Анализ проблем применения норм главы 28 КРФ об АП

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ВОЗБУЖДЕНИЕ ДЕЛА ОБ АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВОНАРУШЕНИИ КАК СТАДИЯ АДМИНИСТРАТИВНО – ЮРИСДИКЦИОННОГО ПРОИЗВОДСТВА

1.1.   Сущность возбуждения дела об административном правонарушении

1.2.              Поводы и основания к возбуждению дела об административном правонарушении

1.3.              Протокол об административном правонарушении

ГЛАВА 2. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ВОЗБУЖДЕНИЯ ДЕЛА ОБ АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВОНАРУШЕНИИ

2.1. Статус участников стадии возбуждения дела об административном правонарушении

2.2. Общая характеристика административно – процессуальных мер, применяемых на стадии возбуждения дела об административном правонарушении

2.3. Соблюдение прав и законных интересов лиц, привлекаемых к административной ответственности на стадии возбуждения дела об административном правонарушении

Глава 3. АНАЛИЗ проблем применения норм главы 28 КРФ об АП

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

ЛИТЕРАТУРА

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность. Количество совершенных административных правонарушений в нашей стране с каждым годом только увеличивается, что приводит в свою очередь к необходимости более продуманного, эффективного правового регулирования вопросов производства по делам об административных правонарушениях. Это связано с необходимостью своевременного, всестороннего, полного и объективного выяснения обстоятельств каждого дела, разрешения его в точном соответствии с законодательством, а также выявления причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений, предупреждения правонарушений.

Вместе с тем, как показывает практика, в процессе возбуждения дел об административных правонарушениях возникает множество проблем, что затрудняет выполнение указанных выше задач, снижает эффективность правоприменения в целом. Не существует до настоящего момента также и единообразного понимания смысла некоторых норм закона.

Актуальность исследования определяется также и необходимостью защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц, привлекаемых к административной ответственности путем устранения неправильного толкования норм КРФ об АП из практики правоприменения.
Таким образом, все вышеизложенное свидетельствует о необходимости и своевременности научного исследования проблем применения норм главы 28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Цель исследования - определение стадии возбуждения дела об административном правонарушении в общем процессе производства по делам об административных правонарушениях, ее сущности, выявление проблем применения норм главы 28. КРФ об АП.

Задачи исследования: (Каждая задача должна отражать последовательно ваш план (параграфы)

Объектом исследования - являются общественные отношения, возникающие в сфере (области) правового регулирования в сфере возбуждения дела об административном правонарушении.

Предметом исследования  являются теоретические и практические аспекты стадии возбуждения дела об административном правонарушении, а также административно-юрисдикционная деятельность правоприменительных субъектов, участвующих в данном процессе.

Теоретическая базу исследования проблем возбуждения дел об административных правонарушениях уделяли внимание такие известные ученые, как: Л. Б. Акимов, А. П. Алехин, Д. Н. Бахрах, А. А. Гравина, А. Н. Гуничев, Л. А. Калинина, А. А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов, А. П. Коренев, Е. В. Малашин, А. А. Николаев, О. В. Панкова, Ю. П. Соловей, Л. К. Терещенко, В. В. Черников, М. П. Шестакова, А. Ю. Якимов и др. Исследования названных специалистов, безусловно, имеют важное теоретическое и прикладное значение, однако в науке до сих пор не сложилось единого мнения по проблемам возбуждения дел об административных правонарушениях.

Правовая природа возбуждения дела об административном правонарушении, предусмотренного  КРФ об АП, остается недостаточно изученной, поскольку в трудах большинства отечественных ученых стадия возбуждения дела об административном правонарушении подверглась исследованию при отсутствии надлежащих законодательных норм. 

Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, Кодекс об административных правонарушениях РФ, другие нормативные акты, судебная практика, а также специальная литература.

Эмпирическую базу  исследования составили документальные материалы и статистические данные МВД РФ, а также судов РФ различных инстанций.

Методологическая основа  исследования представлена различными методами научного познания, а именно: историческим, сравнительно-правовым, системно-структурным, формально-логическим и конкретно-социологическим.                            

Научная новизна исследования. Представленная работа ориентирована на дальнейшее развитие административного права и совершенствование практики применения административного законодательства в области возбуждения дел об административных правонарушениях.

Практическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в нем теоретические выводы, предложения и положения могут быть использованы в учебном процессе и в дальнейшем исследовании аналогичной проблематики.             

Структура исследования. Настоящая работа состоит из: введения, трех глав и шести параграфов, заключения и литературы.

ГЛАВА 1. ВОЗБУЖДЕНИЕ ДЕЛА ОБ АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВОНАРУШЕНИИ КАК СТАДИЯ АДМИНИСТРАТИВНО – ЮРИСДИКЦИОННОГО ПРОИЗВОДСТВА

1.1.   Сущность возбуждения дела об административном правонарушении

В теории административного права производство по делам об административных правонарушениях традиционно признается составной частью административно-юрисдикционного процесса.

Обоснованию этой точки зрения посвящены работы ученых-административистов Д.Н. Бахраха, А.П. Коренева, Ю.М. Козлова, В.Д. Сорокина. (на каждую фамилию необходимо поставить сноску) Иной позиции придерживались некоторые другие ученые. В частности, Н.Г. Салищева рассматривает административный процесс в узком смысле - как разрешение отдельных категорий дел. В.А. Лория и ряд других ученых, избрав классифицирующим признаком, характер функций управления, представляли производство по делам об административных правонарушениях как подвид производства по применению принудительных мер в сфере управления. В настоящее время такую точку зрения высказывают В.А. Юсупов и В.А. Мельников.

Большой вклад в развитие научных представлений о производстве по делам об административных правонарушениях внес Д.Н. Бахрах, который первоначально определял его как установленный законом порядок расследования и разрешения дел об административных правонарушениях, а затем как деятельность уполномоченных субъектов по назначению административных наказаний, осуществляемую в административно-процессуальной форме. И.В. Бенедик рассматривал производство по делам об административных правонарушениях с точки зрения его структуры как сложное образование, состоящее из процессуальных правоотношений, процессуального доказывания и процессуальных документов, хотя не отражал его специфических целей, задач, особого круга субъектов. А.С. Васильев и М.Ф. Орзих сущность производства по делам об административных правонарушениях видели в реализации в процессе его осуществления административной ответственности в процессуальной форме.

Анализ имеющихся точек зрения и нормативных актов, регулирующих сферу производства по делам об административных правонарушениях, позволяет сформулировать его определение. Производство по делам об административных правонарушениях представляет собой особый вид административно-процессуальной деятельности юрисдикционного характера, имеющей стадийную, этапную структуру и заключающейся в возбуждении дела об административном правонарушении, применении мер обеспечения производства по делу, расследовании, рассмотрении дел об административных правонарушениях, назначении наказания, обжаловании (опротестовании) и при необходимости пересмотре постановления по делу об административном правонарушении и его исполнении, осуществляемой уполномоченными должностными лицами компетентных государственных органов в рамках процессуальных сроков на основе общих и специальных административно-юрисдикционных норм.

Сущность рассматриваемого производства может быть представлена с учетом его стадийной структуры. Анализ работ ученых-административистов, занимавшихся данной проблематикой, позволяет определять стадии производства как его неотъемлемые составные части, последовательное осуществление которых обеспечивает поступательное развитие производства и достижение его задач. Каждая стадия характеризуется значительными особенностями, что обусловлено спецификой решаемых задач, наличием индивидуальных этапов, особенностями проявления процессуальных принципов, составом и ролью субъектов, сущностью складывающихся правоотношений и наступлением свойственных каждой стадии правовых последствий.

Под этапом производства по делам об административных правонарушениях следует понимать часть соответствующей стадии, выраженную в виде группы взаимосвязанных действий.

В административно-правовой литературе выделяется четыре стадии данного производства - административное расследование, рассмотрение дела, обжалование, пересмотр постановления и его исполнение. Неординарностью отличалась точка зрения С.И. Котюргина, который выделял пять стадий, так как в качестве самостоятельных рассматривал стадии возбуждения дела и административного расследования. В КРФ об АП впервые на законодательном уровне закреплены стадии производства, о чем неоднократно высказывались предложения в юридической литературе.

Представляется возможным предложить такую последовательность стадий и этапов производства по делам об административных правонарушениях.

1. Возбуждение дела об административном правонарушении (предварительная проверка и принятие решения о возбуждении дела).

2. Административное расследование (принятие решения о проведении расследования, установление обстоятельств дела, приостановление расследования, процессуальное оформление результатов расследования, направление протокола об административном правонарушении на рассмотрение компетентному органу или должностному лицу, дополнительное административное расследование, повторное направление материалов дела на рассмотрение).

3. Рассмотрение дела (подготовка дела к рассмотрению, анализ собранных материалов, обстоятельств дела, принятие постановления, доведение постановления до сведения заинтересованных лиц).

4. Пересмотр постановления (обжалование, опротестование постановления, вынесение решения, его реализация).

5. Исполнение постановления (возбуждение исполнительного производства, доведение постановления до сведения нарушителя, обращение постановления к исполнению, приведение постановления в исполнение, завершение исполнительного производства).

Наиболее острые дискуссии среди ученых-административистов возникают по вопросам наименования и содержания начальной стадии производства. До принятия КРФ об АП  не было достаточных оснований определять ее как стадию возбуждения дела, так как КоАП РСФСР регламентировал лишь отдельные действия должностных лиц на этой стадии в главах 18 и 19. Соответственно, ученые по-разному определяли название и содержание данной стадии – «первичные процессуальные действия», «административное расследование», «возбуждение дела», «административное расследование и возбуждение дела».

Д.Н. Бахрах считает возбуждение дела об административном правонарушении первоначальным этапом стадии административного расследования. Уполномоченное лицо при наличии повода и оснований возбуждает дело, а затем переходит к осуществлению следующих этапов стадии – установлению фактических обстоятельств, процессуальному оформлению результатов расследования, направлению материалов для рассмотрения по подведомственности. В данном случае возбуждение дела рассматривается в узком смысле как начальное процессуальное действие для дальнейшего производства административного расследования. Предложенное определение максимально приближено к теории уголовного процесса, где сущность возбуждения дела заключается в принятии органом дознания, следователем, прокурором, судом решения о начале расследования по делу после установления в событии признаков преступления.

Вместе с тем, в отличие от уголовного процесса, в производстве по делам об административных правонарушениях учеными не выработаны четкие критерии, с помощью которых можно определить момент возбуждения дела как начала расследования. Чаще всего данное решение не оформляется специальным процессуальным документом и не служит правовым основанием для применения мер процессуального принуждения, осуществления процессуальных действий, кроме двух случаев - составления протокола об административном правонарушении на месте его выявления и вынесения определения о возбуждении дела и проведении административного расследования.

Одни ученые обозначают начальную стадию производства как административное расследование, а другие - как возбуждение дела. Однако они едины в определении сущности данной стадии: это предварительная подготовка перед рассмотрением дел об административных правонарушениях, в ходе которой устанавливаются факт проступка, круг возможных доказательств, решается вопрос о юридической квалификации правонарушения. Полагаем, такой взгляд на возбуждение и административное расследование дел об административных правонарушениях не отражает их существо как самостоятельных стадий, поскольку разными дефинициями обозначается одна стадия производства.[3, c.35]

С.М. Штефан обосновывает необходимость проведения в рамках производства по делам об административных правонарушениях административного расследования, но не определяет его субъектов, место в производстве, сроки проведения.

Интересны позиции ученых-административистов, которые выделяют возбуждение дела и административное расследование в качестве самостоятельных стадий производства по делам об административных правонарушениях, однако с диаметрально противоположных позиций. Так, В.А. Лория замечает, что стадия административного расследования имеет место по ряду дел об административных правонарушениях, в частности, при необходимости истребования дополнительных доказательств и сведений для составления протокола после стадии возбуждения дела. С.И. Котюргин, напротив, обосновывал точку зрения о том, что административное расследование предшествует возбуждению дела и заключается в установлении обстоятельств правонарушения, выявлении лица, его совершившего, сборе доказательств.

Приведенные позиции ученых играют весьма существенную роль в осмыслении сущности стадий административного расследования и возбуждения дела. Действительно, с одной стороны, по ряду дел об административных правонарушениях необходимо проведение мероприятий (экспертизы, ревизии, инвентаризации, оценки имущества, направление запросов), которые обычно не выполняются до принятия решения о возбуждении дела. Подобная деятельность, по аналогии с уголовно-процессуальной, требует значительных временных затрат, участия в производстве новых субъектов (экспертов, специалистов), имеет характер расследования и, как правило, осуществляется после возбуждения дела. С другой стороны, решение о возбуждении дела принимается при наличии не только повода, но и оснований, т.е. достаточных данных, указывающих на событие административного правонарушения. Для их установления также необходимо проведение некоторых мероприятий. Результаты проверочных действий, определяющие наличие либо отсутствие правонарушения, и будут являться основаниями для возбуждения или отказа в возбуждении дела об административном правонарушении. Вместе с тем эта деятельность не является административным расследованием, а представляет собой начальный этап стадии возбуждения дела - предварительную проверку.

Таким образом, анализ изложенных позиций ученых позволяет рассматривать административное расследование как деятельность по установлению признаков состава правонарушения, сбору доказательств, выяснению причин и условий, способствовавших совершению правонарушения, составлению протокола об административном правонарушении после начальной стадии - возбуждения дела. Схожую точку зрения высказывают и другие ученые.

Исходя из того, что возбуждение дела является начальной стадией производства по делам об административных правонарушениях, рассмотрим ее основные свойства: цели и задачи, круг субъектов, специфику процессуальной формы, этапы, процессуальные документы, закрепляющие принимаемые решения, и процессуальные сроки.

В ходе стадии возбуждения дела решаются две основные задачи - установление поводов и оснований для возбуждения дела об административном правонарушении и решение вопроса о возбуждении дела или об отказе в его возбуждении. Их выполнение согласуется с общей задачей рассматриваемого производства, закрепленной в ст. 24.1 КРФ об  АП – всестороннего, полного, объективного и своевременного выяснения обстоятельств каждого дела. От правильной оценки этих обстоятельств зависит обоснованность возбуждения в отношении конкретного лица дела об административном правонарушении, так как с этого момента изменяется его статус, оно приобретает процессуальные права и обязанности.[6, c.76]

В.М. Манохин, Ю.С. Адушкин, З.А. Багишаев обоснованно утверждают, что не все, а только одно-два процессуальных действия на стадии производства создают правовые последствия для дальнейшего движения дела. Действительно, в результате проведения проверочной закупки, изъятия предмета правонарушения могут быть выявлены отдельные обстоятельства, свидетельствующие о наличии в деянии признаков состава правонарушения. Вместе с тем несколько таких мероприятий позволяют установить достаточные данные для возбуждения дела об административном правонарушении. Например, при проведении проверочной закупки пищевых продуктов с внешними признаками фальсификации уполномоченное должностное лицо получает информацию о наличии признака правонарушения - реализации товара, не соответствующего ГОСТу. После объявления закупки при осмотре торговой точки устанавливается, что владелец является индивидуальным предпринимателем и на данную продукцию отсутствуют сопроводительные документы. Все эти обстоятельства, выявленные в процессе осуществления процессуальных, розыскных, организационных и иных мероприятий, в совокупности позволяют принять решение о возбуждении дела об административном правонарушении, т.е. о начале в отношении конкретного лица производства по делам об административных правонарушениях.

1.2 Поводы и основания к возбуждению дела об административном правонарушении

Возбуждение дела об административном правонарушении является первоначальной стадией производства по делу, имеющей решающее значение в определении события административного правонарушения, фиксации обстоятельств, относящихся к этому событию, определении подведомственности (подсудности) рассмотрения дела.

Ст. 28.1 КРФ об АП установлен исчерпывающий перечень поводов к возбуждению дела об административном правонарушении, в соответствии с которым производство по делу может быть начато при наличии достаточных данных, указывающих на событие административного правонарушения, а также материалов, содержащих такие данные, обоснованных сообщений и заявлений физических и юридических лиц, средств массовой информации. По делам об административных правонарушениях, предусматривающих в качестве административного наказания дисквалификацию, в п. 3 ч. 1 данной статьи определены специальные субъекты, от которых могут быть приняты имеющие значение для возбуждения дела сообщения.

Поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются:

1.непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;

2.поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;

3.сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;

4.фиксация административного правонарушения в области дорожного движения работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки;

5.подтверждение содержащихся в сообщении или заявлении собственника (владельца) транспортного средства данных о том, что в случаях, предусмотренных пунктом 4 настоящей части, транспортное средство находилось во владении или в пользовании другого лица.

Положения ч. 2 и 3 ст. 28.1 КРФ об АП, напрямую связанные с содержанием ст. 28.3 КРФ об АП, устанавливают, что дело об определенном административном правонарушении, предусмотренном КРФ об АП, могут возбуждать только уполномоченные на это должностные лица. В связи с этим, а также с учетом специфики производства по делам об административных правонарушениях по сравнению с уголовным процессом решение о возбуждении дела об административном правонарушении принимается уполномоченным должностным лицом самостоятельно без согласования с прокурором.[14, c.64]

Так, например, ч.3 ст. 14.13 КРФ об АП предусмотрена административная ответственность за неисполнение арбитражным управляющим обязанностей, установленных законодательством о несостоятельности (банкротстве).

Пунктом 3 ч. 1 ст. 28.1 КРФ об АП установлено, что поводами к возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.12, 14.13, 14.23 КоАП РФ, являются поводы, изложенные в п. 1 и 2 ч. 1 ст. 28.1, а также сообщения и заявления собственника имущества унитарного предприятия, органов управления юридического лица, арбитражного управляющего, а при рассмотрении дела о банкротстве — собрания (комитета) кредиторов.

Таким образом, законодатель сузил круг лиц, обладающих правом обратиться с соответствующими сообщениями и заявлениями о правонарушениях, выразившихся в неисполнении арбитражным управляющим обязанностей, установленных законодательством о несостоятельности (банкротстве), по сравнению с поводами, предусмотренным для иных видов административных правонарушений.

В связи этим на практике часто возникает вопрос о возможности лиц, права которых нарушены в результате неисполнения арбитражным управляющим обязанностей, инициировать привлечение арбитражного управляющего к административной ответственности.

Существует два основных способа инициирования заинтересованным лицом процедуры, результатом которой может стать привлечение арбитражного управляющего к административной ответственности.

Первый способ связан с получением решения собрания (комитета) кредиторов об обращении в административный орган с заявлением о привлечении арбитражного управляющего к административной ответственности.

Данный способ имеет два существенных недостатка. Во-первых, ч. 1 ст. 14 ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (далее — Закона о банкротстве) предусмотрено, что собрание кредиторов созывается по инициативе: арбитражного управляющего; комитета кредиторов; конкурсных кредиторов и (или) уполномоченных органов, права требования которых составляют не менее чем десять процентов общей суммы требований кредиторов по денежным обязательствам и об уплате обязательных платежей, включенных в реестр требований кредиторов; одной трети от общего количества конкурсных кредиторов и уполномоченных органов.

Таким образом, конкурсные кредиторы, не обладающие достаточным количеством голосов, а также кредиторы по текущим обязательствам должника, лишены возможности инициировать проведение собрания кредиторов.
В связи с этим возник вопрос: вправе ли кредитор, в том числе кредитор по текущим обязательствам должника, обратиться с жалобой на действия арбитражного управляющего в административный орган для последующего обращения данного органа в арбитражный суд с заявлением о привлечении арбитражного управляющего к административной ответственности?
В настоящее время сложившаяся судебная практика позволяет дать на этот вопрос положительный ответ.

Так, по одному из дел в контролирующий орган обратилась администрация городского округа с жалобой на действия арбитражного управляющего. На основании данной жалобы было возбуждено дело об административном правонарушении, в рамках которого контролирующий орган истребовал у арбитражного управляющего сведения, необходимые для разрешения дела. Не соглашаясь с доводами апелляционной жалобы, суд указал, что хотя основанием для проведения проверки послужило обращение администрации, в ходе данной проверки должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, были обнаружены достаточные данные, указывающие на наличии иного события административного правонарушения. Таким образом, поводом для возбуждения дела об административном правонарушении послужило непосредственное обнаружение факта нарушения последним требований Закона о банкротстве. (Постановление 17-го Арбитражного апелляционного суда от 03.02.2010 № 17АП-13313/2009-АК.)

Аналогичный подход содержится и в иных судебных постановлениях. (Постановление 7-го Арбитражного апелляционного суда от 18.06.2010 № 07АП-4058/10; Постановление 1-го Арбитражного апелляционного суда от 13.05.2010 по делу № А39-6744/2009.)

Ознакомление с судебной практикой может привести к выводу о том, что существует и иной подход к данной проблеме, однако, это только на первый взгляд.

Так, в ряде постановлений суды кассационной и апелляционной инстанций указали, что жалобы гражданина, кредитора, представителя учредителей в административный орган на действия арбитражного управляющего не могут являться поводом к возбуждению дела об административном правонарушении, в связи с чем, оснований для привлечения конкурсного управляющего к административной ответственности не имелось (Постановление ФАС Поволжского округа от 20.01.2009 по делу № А72-5767/2008; постановление ФАС Уральского округа от 15.12.2009 № Ф09-10213/09-С1; постановления ФАС Уральского округа от 01.12.2009 № Ф09-9059/09-С1, от 03.09.2009 № Ф09-6566/09-С1 от 09.07.2009 № Ф0-4751/09-С1; постановления 13-го Арбитражного апелляционного суда от 03.11.2010 по делу № А56-36446/2010, от 27.09.2010 по делу № А56-31285/2010, от 05.10.2010 по делу № А56-33046/2010, от 01.11.2010 по делу № А56-30229/2010). (это как сноска, необходимо убрать из текста)

Однако, основанием для вывода судов послужило то обстоятельство, что проведенная административным органом проверка была проведена не в рамках процедуры, предусмотренной Административным регламентом исполнения Федеральной регистрационной службой государственной функции по проведению в установленном порядке проверок по вопросам, отнесенным ее компетенции, утвержденным приказом Минюста России от 25.12.2006 № 380 (далее – Административный регламент), по результатам которой возможно возбуждение дела об административном правонарушении в связи с его непосредственным обнаружением.