их формирования требуется существенное изменение роли, функций и моральных качеств гражданских служащих, повышение предъявляемых к ним требований. От качества подготовки и компетентности государственных служащих, их добросовестного отношения к должностным обязанностям во многом зависит профессионализм всей государственной службы, ее авторитет в обществе, в глазах каждого конкретного гражданина. При таком положении необходимо качественное обновление кадрового потенциала органов государственной власти, приток на государственную гражданскую службу высококвалифицированных кадров.

В значительной степени этому может способствовать аттестация, но только при правильной ее организации. Опыт развитых демократических государств Европы и Северной Америки свидетельствует о том, что аттестация является действенным средством работы с кадрами, позволяющим осуществлять контроль за уровнем квалификации и профессионализмом гражданских служащих.

Несмотря на позитивные сдвиги, произошедшие в результате реформирования государственной службы, в большинстве случаев аттестация страдает прежними недостатками (зачастую носит формальный характер, нередко служит инструментом избавления от "неугодных" служащих и т.д.), а потому не способствует достижению тех целей, ради которых проводится.

Формализм в проведении аттестации дополняется игнорированием во многих случаях руководителями ее результатов. Преобладающим оказывается усмотрение руководителя при принятии решения по итогам аттестации, а не реальные результаты оценки при проведении аттестации. См.: Ростовцева Ю. В. Аттестация государственный гражданских служащих Российской Федерации: Правовые и организационные проблемы :Автореф. дисс. …канд. юрид. наук. - М.,2007. С. 4. К сожалению, такое положение дел затрудняет успешное внедрение аттестации в органах государственной власти, не способствует ее превращению в реальное средство обеспечения высокого уровня профессионализма и компетентности гражданских служащих. Следует изменить процедуру проведения аттестации, сформировать критерии и методы оценки, а также повысить ответственность за ее организацию и проведение, обеспечить реализацию решений аттестационных комиссий.

Все вышесказанное свидетельствует об актуальности темы исследования и о необходимости изучения указанных вопросов.

Отдельные вопросы аттестации кадров в России и за рубежом исследовались в работах как специалистов по кадровым вопросам (Бедняков Д., Заварихина С.А., Марченко И.П., Поплавская Е.П., Ростовцева Ю.В. и др.), разрабатывавших проблемы критериев и методов аттестации, так и ученых в области административного права (Касаева Т.В., Козбаненко В.А., Матейкович В.С., Шебураков И.Б. и др.), занимавшихся изучением понятия, принципов и механизма аттестации.

Цель данной работы состоит в комплексном анализе теоретических основ и практики проведения аттестации гражданских служащих Волгоградской области, в выявлении и разрешении проблем, связанных с правовым регулированием, организацией и проведением аттестации на государственной гражданской службе Волгоградской области, а также в определении основных направлений совершенствования процедуры аттестации.

Для достижения намеченной цели были поставлены следующие задачи:

дать определение и характеристику понятию, сущности, содержанию и принципам аттестации как элемента механизма кадровой политики региона;

проанализировать процедуры организации и проведения аттестации гражданских служащих Волгоградской области, выявить существующие недостатки ее правового регулирования;

выработать научно-практические рекомендации и предложения, направленные на совершенствование организационно-правового обеспечения института аттестации.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся при организации и проведении аттестации государственных гражданских служащих.

Предметом исследования выступают теоретические положения и правовое регулирование механизма аттестации гражданских служащих как самостоятельного элемента кадровой политики региона (Волгоградской области).

При выполнении настоящей работы использовались различные методы: сравнительно-правоведческий, системный и структурно-функциональный анализ, а также комплекс социологических и юридических методов.

Структурно данная дипломная работа состоит из введения, заключения и трех глав, разделенных на параграфы. В первой главе рассматриваются теоретические вопросы определения понятия аттестации, ее целей, задач, принципов, структуры и места в кадровой политике региона в целом. Во второй на основе действующего федерального и областного законодательства анализируется процедура прохождения аттестации в Волгоградской области. Наконец, в третьей главе особое внимание уделяется вопросам совершенствования современного механизма аттестации государственных гражданских служащих Волгоградской области.

Глава 1. Понятие аттестации и ее место в системе кадровой политики региона

Аттестация (как, кстати, и присвоение классных чинов - квалификационных разрядов) государственных гражданских служащих выступает одним из основополагающих элементов в построении карьеры служащего и определения необходимости его дальнейшего нахождения на службе.

Существенные изменения, происходящие в настоящее время в институтах государственной службы в результате проводимых административной реформы и реформы государственной службы, заставляют несколько по-иному подойти к содержанию рассматриваемого понятия, а также к его правовым последствиям.

Рассмотрим некоторые определения аттестации, приводимые как в научной литературе, так и в нормативно-правовых актах.

Следует заметить, что относительное разнообразие определений аттестации мы можем обнаружить лишь в специальной юридической литературе, посвященной рассматриваемой проблематике, в то время как законодательство не отличается особым разнообразием определений (особенно это касается регионального законодательства, представляющего собой лишь простую компиляцию с федерального законодательства).

Рассмотрение вопроса начнем с определений, приводимых в специальной юридической литературе.

Так, Большой юридический словарь характеризует аттестацию (от лат. attestation - свидетельство) как свидетельство, определение квалификации работника, уровня знаний учащихся, отзыв или характеристику. Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских. М.: Инфра-М, 1998. С. 6.

Энциклопедический юридический словарь понимает под аттестацией "определение квалификации работника с целью проверки соответствия занимаемой должности". Буянова М.О., Ганюшкина Е.Б. Юридический энциклопедический словарь. М.: Велби, Проспект, 2009. С. 26.

Справочник по государственному и муниципальному управлению трактует аттестацию как определение, проверку, оценку профессиональных, деловых и личностных качеств государственного служащего, установление его служебно-должностного соответствия предъявляемым требованиям к государственной службе.

В.Ф. Халипов и Е.В. Халипова определяют аттестацию как отзыв о способностях, знаниях, деловых и иных качествах какого-либо лица, характеристику. Халипов В.Ф., Халипова Е.В. Власть, политика, государственная служба. Словарь. М., 2006. С. 21.

В.И. Курилов рассматривает аттестацию в узком и широком смыслах: так, в узком смысле аттестация - это проводимая предприятием, учреждением, организацией с помощью аттестационной комиссии в целях постоянного повышения деловой квалификации и идейно-политического уровня работников, улучшения их подбора и расстановки периодическая проверка деловых, политических, организаторских, моральных и личных качеств работников определенной категории в специальной организационной форме; в широком - это определение квалификации, уровня знаний работника, учащегося, гражданина, соответствия его деловых и политических качеств определенной профессии, специальности, квалификации или должности.

А.П. Жиров характеризует аттестацию как установленную государством форму периодической проверки специальной трудовой правоспособности определенной категории работников и качества выполнения ими своей трудовой функции с целью установления соответствия аттестуемых занимаемой должности, повышения их профессионального и морально-политического уровня, а также содействия администрации в улучшении подбора и расстановки кадров. Цит. по: Сурманидзе И.Н. К вопросу об аттестации государственных и муниципальных служащих: понятия, сравнительная характеристика, законодательные нововведения // Юридический мир. - 2006. - N 8.

Д.М. Овсянко определяет аттестацию как процедуру, способствующую совершенствованию деятельности по подбору, повышению квалификации, расстановке государственных служащих, определению уровня их профессиональной подготовки и соответствия замещаемой должности, присвоению очередного квалификационного разряда. См.: Овсянко Д.М. Административное право в схемах и определениях. М., 2009.

Д.Н. Бахрах аналогично В.И. Курилову выдвинул двойственную трактовку аттестации. Так, Д.Н. Бахрах выделяет: общую аттестацию, проводимую в целях оценки работы государственных служащих, повышения у них чувства ответственности, и персональную аттестацию, проводимую в целях решения вопросов о присвоении государственному служащему очередного звания, о назначении государственного служащего на иную должность, об увольнении служащего, как следует из названия, персональная аттестация проводится в отношении отдельных государственных служащих. Бахрах Д.Н. Административное право. - з-е изд., перераб. и доп. М., 2007. С. 250.

Аттестацию можно также рассматривать как способ включения государственного гражданского служащего региона в кадровый резерв государственного органа региона. См.: Соломатин Е.Ю. Административно-правовое регулирование федерального кадрового резерва на государственной гражданской службе. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 2006. С. 9.

Перейдем теперь к нормативным определениям аттестации.

Часть 1 ст.48 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" указывает, что аттестация гражданского служащего проводится в целях определения его соответствия замещаемой должности гражданской службы. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" // Российская газета. 2004. 31 июля.

Статья 2 Положения о проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации указывает, что аттестация проводится в целях определения соответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы на основе оценки его профессиональной служебной деятельности. См.: Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 110 "О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации" // Российская газета. - N 20. - 03.02.2005.

Аттестация призвана способствовать формированию кадрового состава государственной гражданской службы Российской Федерации, повышению профессионального уровня гражданских служащих, решению вопросов, связанных с определением преимущественного права на замещение должности гражданской службы при сокращении должностей гражданской службы в государственном органе, а также вопросов, связанных с изменением условий оплаты труда гражданских служащих.

Как можно видеть, базовая цель аттестации прослеживается в каждом из рассматриваемых нормативно-правовых актов, а именно: определение пригодности служащего к дальнейшей работе в занимаемой должности.

Что касается определений аттестации, содержащихся в нормативно-правовых актах субъектов Российской Федерации, то, представляя собой лишь простую компиляцию федерального законодательства, они мало чем отличаются от определений аттестации, приводимых в действующем федеральном законодательстве.

Так, например, определение аттестации Закона Волгоградской области "О государственной гражданской службе Волгоградской области" Ч. 1 ст. 27 Закона Волгоградской области от 8 апреля 2005 года N 1045-ОД "О государственной гражданской службе Волгоградской области" // СПС «Консультант Плюс». не имеют существенных отличий от определения аттестации от определения Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации": "Аттестация гражданского служащего Волгоградской области проводится в целях определения его соответствия замещаемой должности гражданской службы". То же самое можно сказать и об определении Закона г. Москвы. Ч. 1 ст. 37 Закона г. Москвы от 26.01.2005 N 3 "О государственной гражданской службе города Москвы" // Вестник Мэра и Правительства Москвы. N 8. 31.01.2005.

Таким образом, мы наблюдаем сохранение практики законодательных собраний субъектов Российской Федерации в части, касающейся принятия законов о государственной гражданской службе, простой компиляции и минимального внесения изменений.

Основу механизмов, способствующих повышению эффективности деятельности гражданских служащих субъектов Федерации, должны составлять современные кадровые технологии, среди которых следует отметить такие как:

1. назначение на  должность государственной гражданской  службы по итогам проведения  конкурса;

2. содействие должностному  росту государственных служащих  на конкурсной основе;

3. формирование  и использование кадрового резерва  для замещения должностей государственной  гражданской службы;

4. оценка результатов  профессиональной служебной деятельности  государственных гражданских служащих  посредством проведения аттестации и квалификационного экзамена;

5. ротация служащих  и другие. Костромина С.В. Правовое  регулирование кадрового обеспечения  государственной гражданской службы  субъектов РФ: Автореф. дисс. ... к.ю.н. М., 2009. С. 18.

Следует также отметить, что для кадровой политики региона цель аттестации заключается не столько в определении соответствия государственного гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы, сколько в совершенствовании деятельности региональных органов государственной власти и их структурных подразделений по подбору, повышению квалификации и расстановке кадров государственной службы.

В ходе проведения аттестации решаются следующие задачи:

1. соблюдение на  практике принципов службы;

2. обеспечение законности  в системе функционирования службы;

3. формирование  профессионального кадрового персонала;

4. выявление потенциальных  возможностей служащих с целью  их дальнейшего карьерного роста;

5. применения к  служащему мер ответственности  и стимулирования;

6. повышение дисциплины  и ответственности служащих;

7. поддержание стабильности  службы;

8. стимулирование  повышения квалификации и профессионализма  служащих;

9. предупреждение  и борьба с коррупцией в  системе службы. Поплавская Е.П. Правовые  и организационные основы аттестации  государственных гражданских служащих: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 17.

В.И. Петрова также выделяет такие задачи, как:

выявление перспективы использования его потенциальных способностей, стимулирования роста профессиональной компетенции;

определение степени необходимости повышения квалификации, профессиональной подготовки или переподготовки;

обеспечение возможности долгосрочного планирования передвижения гражданских служащих в целях карьерного роста, а также своевременного освобождения гражданского служащего от замещаемой должности или перевода на иную, в том числе нижестоящую должность или участок работы. Комментарий к ФЗ "О государственной гражданской службе РФ" (постатейный) / Под ред. В.А. Козбаненко; председ. ред. совета Д.А. Медведев. СПб.: Питер Пресс, 2008. С. 399.

Вышеперечисленные задачи можно дифференцировать и сказать о том, что одни цели являются контрольными, поскольку преследуют интерес государства и общества иметь в государственном аппарате высококвалифицированных специалистов, усовершенствовать систему управления, оптимально использовать кадровый потенциал. Другие цели относятся к мотивационным и преследуют личностный интерес государственного служащего, подвергающегося аттестационной процедуре, результатами которой могут стать: повышение или понижение по службе, награды и т.п.

К основным принципам аттестации относятся те, которыми руководствуются во всех государственных органах, в которых проводится аттестация. К их числу относятся: законность; объективность; гласность, всеобщность, беспристрастность, коллегиальность, системность и определенность аттестации, комплексность аттестации и дифференцированный подход, периодичность проведения аттестации государственного служащего, обоснованность оценки и рекомендаций аттестационной комиссии, действенность аттестации.

Остановимся подробно на наиболее важных из них.

Коллегиальность обеспечивает всестороннее и объективное рассмотрение документов, отражающих служебную деятельность государственного служащего, непредвзятую оценку уровня его квалификации, возможностей профессионального роста и т.п. Коллегиальное принятие решения о соответствии (несоответствии) служащего занимаемой должности обуславливается усложнением характера и содержания труда (а следовательно, усложнением критериев и самого процесса оценки), необходимостью внимательного отношения к каждому сотруднику (достижения социальной эффективности управления персоналом) и является отражением демократических начал в управленческом процессе.

Очень важное значение с точки зрения гарантий, правовой защиты государственного служащего имеет принцип определенности предъявляемых к нему при аттестации требований. Он означает, что государственный служащий заранее должен быть осведомлен о вопросах, на которые он должен ответить при проведении аттестации. Для этого необходимо до начала аттестации разработать полный и квалифицированный перечень вопросов или тестов для различных категорий государственных служащих и государственных должностей государственной службы с учетом их специализации. Вопросы должны соответствовать трудовой функции государственного служащего и находиться в границах трудовых обязанностей, обусловленных трудовым договором.

Сущность принципа дифференциации требований, предъявляемых к аттестуемым, заключается в установлении профессиональных качеств государственного служащего в соответствии с занимаемой им государственной должностью государственной службы. Поэтому аттестационная комиссия вправе задавать государственному служащему только те вопросы, которые относятся к его профессиональной деятельности. Вывод о соответствии или несоответствии занимаемой должности аттестационная комиссия может основывать только на оценке знания государственным служащим вопросов, относящихся к его трудовой функции и занимаемой должности. Ростовцева Ю.В. К вопросу о принципах аттестации государственных гражданских служащих // Право и государство: теория и практика. - 2007. - № 7. - С. 36-37.

Порядок проведения аттестации также предполагает соблюдение следующих правил:

а) наличие нормативной основы (положения об аттестации);

б) осуществление процедуры проведения аттестации комиссией, создаваемой в порядке, устанавливаемом соответствующим положением;

в) всеобщий характер аттестации (аттестации подлежат не отдельные, а все (за исключениями, определяемыми в нормативном порядке) гражданские служащие определенной категории);

г) периодичность в проведении аттестации (гражданские служащие подвергаются аттестации регулярно, как правило, по истечении определенного срока после проведения предыдущей аттестации, установленного нормативно).

Аттестация государственных гражданских служащих имеет свои явные и скрытые функции.

Явной функцией аттестации государственного служащего является установление факта соответствия занимаемой государственной должности государственной службы. Явными являются и возможные компоненты, связанные с проведением аттестации, - график проведения аттестации. График проведения аттестации дает возможность аттестуемому государственному служащему подготовиться к аттестации и присутствовать при ее проведении. Аттестация государственного служащего обеспечивает объективность решения об изменении или сохранении социального положения аттестуемого государственного служащего. Характеристика фиксирует сильные и слабые стороны аттестуемого государственного служащего.

Латентные функции аттестации государственного служащего:

1. придание большого  веса принятым ранее кадровым  решениям,

2. углубление знакомства  с подчиненными, их возможностями  и способностями,

3. придание коллективу  дополнительного стимула для  улучшения работы,

4. мотивация и  стимулирование труда,

5. планирование  карьеры сотрудников и др.

Отдельными специалистами Костромина С.В. Правовое регулирование кадрового обеспечения государственной гражданской службы субъектов РФ: Автореф. дисс. ... к.ю.н. М., 2009. С. 20. в организации и осуществлении аттестационной деятельности (механизме аттестации) выделяются следующие элементы:

1) субъект аттестации - аттестационная комиссия;

2) объект аттестации - государственные служащие, подлежащие  аттестации;

3) правовые нормы, регулирующие порядок осуществления  аттестации;

4) аттестационная  процедура - система последовательных  действий по осуществлению аттестации.

Происходящие в законодательстве о государственной службе изменения, тем не менее, не меняют базовую сущностную характеристику аттестации, коей по-прежнему остается определение соответствия государственного служащего замещаемой должности. В то же время нельзя не отметить, что стимулирующая составляющая аттестации если и не отменена вовсе, то, по крайней мере, существенно сокращена. В соответствии с новым законодательством о государственной гражданской службе при аттестации более не решается вопрос присвоения служащему квалификационного разряда - классного чина. Вопросы присвоения гражданскому государственному служащему классного чина регулируются отдельной статьей (ст.49) Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" лишь на основании самостоятельной процедуры - квалификационного экзамена. Следовательно, мы можем вести речь об усложнении процесса карьерного продвижения служащего: вместо единой процедуры аттестации, на которой решались как вопросы соответствия служащего замещаемой должности, так и присвоения ему очередного классного чина (квалификационного разряда), вводятся две самостоятельные - аттестация и квалификационный экзамен.

Кстати, изменился статус самого квалификационного экзамена: из дополнительного механизма присвоения служащему классного чина (квалификационного разряда), применяемого лишь в следующих случаях: при назначении впервые на государственную должность; при переводе государственного служащего на государственную должность иной группы и иной специализации; по инициативе федерального государственного служащего без последующего перевода его на другую государственную должность, при назначении впервые на государственную должность, квалификационный экзамен превратился в основное и единственное средство дальнейшего продвижения гражданского служащего по лестнице классных чинов. Сурманидзе И.Н. К вопросу об аттестации государственных и муниципальных служащих: понятия, сравнительная характеристика, законодательные нововведения // Юридический мир. - 2006. - N 8. - С. 25.

С учетом законодательных нововведений единственной стимулирующей составляющей аттестации согласно п.2 ч.15 ст.48 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" остается лишь рекомендация к включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста. Следовательно, новый Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации", по сути дела, повторил ошибку Федеральных законов "Об основах государственной службы Российской Федерации" и "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", сохранив неопределенность карьерно-должностного продвижения. Действительно, если, проходя квалификационный экзамен, государственный служащий в случае успешного его прохождения гарантированно получает очередной классный чин, то, успешно пройдя аттестацию, единственное, что гарантированно будет подтверждено, - это существующая должность государственного служащего. Там же. С. 26.

Таким образом, для решения указанной проблемы необходимо:

во-первых, либо четкое закрепление положений, что в случае успешного прохождения аттестации государственным служащим ему гарантированно будет предоставлена возможность дальнейшего карьерного продвижения путем повышения в должности. Разумеется, в данном случае необходимо соблюдение и некоторых иных условий, в частности, каков должен быть объем работ, выполняемый служащим, а также иные заслуги, за которые служащему выносится оценка: не просто соответствует замещаемой должности, а соответствует с обязательным должностным продвижением;

во-вторых, либо введение самостоятельной процедуры карьерного продвижения служащего (по аналогии с квалификационным экзаменом, это может быть "карьерный экзамен" или "должностной экзамен"). Основная сложность в данном случае состоит в отсутствии достаточного количества вакантных должностей, что необходимо для регулярного проведения указанной процедуры, в противном случае она рискует превратиться в процедуру, проводимую от случая к случаю, лишь при образовании вакантной должности, что в корне меняет ее сущность и смысл. К тому же еще одна дополнительная процедура, пусть и способствующая должностному продвижению служащего, негативно скажется на и без того загроможденной процедурами системе управления государственного аппарата.