Введение

      С момента вступления в действие Земельного кодекса Российской Федерации (ЗК РФ) в октябре 2001 г. прошло десять лет. Углубляется понимание и толкование многих его положений, совершенствуется практика его применения. За это время были приняты и вступили в действие немало актов земельного законодательства, предусмотренных положениями ЗК РФ и значительно развивших его нормы и предписания.

     В России активно развивается частная  форма собственности на землю, однако свободный рынок не в состоянии  решить все проблемы функционирования земельного рынка, поскольку его потенциал ограничен. Для государственного регулирования рынка земли нужна комплексная земельная политика,  нужно внедрение экономических инструментов земельной политики.

     В  данной работе  анализируются изменения  в структуре земельного фонда России,  произошедшие с 1990  по 2010  г. Особое внимание уделено вопросам   оценки земли как одному из наиболее применяемых в европейских странах  экономических инструментов земельной политики.

     В России сегодня  созданы условия  для развития многообразия форм собственности на землю,  однако для государственного регулирования рынка земли нужна комплексная земельная политика,  нужны более совершенные  земельные инструменты,  способствующие созданию стимулов для инвестиций и новых рабочих мест, обеспечивающие надежное основание для принятия решений,  для достижения    реального партнерства между государственным и частным сектором экономики,  для улучшения качества жизни,  в том числе в части гарантий прав собственности и предоставления услуг.

     Актуальность  работы обуславливается  тем, что свободный рынок не в состоянии решить все проблемы функционирования земельного рынка,  поскольку его потенциал ограничен.  Экономически максимально прибыльное    использование земли не всегда повышает благосостояние общества, поэтому развитие частной земельной собственности в России невозможно без регулирования земельных отношений со стороны государства, а значит и эффективной  земельной политики.

     Цель  исследования – провести анализ современной государственной земельной политики в РФ,

     Оъект исследования – земельные ресурсы РФ.

     Предмет исследования – изучение и анализ земельной политики государства в РФ.

     Цель, объект и предмет исследования обусловили постановки и решения следующих задач;

• раскрыть задачи и функции государственного управления землепользованием
• рассмотреть правовые основы землепользования
• провести анализ государственной земельной политики в 2000- 2010 годах
• дать рекомендации посовершенствованию государственной земельной политики

     Теоретической базой исследования послужили работы зарубежных и российских авторов  в области земельного права, связанные с тематикой работы.

     Исходная  экономико-статистическая база основа исследования представлена статистическими  данными, аналитическими отчетами государственных структур; аналитическими материалами, опубликованными в периодической литературе

     В качестве методов исследования были использованы сравнительный и системный  анализ, качественное и количественное изучение реальности, экономико-статистические методы, и метод экспертных оценок. 
 

1.Государственное  управление землепользованием

1.1 Задачи и функции государственного управления землепользованием

     Государственное управление землепользованием представляет собой организующую деятельность специально уполномоченных государственных органов исполнительной власти, направленную на создание условий для рационального использования и охраны земель всеми субъектами земельных прав на земельные участки, независимо от форм собственности.

     Государственное управление может быть подразделено на общее и ведомственное (отраслевое) управление. Общее государственное управление осуществляют государственные органы общей и специальной компетенции, и оно имеет территориальный характер. Оно распространяется на все земли в пределах определенной территории (РФ в целом, области, административные районы, города) независимо от категории земель и субъектов права на земельный участок. Ведомственное (отраслевое) управление землями, осуществляемое министерствами, комитетами, федеральными службами, строится по принципу подведомственности предприятий, организаций, которым предоставлены земли. Этот вид управления не зависит от территориального размещения ведомственных земель. Особенность ведомственного управления — некомпактное расположение земельных ресурсов конкретного министерства, госкомитета или федеральной службы (например, Министерство природных ресурсов РФ). Местное управление возложено на органы самоуправления, и оно может быть как общим, так и специальным. Местное (муниципальное) управление предусматривают на территории муниципальных образований (административные районы, города и иные поселения, сельские округа) в пределах законодательных норм. Внутрихозяйственное управление землями осуществляют сами собственники, владельцы и пользователи земельными участками.[10,c.78]

     К основным задачам государственного управления земельными ресурсами можно отнести:[11,c59.]

     -наделение  органов управления политическими  и организационно-регламентирующими  функциями, обеспечивающими эффективное развитие общества;

     -обеспечение  взаимосогласованности решений  органов государственного управления;

     -регулирование  государственными актами финансовой  и природоохранной деятельности  субъектов земельных отношений; 

     -обеспечение  социально-правовой защиты субъектов земельных отношений;

     -формирование  благоприятных условий для предпринимательства  и прогрессивного развития общества;

     -улучшение  использования и охраны земельных  ресурсов;

     -создание  правовых, экономических и организационных  предпосылок для различных форм хозяйствования на земле и др.

     Систему прямого управления земельными ресурсами  подразделяют на следующие виды функций: на общие функции, включающие планирование, организацию, координацию, регулирование, распоряжение, учет и контроль. При осуществлении этих функций происходят распоряжение трудовыми, материальными и денежными ресурсами, оперативное управление землеустроительным и земельно-кадастровым производством; специальные, обеспечивающие организационное воздействие на специальные стороны деятельности предприятий (технологическая подготовка и т. д.); вспомогательные, включающие обслуживающие процессы общего и специального управления (делопроизводство, хозяйственное обслуживание, охрана).[9,c.97]

     Государственные органы, осуществляющие управление и контроль в области землепользования, осуществляют свои функции определенными методами: экономическими, административными и организационно-правовыми, которые отвечают природе земельных отношений.

     Экономический метод предполагает платность использования земли, экономическое стимулирование эффективной деятельности в области управления землепользованием, право собственности на землю, совершение сделок с землей при сохранении ответственности собственников за их рациональное использование, нормирование и лимитирование в области управления землепользованием.

     К административным методам правового  управления землепользованием относятся: выдача разрешений на использование  земли (земельного участка); лицензирование использования земли; проведение государственной экологической экспертизы.

     К организационно-правовым методам управления землепользованием следует относить: обеспечение безопасного использования  земли; рациональную организацию государственного земельного кадастра, создание государственного реестра собственно земель; организацию ведения мониторинга земель.

     Одна  из важнейших составных частей механизма  экономического регулирования земельных  отношений — платность пользования землей. Законодательство РФ предусматривает такие формы платы за землю, как земельный налог и арендная плата.[12,c.45]

1.2Правовые  основы землепользования

     Все права на земельные участки приобретаются  в конечном счете для того, чтобы использовать землю для удовлетворения хозяйственных и иных потребностей. Поэтому важнейшим институтом земельного права является право землепользования как система правовых норм, регулирующих общественные отношения по использованию земель. В субъективном смысле право землепользования - это совокупность прав и обязанностей субъекта в отношении приобретенного им земельного участка.[7,c.74]

     Субъектами  права землепользования являются граждане и юридические лица, а его объектами - земельные участки, обособленные в  результате отвода земель в натуре и его юридического оформления.

     Праву землепользования присущ целевой и платный характер.

     Целевое назначение земельного участка (для  крестьянского хозяйства, садоводства, предпринимательской деятельности, жилищного строительства и т. д.) фиксируется в документах, удостоверяющих права на землю, и должно соблюдаться  землепользователем. Законодательство устанавливает санкции за нарушение принципа целевого использования земель вплоть до изъятия земель.

     Требования, связанные с соблюдением целевого назначения земель, предусмотрены законом  и при совершении сделок с земельными участками. Так, не допускается изменение целевого назначения земель при их купле-продаже, а продажа земель, используемых в сельском хозяйстве, с изменением их целевого назначения, производится только по решению органов исполнительной власти субъектов РФ.

     Принцип платности природопользования применительно к землям реализуется в нескольких основных формах. Закон РФ «О плате за землю» устанавливает три формы платы за землю: земельный налог, арендная плата, и нормативная цена земли.

     Собственники  земель, землевладельцы и землепользователи облагаются земельным налогом. Право устанавливать его минимальные ставки предоставлено органам власти субъектов РФ. Ставки определяются в рублях за единицу земельной площади и зависят от категории земель и их местоположения.

     Арендаторы  земель должны платить арендную плату. Размер, условия и сроки ее внесения предусматриваются договором между  арендатором и арендодателем. При  сдаче в аренду государственных  и муниципальных земель органы исполнительной власти устанавливают базовые размеры арендной платы.

     Нормативная цена земли характеризует стоимость  земельных участков и устанавливается  для обеспечения экономического регулирования земельных отношений, участия земель в гражданском обороте: при предоставлении земель в собственность, совершении гражданско-правовых сделок с землей, при переходе земель по наследству, получении банковского кредита под залог земельного участка, в качестве начальной цены при продаже земель с торгов и др.

     Нормативная цена земли определяется ежегодно по оценочным зонам, административным районам, поселениям и их группам в кратных размерах к ставкам земельного налога на единицу земельной площади. При этом органы исполнительной власти могут устанавливать повышающие коэффициенты к размеру нормативной цены земли (не более 75% уровня рыночных цен), а также изменять (повышать или понижать) нормативную цену, но не более, чем на 25%[16,c.25-26]

     Содержание  права землепользования субъектов  рассмотренных выше земельных прав (собственности, постоянного пользования, пожизненного наследуемого владения, аренды) составляют их конкретные права и обязанности по использованию земельного участка.

     В зависимости от целевого назначения участка собственники земли, землевладельцы, землепользователи и арендаторы имеют право:[8,c.54]

• самостоятельно хозяйствовать на земле;
• использовать в установленном порядке для нужд хозяйства имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, торф, лесные угодья, водные объекты, пресные подземные воды;
• возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные строения и сооружения;
• собственности на посевы и посадки сельскохозяйственных культур и насаждений;
• в установленном порядке производить оросительные, осушительные и другие мелиоративные работы, строить пруды и иные водоемы в соответствии с природоохранными требованиями использования земельных участков;
• на компенсацию вложенных затрат на повышение плодородия почв при добровольном отказе от земельного участка и на возмещение убытков в случае изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд.

     Наряду  с правами указанные субъекты несут обязанности:[10,c.102]

• эффективно использовать землю в соответствии с ее целевым назначением, повышать ее плодородие, применять природоохранные технологии производства, не допускать ухудшения экологической обстановки на территории в результате своей хозяйственной деятельности;
• осуществлять комплекс мер по охране земель в соответствии с земельным законодательством;
• своевременно вносить плату за землю;
• не нарушать прав других субъектов земельных отношений, а также порядок пользования лесными угодьями, водными и другими природными объектами;
• своевременно представлять в соответствующие государственные органы установленные законом сведения о состоянии и использовании земель;
• вести любое строительство, руководствуясь действующими строительными правилами и по согласованию с заинтересованными государственными органами.

     ФЗ  от 29.07.1998 г. "Об оценочной деятельности" (в ред. от от 18.07.2009 N 181-ФЗ) определяет правовые основы регулирования оценочной деятельности в отношении объектов оценки, принадлежащих Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям, физическим лицам и юридическим лицам, для целей совершения сделок с объектами оценки, а также для иных целей.

     Для целей ФЗ "Об оценочной деятельности" под рыночной стоимостью объекта  оценки понимается наиболее вероятная  цена, по которой данный объект оценки может быть отчужден на открытом рынке  в условиях конкуренции, когда стороны  сделки действуют разумно, располагая всей необходимой информацией, а на величине цены сделки не отражаются какие-либо чрезвычайные обстоятельства.

     Субъектами  оценочной деятельности признаются, с одной стороны, юридические  лица и физические лица (индивидуальные предприниматели), деятельность которых регулируется ФЗ "Об оценочной деятельности" (оценщики), а с другой - потребители их услуг (заказчики).[19]

     Российская  Федерация, субъекты Российской Федерации  или муниципальные образования, физические лица и юридические лица имеют право на проведение оценщиком оценки любых принадлежащих им объектов оценки на основаниях и условиях, предусмотренных ФЗ "Об оценочной деятельности".

     Право на проведение оценки объекта оценки является безусловным и не зависит  от установленного законодательством Российской Федерации порядка осуществления государственного статистического учета и бухгалтерского учета и отчетности. Данное право распространяется и на проведение повторной оценки объекта оценки. Результаты проведения оценки объекта оценки могут быть использованы для корректировки данных бухгалтерского учета и отчетности.[12,c.93]

     Результаты  проведения оценки объекта оценки могут  быть обжалованы заинтересованными  лицами в порядке, установленном  законодательством Российской Федерации.

     Для проведения оценки отдельных видов объектов оценки законодательством Российской Федерации могут быть предусмотрены специальные формы отчетов.

     Итоговая  величина рыночной или иной стоимости  объекта оценки, указанная в отчете, составленном по основаниям и в порядке, которые предусмотрены ФЗ "Об оценочной деятельности", признается достоверной и рекомендуемой для целей совершения сделки с объектом оценки, если в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или в судебном порядке не установлено иное.

     В случае наличия спора о достоверности величины рыночной или иной стоимости объекта оценки, установленной в отчете, в том числе и в связи с имеющимся иным отчетом об оценке этого же объекта, указанный спор подлежит рассмотрению судом, арбитражным судом в соответствии с установленной подведомственностью, третейским судом по соглашению сторон спора или договора или в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, регулирующим оценочную деятельность.

     Кадастровая стоимость земли определяется с  учетом ее рыночной стоимости.

     В свою очередь, объем дохода государства  зависит от кадастровой стоимости  земельного участка, так как именно эта стоимость используется для  расчета налоговой ставки по земельному налогу. Земельный налог является местным, собирается в бюджете муниципальных образований. Предположим, что рост цен на земельные участки, пригодные для экономического использования, достиг критической отметки. В подобной ситуации становится затруднительным развитие таких отраслей как строительство, промышленность, сельское хозяйство, связь, так как участки концентрируются в собственности крупных экономических субъектов, что снижает конкуренцию на рынке, соответственно и динамику роста и развития определенных отраслей. 
 
 
 
 
 
 

2. Современная государственная земельная политика  в России

2.1 Анализ земельной  политики России  в 2000-2010 годах

     В большинстве развивающихся стран,  а также в странах с переходной экономикой органы государственной  власти сталкиваются с рядом проблем,  связанных с землей и отрицательно влияющих на устойчивое развитие экономики. Часто отсутствует внятная земельная политика,  градостроительство недостаточно тесно связано с планами землепользования,  нет четкого распределения функций между различными уровнями власти и ведомственной политикой разных министерств. Кроме того, зачастую слаб организационный и профессиональный    потенциал для управления земельными ресурсами,  ощущается нехватка финансовых ресурсов. 

     Проведение  земельной реформы в России непосредственно  связано с изменением всей системы сложившихся земельных отношений на основе введения многообразия и равенства форм собственности и форм хозяйствования на земле, что отразилось и на структуре земельного фонда.

     Произошедшие  крупные аграрные изменения в  конце XX в. вызвали необходимость  значительного преобразования экономико-правового статуса земель. Все эти преобразования затронули систему землепользования России.[18,c,18-21]

     Однако  данные изменения носили скорее социально-политический, а не экономический характер:  пропаганда неолиберальных подходов,  приватизации земли привела к осознанию гражданами страны возможности возникновения и развития частной собственности на землю.  В реальности же около 90 %  земель по-прежнему находится в государственной и муниципальной собственности (таблица 2.1) [14].

        По данным государственного статистического наблюдения за земельными ресурсами на 1 января 2010 года, в собственности граждан и юридических лиц находилось 133,5  млн.  га,  что составило 7,8%  земельного фонда страны.  Из них площадь земель, находящихся в собственности граждан и их объединений,  составила 123,2  млн.  га,  или 7,2%,  в собственности юридических лиц находилось 10,3  млн.  га,  или 0,6%  земельного фонда России. 

     Площадь земель,  находящихся в государственной  и муниципальной собственности,  составила 1576,3  млн.  га,  или 92,2%  от площади земельного фонда страны .Земельные доли граждан  (включая право в общей совместной собственности)  в земельном фонде страны составили 6,1% (104,3 млн. га), или 78,1% земель, находящихся в частной собственности в целом по стране.  [6]                                                                                       

                                                                                                  Таблица 2.1

     Распределение земель по формам собственности на 01.01.2010 г

     В структуре собственности на землю  в Российской Федерации за 2009  год произошли следующие изменения:  наблюдалось сокращение площади  земель, находившихся в собственности  граждан,  а также государственной  и муниципальной собственности, и увеличение собственности юридических лиц (на 1,6 млн. га). Изменения в значительной степени касались общей (долевой или совместной) собственности граждан на землю. 

     В течение года наблюдалась смена  собственника доли в праве общей  собственности на земельные участки  из земель сельскохозяйственного назначения (земельной доли) в пользу юридического лица или государства, которая стала возможной после вступления в силу Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». В целом по России более 520 тыс. га земель общей долевой собственности,  приобретенных юридическими лицами у граждан,  зарегистрировано в качестве доли в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения.  По данным официальной статистической отчетности только за 2009  год юридическими лицами приобретено прав на долю в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения площадью 100  тыс.  га.  Около 328,3  тыс.  га земель общей долевой собственности приобретено субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями,  большая часть из которых принадлежит Белгородской области. 

     По  состоянию на 1  января 2010  года увеличение площади земель,  находящихся  в собственности граждан,  отмечалось на территории Республики Калмыкия. В Республике Калмыкия продолжены работы по наделению граждан земельными долями.  В течение отчетного года 164,0  тыс.  га земель государственной и муниципальной собственности было передано в общую долевую собственность гражданам.

     В 28  субъектах Российской Федерации имело место увеличение земель частной собственности,  связанное с приобретением земель государственной и муниципальной собственности физическими лицами и переоформлением ими права пожизненного наследуемого владения и постоянного  (бессрочного) пользования на право собственности на земельные участки. 

     В начале реформирования земельной политики в России было затронуто не более 10 %  территории сельскохозяйственных угодий, что существенно не изменило ситуации в землепользовании.  Главное внимание уделялось развитию индивидуальных форм землепользования:  крестьянских хозяйств,  приусадебного,  садово-огородного хозяйства.  Наиболее активное реформирование началось с 1992 г., когда была проведена приватизация и перераспределение около 60– 80 % сельскохозяйственных угодий, которое сопровождалось массовым созданием землепользований крестьянских  (фермерских)  хозяйств.  К началу 1994  г.  завершилось крупномасштабное перераспределение сельскохозяйственных угодий между основными собственниками (владельцами) земли.[15] 

     По  состоянию на 1  января 2010  г.  в России было приватизировано 133,5 млн. га земель, что составляет 7,8% земель РФ в целом [6].  Большая часть земель приобретена гражданами в результате реформирования аграрных предприятий и перераспределения сельскохозяйственных угодий   членам колхозов, совхозов и др. Однако довольно внушительная часть земель приватизирована и в населенных пунктах. В целом в собственности граждан и юридических лиц в городах и поселках  находится уже более 12 % приватизированных земель РФ.

     Наряду  с положительными эффектами развития многообразия форм собственности на землю выявились и некоторые  опасные для народного хозяйства  тенденции.  В большинстве регионов России отмечается снижение удельного  веса сельскохозяйственных угодий в общей площади земель сельскохозяйственного назначения. С начала 2000-х гг. практически повсеместно распространилась тенденция к переводу гражданами  выделенных земельных долей    сельскохозяйственного назначения в категорию земель населенных пунктов.  За 6 лет, с 2004  по 2010  г., процедуре перевода подверглось более полумиллиона гектаров земель. Одной из причин перевода является высокая потребность,  спрос,  а соответственно,  и стоимость земель под дачную,  коттеджную жилую застройку.  Цена сотки бывших сельскохозяйственных угодий в Подмосковье может достигать нескольких миллионов рублей. 

     В 2010 году в субъектах Российской Федерации  оставались актуальными задачи по перерегистрации  крестьянских  (фермерских)  хозяйств в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.  Кроме этого,  уточнялся правовой статус и принадлежность земель,  формирующих землепользование хозяйствующего субъекта, в частности, земельной доли в составе сельскохозяйственного предприятия. В основном подобные уточнения наблюдались на землях,  переданных в самом начале земельной реформы предприятиям в коллективную  (совместную или долевую)  собственность,  так как однозначно право собственности на земельную долю определяется только после регистрации этого права в соответствии с установленным законодательством порядком.

     В течение одиннадцати лет в  счет земельной доли из земель сельскохозяйственного  назначения выделено  (сформировано земельных участков)  и зарегистрировано в частной,  государственной или муниципальной собственности 11,1 млн. га земель (таблица 2.1).[6]