Содержание

     Введение

     Современная приватизационная политика российского  правительства направлена на устранение негативных тенденций, сложившихся  на предыдущих этапах процесса трансформации  отношений собственности, и кардинальное повышение эффективности управления государственным имуществом. В связи с этим требуется серьезная аналитическая работа по переоценке методов и форм приватизационной практики 1990-х гг., учитывающих сложившуюся на сегодняшний день социально-экономическую и политическую ситуацию. Совокупность изложенных обстоятельств предопределяет актуальность исследований проблем, имеющих принципиальное значение для уяснения смысла и оценки результатов приватизационных процессов, происходивших в РФ в отмеченный период. К ним, прежде всего,  следует отнести концептуальное обоснование приватизации, изучение ее конкретно-исторического опыта в нашей стране в контексте общемировых трансформаций отношений собственности, происходивших в последние десятилетия ХХ века.

       Период 1980-1990-х гг. в развитии мирового хозяйства отмечен как приватизационный феномен, поскольку никогда ранее в действиях правительств стран с различными социально-экономическими и политическими системами не наблюдалась подобная синхронность по изменению масштабов, форм и методов государственного вмешательства в хозяйственную жизнь. При этом модель приватизации, сложившаяся в нашей стране в 1990 – е гг., занимает особое место в глобальной системной трансформации отношений собственности. На постсоветском пространстве, прежде всего в РФ, вследствие тотального огосударствления хозяйства в СССР, осуществлялись наиболее сложные и масштабные проекты по трансформации форм собственности, не имеющие аналогов в истории мировой экономики.

     Различные аспекты приватизационной тематики с конца 1980-х гг. стали предметом пристального внимания отечественных и зарубежных исследователей.

     В российской экономической литературе теоретические и методологические аспекты проблем трансформации  отношений собственности исследованы  и представлены в трудах Л.Абалкина, П.Бунича, А.Глушецкого, А.Лившица, Е. Рязанова, В. Холодкова и др.¹

       Рассмотрению приватизации как  базовой составляющей либеральной  экономической реформы посвящены  работы А. Бунича, Е.Гайдара, С.Глазьева, Ю.Кочеврина, В. Шапиро, Г.Явлинского и др.²

       Зарубежный опыт приватизации  получил отражение в работах  таких российских ученых как  Б.Акбашев, Зубченко Л., М.Клинова,  Т.Черноморова. 

     Актуальность  проблемы, ее многогранность, теоретическая  и практическая значимость выбор  темы, цель, задачи, предмет, объект работы, а также ее логику и структуру.

     Целью работы является анализ конкретно-исторического  опыта трансформации отношений  собственности в России  1990-х  гг. в контексте общемировых приватизационных процессов для определения особенностей национальной приватизационной  модели. Реализация поставленной цели  потребовала решения следующих задач:

1. обобщить и проанализировать концепции приватизации, сформировавшиеся в российской и зарубежной экономической науке;
2. изучить зарубежный опыт трансформации отношений собственности второй половины ХХ века для выявления типологии мировых моделей приватизации;
3. выявить объективные и субъективные предпосылки для проведения приватизации в Российской Федерации;
4. восстановить хронологическую последовательность государственных мероприятий,  направленных на изменение форм собственности;
5. определить тенденции, этапы, основные направления и факторы, влиявшие на ход приватизации в стране  в 1990-е гг.;
6. сопоставить российские и общемировые приватизационные процессы и провести анализ взаимовлияния национальных экономических стратегий в условиях глобальной экономики;
7. дать оценку общим результатам приватизации в России.

     Объектом  работы являются экономические отношения, возникающие в процессе изменения  форм собственности. Предметом работы выступает процесс формирования российской модели приватизации в условиях реформ 1985-1999 гг. в сопоставлении с мировым опытом трансформации отношений собственности.

     Структура работы. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы.   
 
 
 

     Глава 1. Принципы и сущность приватизации

1.1 Приватизация как экономическая  и правовая категория

     Приватизация  – общемировое явление второй половины ХХ века. Ее осуществление  связано с переосмыслением роли государства в экономике и началом серии мероприятий по переводу государственных предприятий  в руки частного собственника.

     С начала 1980-х гг. приватизационные процессы приобрели массовый объективный  характер, охватили большую часть  стран мирового сообщества  вне зависимости от политической  ориентации их правительств. При этом механизмы приватизации в отдельных государствах имеют особенности, обусловленные историческими, социально-экономическими, политическими и другими факторами. Приватизация становится ведущим звеном в системе экономических преобразований, происходящих в большинстве  стран мира, зачастую определяет дальнейшую макроэкономическую  и социально-психологическую ситуацию в них. Результаты приватизации в значительной степени зависят от ее целей: повышение экономической эффективности  или стремление политической элиты получить социальную поддержку и удержать власть.

     Впервые  в российском  законодательстве такой  термин введен с  принятием  Закона  РСФСР  от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР».

     С позиций отражения социально-экономических  процессов, приватизация рассматривается как изменение форм и отношений собственности, составной элемент государственной политики дерегулирования экономики, ведущей к увеличению вклада частного сектора в развитие экономики. По своей юридической сущности приватизация может быть охарактеризована как правовое явление, означающее изменение режима собственности на основе закона путем передачи на возмездной основе имущества из государственной собственности в собственность частную, имеющее целью повышение производительности труда в экономике. Таким образом, юридический аспект анализа приватизации связывается с фактом смены права собственности, что достигается посредством административной деятельности уполномоченных органов государства, а также осуществлением ими сделок с приобретателями объектов приватизации.  Приватизация  как отчуждение  имущества есть возмездная  передача  государственной либо  муниципальной собственности в собственность физических или юридических лиц. Приватизация как переход права  собственности  означает  процессуальную  процедуру  передачи  права собственности  из  государственной,  муниципальной  собственности  в частную собственность.

     Как показывает изучение контрольных мероприятий  Счетной палаты³, приватизация не способствовала усилению социальной защищенности работников приватизируемых предприятий и развитию объектов социальной инфраструктуры, а, напротив, в ряде случаев ускорила их разрушение. Средства от приватизации на развитие данных объектов практически не поступали. Предприятия и местные власти отказывались от содержания «непрофильных активов». Поэтому объекты социальной сферы по заниженным ценам приобретались предпринимательскими структурами в целях последующего перепрофилирования.

     Оценить социальные итоги приватизации можно негативно, так как важным их аспектом являлось изменение правового положения наемных работников. Система защиты прав работников на приватизированных предприятиях до сих пор остается несовершенной и оставляет много возможностей для злоупотреблений, в частности, частых нарушений законодательства об охране труда и безопасности производства, т.к. управление безопасностью на производстве практически утрачено.

     Анализируя  влияние приватизации на занятость  и рынок труда, можно отметить, что в России был избран вариант такой реформы, который не должен был привести к резкому росту безработицы, и жесткая санация, массовое банкротство предприятий были отложены из-за реальной опасности социальной катастрофы. На приватизированных предприятиях директора избегали проводить в рамках структурной реорганизации и оздоровления хозяйственной деятельности сокращение персонала. Оно проводилось до середины 1990-х гг. лишь в очень ограниченных масштабах и коснулось прежде всего инженерно-технических работников, способных серьезно противостоять директорскому корпусу, а не рядовых сотрудников.

     Таким образом, в результате социальных итогов приватизации и имеющихся недостатков  можно сказать, что серьезное  падение к концу 1990-х гг. реальных доходов значительной части населения, несомненно, стало одним из самых ощутимых негативных последствий реформы собственности. Ни полная, ни тем более частичная смена формы собственности еще не означает автоматически возникновения «эффективной» частной собственности, так как вне конкурентного рынка, гражданского общества и развитого правового государства тот позитивный заряд, который несет в себе частная собственность, реализован быть не может.

     Негативно оценить практику приватизации периода 90-х годов можно и с позиций целесообразности хозяйственного процесса, когда порядок приватизации не предусматривал передачу в частную собственность предприятий как единых имущественных комплексов, состоящих из производственных фондов, земельных участков, зданий, сооружений и т.п. Вследствие чего нередко допускалась практика приватизации отдельных цехов или участков в структуре единого технологического цикла отдельного предприятия.

1.2 Организационное обеспечение приватизации

     В 2001-2002 годах произошло кардинальное обновление законодательства Российской Федерации, регулирующего приватизационные отношения: был принят Закон о приватизации 2001 года, а также подзаконные нормативные акты.  В новом законодательстве был отражен механизм, обеспечивающий получение государством справедливой цены за акции, путем введения обязательного установления в решениях об условиях приватизации минимальной цены отчуждения акций (нормативной цены), а также определения их начальной цены исключительно на основании отчета независимого оценщика. Кроме того, в новом Законе о приватизации был доработан и дополнен перечень возможных способов приватизации, создан механизм реализации низколиквидного имущества посредством последовательного применения в случае признания аукциона несостоявшимся таких способов приватизации, как продажа акций посредством публичного предложения и продажа без объявления цены.

       Одной из основных тенденций  развития приватизационного законодательства является расширение возможных способов приватизации. В ст. 13 Закона о приватизации 2001 года установлен исчерпывающий перечень из десяти способов приватизации. Законодательное закрепление исчерпывающего перечня допустимых способов приватизации является характерной чертой законодательства о приватизации.

     Следует отметить, что  связи с проведением административной реформы система органов, осуществляющих организационное обеспечение приватизации, усложнилась, трансформировалась в четырехзвенную структуру, стала более централизованной, что отражает общий вектор развития государственного управления. На современном этапе приватизации отмечено усиление роли Правительства Российской Федерации  и снижение роли законодательных органов власти. В этой связи формулируется предложение об усилении роли внешнего контроля за деятельностью органов исполнительной власти в сфере приватизации.         

       На сегодняшний день система  органов приватизации, реализующих организационное обеспечение процессов приватизации, включает в себя Правительство Российской Федерации, Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, при этом Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности находящегося в его ведении Федерального агентства по управлению федеральным имуществом, а также координацию деятельности Российского фонда федерального имущества, Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (Росимущество), Российский фонд федерального имущества (РФФИ), а также иные органы, в частности, Счетную палату Российской Федерации, Федеральную антимонопольную службу и ряд отраслевых агентств. Важной проблемой при этом является вопрос их координации и обмена необходимой информацией.         

       Изменился административно-правовой  статус Российского фонда федерального  имущества, произошло сужение  его полномочий, произошедшего в ходе проведения административной реформы. Так, в соответствии с абзацем 3 пункта 19 Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314⁴  координация деятельности Российского фонда федерального имущества возложена на вновь созданное Министерство экономического развития и торговли РФ, в то время как с 1993 года до момента выхода настоящего Указа координацию деятельности Российского фонда федерального имущества осуществлял Председатель Правительства Российской Федерации.       

       На основе сравнения содержания  норм отдельных постановлений  Правительства Российской Федерации,  устанавливающих компетенцию Федерального  агентства по управлению федеральным  имуществом и норм Устава Российского  фонда федерального имущества,  утвержденного ранее, можно сделать вывод о том, что в рамках проведения административной реформы полномочия Российского фонда федерального имущества по приватизации федеральной собственности были значительно сужены, а статус Российского фонда федерального имущества понижен. Так, Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом организует оценку приватизируемого имущества, определяет условия договоров об оценке приватизируемого имущества, Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом от имени Российской Федерации управляет федеральной собственностью, в том числе акциями (долями) в уставных капиталах акционерных обществ до их приватизации, хотя ранее управление переданными в Российский фонд федерального имущества для продажи пакетами акций осуществлялось самим Российским фондом федерального имущества5.         

       Таким образом, имеется тенденция  сужения полномочий Российского  фонда федерального имущества  в сфере приватизации федерального имущества и расширения компетенции Федерального агентства по управлению федеральным имуществом за счет наделения Федерального агентства по управлению федеральным имуществом функциями по предпродажной подготовке объектов приватизации.  
 

     Глава 2. Становление  и развитие российской модели приватизации

2.2 Приватизация в России: периодизация и этапы

     Непосредственные  предпосылки  трансформации отношений  собственности в СССР формировались  в период перестройки (1985-1991 гг.) в  ходе реформирования советской экономической  системы  в рамках модели «рыночного социализма». Ей предшествовали попытки частичных реформ, предпринятых правительством страны в 1960-1970 - е гг., с целью совершенствования социалистического хозяйственного механизма. Еще с начала 1960-х гг. проблемы повышения эффективности общественного производства, как неотложные практические задачи, стоящие перед страной, обсуждались в партийных и правительственных документах,  научной экономической литературе. В результате была разработана концепция хозяйственного расчета, ставшая базовым элементом реформирования экономики указанного периода, стали применяться более гибкие методы управления народным хозяйством, внедряться современные формы материального стимулирования и т.д. Однако приостановить падение темпов экономического роста не удалось, оно перешло в стагнацию экономики, что требовало более решительных и действенных мер по оздоровлению экономики. Если первоначальное реформирование  промышленных предприятий предполагалось в рамках государственной собственности, то со второй половины 1980-х гг.  при разработке  правительственных мер по оздоровлению экономики одним из основных направлений становилось разгосударствление собственности.

     Разгосударствление  собственности в РСФСР, начатое  еще в середине 1980-х годов (в  рамках СССР) с принятия соответствующих  законодательных актов, к  1992 г. прошло через определенные этапы, причем все большее значение в этом процессе стала  приобретать приватизация.

       Первый этап (1986-1988 гг.) характеризовался  легализацией частного сектора  в институциональных рамках социалистической  модели. Этому процессу способствовало формирование правовой среды: были приняты законы "Об индивидуальной (частной) деятельности" 1986г., "О государственном предприятии"  1987 г., "О кооперации в СССР"  1988 г.

     Частные предприятия возникали в основном в сфере торгово-посреднической деятельности и во внешнеторговых операциях (после отмены государственной монополии на внешнюю торговлю). Причем, поскольку цены государственных предприятий фиксировались, а частных – нет, складывалась ситуация двойных цен. «Ценовая вилка» позволяла быстро и без затрат получать прибыль и поощряла спекуляцию, что ухудшало ситуацию на потребительском рынке.

     Согласно  законодательным актам, принятым в 1986-1988 гг., приватизация госпредприятий   как форма разгосударствления не предполагалась. Реформы были направлены на повышение самостоятельности предприятий (им предоставлялось право брать в аренду часть фондов предприятий). В стране происходило становление двухсекторной модели экономики. Наряду с предприятиями государственного сектора появились предприятия кооперативные, арендные, немногочисленные индивидуально-частные. Само разгосударствление рассматривалось как процесс освобождения государства от функций прямого  хозяйственного управления, поскольку закон "О государственном предприятии" предполагал самостоятельность руководителей в решении многих вопросов (производственных, финансовых, связанных с реализацией продукции). Вследствие этого на низовом уровне  –  на уровне предприятий - произошло резкое ослабление государственного контроля. Органы, способные осуществлять регулирование деятельности вновь возникающих структурных  подразделений государственных предприятий,  получивших относительную свободу, не  были созданы. Управляющие ряда госпредприятий (или их родственники, доверенные лица), как правило, организовывали посреднические фирмы, что давало возможность осуществлять скрытую приватизацию части имущества (или финансовых доходов). Таким путем возникали крупные капиталы,  направлявшиеся в  инвестирование   теневой экономики и за рубеж. Проведение подобных операций, поддерживаемых госчиновниками, представителями партийной  номенклатуры, приводило к созданию псевдохолдингов в виде союзов, концернов, ассоциаций и т.д. (которые в действительности помогали растаскивать госимущество). Сокращение государством своих контрольно-управленческих функций способствовало проведению  скрытой приватизации.

     Второй  этап (1989-1990 гг.) отличался официальным  признанием необходимости разгосударствления (в т.ч. приватизации предприятий). Начало этому этапу было положено утверждением II Съездом народных депутатов СССР  (декабрь 1989 г.) программы реформ в хозяйственной сфере. Она разрабатывалась на основе рекомендаций Государственной комиссии по экономической реформе Совета Министров СССР, под руководством известного ученого-экономиста Л. Абалкина, занимавшего в то время пост заместителя премьер-министра. На ее рассмотрение было представлено три варианта проведения экономической реформы: эволюционный, радикальный ("шоковая терапия") и радикально-умеренный. Решение комиссии было принято в пользу радикально-умеренного варианта преобразований. Согласно принятой программе предполагалось введение разных форм собственности, их равноправие, поощрение между ними конкурентных отношений. Запуску в действие нового хозяйственного механизма должен был предшествовать подготовительный этап (1990-1992 гг.). Только в следующий период (1993-1995 гг.) предполагалось приступить к масштабным преобразованиям форм собственности.

     Однако  приватизация уже с конца 1980- х  гг. довольно быстрыми темпами осуществлялась "снизу", децентрализовано, путем установления определенных правил. Академик П. Бунич обосновал модель аренды с правом выкупа. Она  предполагала реорганизацию  после выкупа арендованного имущества предприятия в корпоративную форму собственности (чаще всего в закрытые акционерные общества) с распределением долей или акций между работниками. Развитие арендных отношений активизировалось благодаря Указу Президиума Верховного Совета СССР "Об аренде и арендных отношениях в СССР"  (1989 г.).  На условиях аренды в отраслях промышленности на начало 1991 г. в РСФСР работало уже 1607 предприятий. Объем произведенной на них продукции (работ, услуг) за один год увеличился на 3,7%.Наряду с развитием арендных отношений быстрыми темпами возрастало количество кооперативов. В РСФСР за период 1988 -  1991 гг. их число увеличилось в три раза. Причем, кооперативная форма собственности распространялась и в производственно-технической сфере.  Прибыль от реализации продукции в кооперативах подобного рода за указанный период возросла с 9,7% до 41,6%, количество работающих увеличилось в 13,7 раза. Кроме того, большое распространение получили кооперативы при государственных предприятиях.

     Третий  этап  (1991г.- июль 1992 г.) явился непосредственной подготовкой процесса массовой приватизации. В 1991 г. правительство РСФСР представило первую программу  приватизации, был принят ряд законов, благодаря которым приватизация обретала  централизованный характер, появилось правовое поле для осуществления ее основных вариантов. В целях организации продажи предприятий был создан Российский фонд федерального имущества. Задачи создания теоретических схем приватизации,  нормативной базы и конкретных программ, контроля за ходом приватизации и  т.д. были возложены на вновь организованный Государственный комитет по управлению государственным имуществом РСФСР. Таким образом, стратегия и тактика приватизации разрабатывались задолго до радикальных экономических реформ.

     С начала 1990–х гг. формировались как  концептуально, так и на практике различные варианты развития приватизационных реформ. На страницах печати, в научных и правительственных кругах проходили оживленные дискуссии, посвященные проблемам трансформации форм собственности. Особой остротой отличалось обсуждение вопросов об объектах, формах (платная или бесплатная) приватизации, темпах ее проведения.  В ходе дискуссий компромисс не был достигнут, по поводу путей решения указанных проблем сложились три основные альтернативные позиции.

     Сторонники  первой предлагали сочетать возмездные и безвозмездные  формы приватизации. При этом безвозмездная основа предполагалась только для членов трудового коллектива в виде определенных льгот при приватизации. Следовательно, приоритет отдавался платной основе. Эта позиция нашла отражение в законе СССР «Об основных направлениях  разгосударствления и приватизации  предприятий».

     Вторая  позиция состояла в предпочтении бесплатных методов приватизации (ваучерная  модель с именными приватизационными  чеками для всего населения) при  допущении в ряде случаев платных методов, что стало  основой закона РСФСР «О приватизации государственных и    муниципальных предприятий». В законе РСФСР «О личных приватизационных чеках и счетах» предусматривалась возможность введения именных  приватизационных счетов (чеках).

     Третья  позиция отличалась отрицанием платных  форм приватизации, что было отражено в новой программе КПСС. Однако партия не предложила конкретных механизмов для осуществления своей концепции.

     Еще одной альтернативой стала приватизация «по Пияшевой» в Москве  по методу ускоренной передачи имущества торговых предприятий членам трудового коллектива за небольшую символическую плату. Активным противником этого варианта был А. Чубайс и его единомышленники, считавшие, что при организации приватизации необходимо ориентироваться на частного собственника. Различие позиций Л. Пияшевой и А.Чубайса, занимавших в тот период довольно высокие посты во властных структурах, противоборство их команд явились одним из первых проявлений столкновения интересов различных групп новой партийно-чиновничьей элиты в ходе раздела госсобственности.

     Разногласия подобного рода после  событий  августа 1991 г., распада СССР, устранения КПСС вылились в открытое противостояние парламента с одной стороны, президента  и правительства - с другой. Политическая составляющая радикальной экономической реформы инициированной первым российским правительством, сформированным в ноябре 1991г. при поддержке президента, состояла в ликвидации социалистической системы, что диктовало необходимость ускоренной приватизации государственной собственности. Она рассматривалась новым правительством как средство укрепления собственного политического положения, формирования коалиции для поддержки выбранного экономического курса. Вопросы собственности становились мощным аргументом в формировании союзов  между представителями властных структур и влиятельными группами экономических интересов. Технологию «обмена собственности на власть», применение которой обеспечивало политическую поддержку со стороны региональных лидеров и директоров предприятий, обосновал главный идеолог радикальной реформы (Е.Гайдар), ставя цель возможно быстрого прохождения «точки возврата».

2.2 Практика  проведения приватизации  в России

     Указ  Президента  «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий» (декабрь 1991 г.) утвердил "Основные положения программы приватизации государственных и муниципальных предприятий РФ на 1992 г." Вышедший в январе 1992 г. одноименный Указ одобрил ряд документов, которые способствовали созданию конкретного механизма приватизации. Однако "Основные положения …" не получили поддержки подавляющей части народных депутатов Верховного Совета. На шестом Съезде Советов (апрель 1992 г.) деятельность правительства в реформировании экономики    была признана неудовлетворительной. Депутатам была представлена альтернативная программа экономических преобразований (разработанная под руководством Р. Хасбулатова), содержавшая  ряд антикризисных мер, направленных на усиление государственного контроля над экономикой, а также предлагавшая отказ от форсирования приватизации. Таким образом, исполнительная власть оказалась в сложнейшей ситуации, оставшись без поддержки парламента и  большей части населения страны. В период Съезда проводился опрос 1200 граждан в 12 регионах России по репрезентативной выборке, проиллюстрировавший в целом негативное отношение населения к реформам. В этих условиях правительство приняло сугубо политическое решение о необходимости форсирования приватизации.

     Разногласия законодательной и исполнительной ветвей власти по поводу методов и форм трансформации собственности на постсоветском пространстве   - базовом процессе экономической модернизации – обусловили принятие основных документов по приватизации в форме Указов Президента, а не законодательных актов, что предопределило юридические нарушения в ходе приватизации. Указ Президента "Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий" (декабрь 1991 г.) противоречил ранее принятому российскому закону "О приватизации государственных  и муниципальных предприятий", в котором, говорилось, что каждый этап приватизации должен утверждаться парламентом. Не состыковывался с этим актом и принятый в январе 1992 Указ Президента с аналогичным названием, утвердивший ряд документов, фактически запустивших механизм массовой приватизации и урегулировавших основные процедурные вопросы приватизационных мероприятий.

     Во  второй половине 1992 г. в условиях противостояния во властных структурах и опасности  децентрализации в управлении экономикой правительством был избран ваучерный  вариант приватизации. В процессе его осуществления прослеживались два периода, которые определялись  характером противостояния между ветвями власти.