Анализ муниципальной собственности – перспективы развития в г. Тюмени

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

1. Теоретические основы муниципальной собственности как одного из элементов местного самоуправления

1.1 Понятие и  структура муниципальной собственности

1.2 Законодательное  формирование муниципальной собственности

1.3 Проблемы и  перспективы управления муниципальной  собственностью

2. Анализ муниципальной собственности – перспективы развития в г. Тюмени

2.1 Характеристика муниципальной собственности в г.Тюмени

2.2 Система управления. Задачи и функции Департамента имущественных отношений г. Тюмени в управлении муниципальным имуществом

2.3 Проблемы управления муниципальной собственностью в г.Тюмени  и ее пути решения

Заключение

Список использованных источников

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность выбранной  темы исследования также обусловлена  проходящей в настоящее время  в России реформой местного самоуправления. Принятые за последние годы федеральные  законы, касающиеся местного самоуправления, принципиально по иному решают вопросы  организации и осуществления  местного самоуправления. Существенные изменения коснулись и экономической  основы местного самоуправления, основным элементом которой является муниципальная  собственность. В частности, уточнено целевое назначение муниципальной  собственности, по иному определяются ее объектный состав и субъекты, осуществляющие реализацию правомочий собственника муниципального имущества, предусмотрено разграничение муниципального имущества между муниципальным районом и входящими в его состав поселениями.

Муниципальная собственность  выполняет ряд социально-экономических  функций, основной из которых является формирование и развитие экономической  основы местного самоуправления для  максимально полного удовлетворения потребностей населения муниципальных  образований. Кроме того, муниципальная  собственность, являясь экономической  основой народовластия, самостоятельности  местного самоуправления, осуществляет социально-политическую функцию. Реализация указанных функций муниципальной  собственности осуществляется ее субъектами в процессе управления муниципальной  собственностью.

Поставленной целью  данной курсовой работы является рассмотрение системы управления муниципальной  собственностью.

В соответствие с  поставленной целью можно выделить следующие задачи:

1) разобрать понятие  и состав муниципальной собственности;

2) рассмотреть политические основы муниципальной собственности;

3) рассмотреть проблемы муниципальной собственности;

5) проанализировать объект исследования на примере города Тюмени.

6) проанализировать  систему управления муниципальной  собственности

Объектом является муниципальная собственность и  ее составные элементы, предметом  – основные направления деятельности органов местного самоуправления г. Тюмени по управлению муниципальным имуществом.

Понятие «управление муниципальной  собственностью» часто используется в учебной и научной литературе, а также в различных нормативных  правовых актах. В частности, Конституция  Российской Федерации в ст. 132 устанавливает: «Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью». Однако содержание этого понятия  неоднозначно. В экономических исследованиях  дается свое определение понятия  управления муниципальной собственностью. Управление муниципальной собственностью можно также рассматривать в  гражданско-правовом и административно-правовом аспектах.

Значительная часть отношений  муниципальной собственности составляет предмет гражданско-правового регулирования. Однако за рамки проблематики гражданско-правовой сферы выходит социально-политическая природа отношений собственности. Отношения собственности с точки  зрения места собственника во властеотношениях общества, государства составляют предмет правового регулирования конституционного права. Именно ведущая отрасль российского права раскрывает социально-политическую природу муниципальной собственности.

В первой главе  курсовой работы рассмотрены понятие  «муниципальной собственности»; субъекты и объекты права муниципальной  собственности, а также формы  осуществления муниципальной собственности.

Во второй главе  рассмотрено управление муниципальной  собственностью в г. Тюмени: основные функции структуры управления муниципальной собственностью, а именно департамента имущественных отношений администрации г. Тюмени, проблемы управления муниципальной собственностью и ее пути решения.

В качестве методологической базы в процессе написания курсовой работы были использованы труды различных  авторов по муниципальному праву, таких  как Киричук С.М., Кутафин О.Е, Фадеев В.И и другие.

Основу эмпирической базы составляют Гражданский кодекс РФ, Федеральный закон «Об общих  принципах организации местного самоуправления Российской Федерации», Положение о Департаменте имущественных  отношений Администрации города Тюмени.

1. Теоретические основы  муниципальной собственности как  одного из элементов местного  самоуправления

1.1 Понятие и  структура муниципальной собственности

Экономическую основу местного самоуправления составляют находящиеся  в муниципальной собственности  имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права  муниципальных образований.

Под муниципальной  собственностью понимается имущество, принадлежащее на праве собственности  городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным  образованиям[3. Ст. 213].

Муниципальная собственность  признается и защищается государством наравне с иными формами собственности.

Муниципальная собственность  имеет, в отличие от частной собственности; публичного собственника, и при этом муниципальная собственность не является разновидностью государственной  собственности.

В состав муниципальной  собственности городов входят:

· средства местного бюджета, средства внебюджетных (в том  числе валютных) фондов;

· ценные бумаги и  другие финансовые активы, не обремененные правами собственности иных лиц;

· муниципальные  финансово-кредитные организации;

· муниципальные  земли и другие природные ресурсы (недра, леса, водные и другие ресурсы), находящихся в муниципальной собственности;

· муниципальный  жилищный и нежилой фонды;

· муниципальные  предприятия, учреждения (организации);

· муниципальное  имущество, находящееся в законном ведении, управлении, пользовании у юридических и физических лиц, вклады, доли (паи или их части, акции) в уставном капитале хозяйствующих субъектов, если иное не предусмотрено законодательством;

· иное имущество, признаваемое или признанное в установленном  действующими законодательством порядке  муниципальной собственностью[15. С. 163].

Субъектами права  собственности на муниципальное  имущество являются соответствующие  муниципальные образования, от лица которых права собственника осуществляют органы местного самоуправления в соответствии с представленной компетенцией.

Муниципальное имущество  имеет три вида правового режима:

1. закрепление за  муниципальными предприятиями на  праве хозяйственного ведения;

2. закрепление за  муниципальными учреждениями на  праве оперативного управления;

3. незакрепленное  имущество - муниципальная казна.

Между органами самоуправления муниципального образования как  представителя собственника устанавливаются  следующее разделение полномочий:

· представительный орган (Дума, собрание депутатов и  т.п.) устанавливает порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью на основе действующего законодательства, в том числе порядок и условия  ее приватизации, а также в установленном  порядке согласовывают отчуждение объектов муниципальной собственности;

· права собственника в отношении имущества, входящего  в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования  осуществляет Глава самоуправления муниципального образования непосредственно или уполномоченное им лицо - департамент имущественных отношений администрации или другие структурные подразделения администрации в пределах представленных им полномочий, иные представители органов местного самоуправления могут иметь полномочия законного владельца муниципальной собственности на правах оперативного управления или иных договорных условиях, определяемых Главой местного самоуправления или комитетом по управлению имуществом в пределах представленных ему полномочий.

Глава самоуправления муниципального образования или, при  делегировании им соответствующих  полномочий, комитет по управлению имуществом вправе:

· осуществлять полномочия собственника;

· передавать в  пользование на договорных условиях, отчуждать, сдавать в аренду юридическим  и физическим лицам или распоряжаться  на иных условиях объектами муниципальной  собственности;

· принимать решения  в соответствии с действующим  законодательством по делам о  несостоятельности (банкротстве) .муниципальных предприятий и учреждений;

· совершать с  имуществом, находящимся в муниципальной  собственности, иные сделки;

· определять в  договорах и соглашениях условия  использования приватизируемых  или передаваемых в пользование  объектов муниципальной собственности;

· создавать за счет имеющихся средств муниципальной  собственности муниципальные предприятия, учреждения, утверждать их уставы, участвовать  в учреждении предприятий иных форм собственности, а также ликвидировать  муниципальные предприятия, учреждения, участвовать на деловых началах в создании предприятий с иностранными лицами, страховые, кредитные, иные коммерческие и некоммерческие организации;

· объединять на добровольной основе средства муниципальной собственности  со средствами иной формы собственности  для финансирования строительства, ремонта и содержания объектов производственной, социальной инфраструктуры и иных программ, для обеспечения нормальной деятельности муниципального образования[15. С. 164-165].

Департамент имущественных  отношений, комитет по управлению имуществом от имени муниципального образования  могут осуществлять права собственника в отношении муниципальной собственности  г. Тюмени (за исключением денежных средств).

Закрепление имущества  на праве хозяйственного ведения  и оперативного управления осуществляется в соответствии с нормами гл.9 ГК РФ части первой. За предприятиями  и учреждениями на праве хозяйственного ведения и оперативного управления закрепляется имущество, предназначенное  для обеспечения их уставной деятельности. Имущество закрепляется приказами  департамента имущественных отношений  и актами закрепления имущества.

Результаты хозяйственного использования муниципального имущества  в виде плодов, продукции и доходов, включая имущество, приобретенное  муниципальным предприятием или  учреждением по договорам или  иным основаниям, поступают соответственно в хозяйственное ведение или  оперативное управление предприятия, или учреждения, отражаются в бухгалтерских  документах и являются муниципальной  собственностью.

 
1.2 Законодательное формирование муниципальной собственности

Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации, признается и гарантируется Конституцией Российской Федерации.

Правовую основу местного самоуправления составляют:

• Европейская хартия местного самоуправления,
• Конституция Российской Федерации,
• общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации,
• федеральные конституционные законы,
• Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с федеральными законами иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти),
• конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации,
• уставы муниципальных образований,
• решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан,
• иные муниципальные правовые акты.

Формирование муниципальной  собственности началось в соответствии с Постановлением Верховного Совета Российской Федерации «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» и «Положением об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности», утвержденным распоряжением Президента Российской Федерации от 18.03.92 г.

Процесс формирования муниципальной собственности происходил за счет передачи объектов жилья, коммунально-бытового и социально-культурного назначения, т.е. социальных объектов от приватизированных  и приватизируемых предприятий.

Муниципализация социальных объектов приватизированных предприятий  есть регламентированный федеральными нормативными актами процесс разгосударствления социальных объектов, находившихся на балансе предприятий до их приватизации, и последующей передачи этих объектов в муниципальную собственность.

Передача социальных объектов муниципалитету не может рассматриваться  как добровольное решение одной  из сторон, это обязательное условие  приватизации, согласно которому ни жилье, ни детские сады, ни объекты здравоохранения, ни другие аналогичные объекты не могли переходить в собственность  акционерных обществ и приватизироваться  вторыми лицами.

Важно подчеркнуть, что социальные объекты до приватизации предприятий не были их собственностью (предприятие лишь содержало социальные объекты на балансе в режиме хозяйственного ведения), а были собственностью государства, и правоотношения по поводу муниципализации таких объектов есть преимущественно отношения государства в лице соответствующих органов государственной власти и муниципалитетов.

Передача социальных объектов в муниципальную собственность  является фактически одним из самых  крупных институциональных преобразований в социальной сфере, сопряженным  с коренными изменениями отношений  собственности, с принципиальными  переменами в схемах финансирования социальных объектов, с перераспределением предметов ведения, полномочий и  ответственности между федеральными и муниципальными органами, с необходимостью в этой связи обновления нормативно-правовой базы. Предприятия в этом случае освобождаются от ежегодных затрат на содержание и ремонт этих объектов, т.е. создаются реальные предпосылки для начала их экономического роста.

Наряду и одновременно с этим возникла проблема финансирования переданных в муниципальную собственность  социальных объектов. Предприятия не обеспечивали финансирование необходимых  объемов ремонта и надлежащее обслуживание объектов, что привело  к их крайней запущенности вплоть до аварийного состояния.

По установленному в России порядку объекты, находящиеся  в аварийном или предаварийном  состоянии, относятся к категории  «ветхого жилья» и других сверхнормативно  изношенных объектов. Такие объекты  в принципе не должны передаваться с баланса на баланс, они должны быть предварительно или полностью  восстановлены или снесены и  заново построены. 

1.3 Проблемы  управления муниципальной собственностью в Российской Федерации

Муниципальная собственность  является одним из важнейших элементов  современной экономической системы. В соответствии со ст. 215 Гражданского кодекса РФ под муниципальной  собственностью понимается имущество, принадлежащее на праве собственности  городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным  образованиям. Тот набор отраслей, в которых обычно формируется муниципальная собственность, позволяет обеспечивать определенные социальные потребности людей и способствовать достойному существованию отдельным, слабо защищенным слоям населения, а  это, пожалуй, самый важный аргумент в пользу необходимости формирования муниципальной собственности  и её эффективного использования в современных условиях. Муниципальная собственность служит экономической основой самостоятельности местного самоуправления и её назначение служить обеспечению жизнедеятельности населения муниципального образования, эффективного решения вопросов местного значения. Для эффективного использования, имущество, находящееся в собственности муниципального образования, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями на самостоятельных, хотя и ограниченных, вещных правах хозяйственного ведения (ст. 294 ГК РФ) или оперативного управления (ст. 296 ГК РФ), а за предприятиями и учреждениями других форм собственности - на праве аренды или безвозмездного пользования. Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования. Состояние, проблемы, а тем более направления совершенствования управления муниципальной собственностью невозможно рассматривать в отрыве от проявляющихся сегодня тенденций развития в демографической, социально-экономической, общественно-политической и правой сферах. Наиболее серьезное влияние на муниципальную практику оказывают сегодня интенсивное изменение системы расселения, столкновение тенденций централизации и децентрализации, завершение формирования каркаса современной правовой системы российского государства.

Институтом экономики  города выявлено, что доходы от использования  муниципального имущества являются для муниципалитетов существенными, так на 1 января 2011 г. они составили в городских округах - 15,2 %, в муниципальных районах - 4,9%, в поселениях - 8,4%. В структуре неналоговых доходов в течение 2009 г. 61% составили доходы от сдачи в аренду. Поэтому если государство фактически стимулирует приватизацию указанного имущества, то необходимо искать механизмы компенсаций от потери данного источника.

На сегодняшний день остаются следующие проблемные вопросы в  сфере распределения муниципального имущества:

• муниципальное имущество по-прежнему сконцентрировано в основном на районном уровне, муниципальные районы крайне неохотно передают его поселениям (особенно если имущество предназначено для решения вопросов местного значения, которые у районов и поселений частично пересекаются (например, в сфере культуры, спорта, предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций);
• поселениям передан большой объем имущества, требующего экстренного капитального ремонта, находящегося в аварийном либо предаварийном состоянии. Это фактически возлагает на поселения дополнительное финансовое обременение, которое они за счет своих средств при существующем в стране распределении доходных источников не могут полностью покрыть. В связи с этим поселения вынуждены сокращать финансирование по другим направлениям;
• серьезной практической проблемой здесь является определение муниципального образования, в собственность которого должен перейти неделимый объект. Например, такая ситуация складывается во время передачи в муниципальную собственность поселений сетей и предприятий электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, обслуживающих население нескольких поселений.

После проведенной муниципальной  реформы в 2003-2008 гг. в связи с  сокращением перечня налоговых  источников местных бюджетов практически  все муниципальные образования  стали дотационными. В структуре  финансовой помощи местным бюджетом все большее значение приобретают  не дотации, направления, расходования которых определяются самими муниципалитетами, а субсидии, т.е. долевое участие  вышестоящего уровня бюджетной системы  в расходах, которые субъект Федерации  считает необходимыми.   По этой причине муниципальные образования пока не смогли активно приступить к работе по оптимизации своих расходов - выделению эффективных и неэффективных трат и отказу от финансирования последних, что являлось одной из задач бюджетного реформирования. Обязательными предпосылками для таких изменений являются известная самостоятельность муниципалитетов в определении бюджетных расходов и наличие стимулов в развитии своей доходной базы. Уровень финансовой обеспеченности муниципальных образований по-прежнему зависит от усмотрения региональных властей. За прошедшие три года после муниципальной реформы органы местного самоуправления приобрели существенный опыт управления муниципальным имуществом, средствами местных бюджетов в новых социально-экономических и правовых условиях. Но выработка научнообоснованной модели управления объектами муниципальной собственности на уровне региона является одной из настоятельных задач современной российской экономической науки. При этом следует исходить из нацеленности системы управления не только на экономическую поддержку объектов собственности, но в не меньшей мере - на обеспечение сохранности, рационального и эффективного использования объектов, получения от них высокой отдачи, осуществления необходимой диверсификации, структурных изменений. Такой подход предполагает проводить оценку деятельности органов управления собственностью по критериям общественно значимой социально-экономической эффективности или результативности.

В настоящее время для  систем муниципальных образований  законодательно созданы реальные условия  самостоятельного существования и  управления своими территориями, но на практике муниципалитеты не используют свои экономические права по разумному  владению, эффективному распоряжению и оптимальному использованию своей собственности, также муниципальные системы управления не имеют механизма полноценного финансового управления. Следовательно, по целому ряду объективных признаков муниципальные образования только готовятся стать эффективными собственниками, и задача экономической науки оказать им в этом стремлении посильную, грамотную помощь. Задача государства поддержать этот процесс, признавая систему муниципального управления в качестве самостоятельного уровня, самостоятельной формы осуществления власти, то есть муниципальная система, по ряду совершенно объективных признаков, не должна быть включена в вертикаль государственной власти. Посредством муниципальной собственности органы местного самоуправления могут активно влиять на развитие муниципального образования, структуру его экономики, деловой и инвестиционный климат, а, в конечном счете, - на решение многообразных задач, связанных с улучшением качества жизни населения, образующего местное сообщество. Важным моментом является то, что органы местного самоуправления, определяя порядок управления муниципальной собственностью, должны ставить своей основной задачей достижение наивысшего уровня благоустройства муниципального образования и социального благосостояния населения при минимальных затратах (трудовых, материальных, финансовых). Особенно остро эта задача встает в период экономических кризисов, а также в условиях дефицита местного бюджета.

Практика управления муниципальной  собственностью в развитых странах  показывает, что к категории доходных видов собственности обычно относится  земля, отдельные виды муниципальных  предприятий и недвижимости, муниципальные  банки и иные финансово-кредитные  учреждения, муниципальные ценные бумаги (облигации).

В Российской Федерации положение  выглядит несколько иначе. В основном из-за социальных проблем, доставшихся  нам в наследство от централизованной системы. Перекос настолько велик, что традиционно доходные во всем мире водопровод, теплоснабжение, сдача жилья внаем в России являются убыточными. Однако у нас нет другого пути, кроме как переходить на цивилизованные формы управления муниципальным хозяйством.

В регулировании экономического развития территории местное сообщество решает множество вопросов обеспечения  своей жизнедеятельности. Проблема заключается в том, что на сегодня  у органов местного самоуправления обязательств примерно в три раза больше, чем финансовых возможностей. Однако для решения хозяйственных задач необходимо стабильное финансовое благополучие муниципального образования. В регулировании финансового благополучия отводится ведущая роль объектам муниципальной собственности.

Гражданский кодекс РФ (далее  ГК РФ) в статье 215 не даёт определения  понятия муниципального имущества, а лишь констатирует то, что имущество, принадлежащее на нраве собственности  городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным  образованиям, является муниципальной  собственностью.

В Федеральном законе РФ от 28 августа 1995 года «Об общих принципах  организации местного самоуправления в РФ» Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Консультант  плюс. (ст. 29) также отсутствовало понятие муниципальной собственности и только определялся её основной состав.

Однако более подробно определяются объекты муниципального имущества, которые могут находиться в собственности поселений (ст. 50). Это новое в муниципальном  праве. Надо отметить, что это хорошо, когда определён состав муниципальный  собственности под полномочия, которыми наделяются органы местного самоуправления.

Если говорить о праве  собственности муниципалитета как  публичного образования, то приобретение такого права муниципальными образованиями  происходит в первую очередь при  наделении муниципалитетов полномочиями в законодательном порядке. И  это регулируется не гражданским  законодательством, а публичным  правом. И только после наделения  полномочиями определяется объектный  состав муниципальной собственности. Как уже сказано выше само муниципальное  образование, как и государство, не обладает правом собственности. Правом собственности обладают исключительно  органы местного самоуправления в соответствии с определёнными в законодательном  порядке полномочиями. И не все, а  только исполнительно-распорядительный орган. Представительный же орган таким правом не обладает.

Состав имущества, которое  может находиться в муниципальной  собственности, определяется компетенцией муниципальных образований и  необходимостью создания условий для  деятельности органов местного самоуправления.

Компетенция муниципальных  образований складывается из вопросов местного значения, отнесённых к таковым  Законом о местном самоуправлении, и отдельных государственных  полномочий, осуществление которых  возложено на органы местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов  Российской Федерации.

Формулировки вопросов местного значения предусматривают различные  способы их решения органами местного самоуправления. В одних случаях  органы местного самоуправления обеспечивают предоставление услуг населению  посредством создания необходимых  для этого муниципальных предприятий  и учреждений. В других случаях  органы местного самоуправления организуют представление указанных услуг, что возможно осуществить как  через организации, находящиеся  в муниципальной собственности, так и через другие хозяйствующие  субъекты. В ряде случаев органам  местного самоуправления предписывается создание условий для предоставления определённых услуг населению, то есть их деятельность должна быть направлена на развитие необходимой инфраструктуры, находящейся в иных формах собственности. В зависимости от этого решается вопрос о возможности нахождения тех или иных объектов имущества  в муниципальной собственности. Однако в новом законе о местном  самоуправлении не обусловлен порядок  исполнения других полномочий органами местного самоуправления и наделения  их дополнительным имуществом для реализации этих и других полномочий. Говоря о собственнике муниципального имущества, необходимо выделить и население местного сообщества, его участие в гражданских правоотношениях.