Анализ статистики обращения граждан в органы местного самоуправления на примере Самарской области

Содержание

Введение

Местное самоуправление в  Российской Федерации составляет одну из основ конституционного строя  Российской Федерации, признается, гарантируется  и осуществляется на всей территории Российской Федерации¹. Его положение в политической системе российского общества определяется тем, что это тот уровень власти, который наиболее приближен к населению, им формируется и ему непосредственно подконтролен, решает вопросы удовлетворения основных жизненных потребностей населения. Рационально организованное местное самоуправление позволяет эффективно использовать местные ресурсы, снимать социальную напряженность в обществе, повышать доверие населения к власти.

Местное самоуправление в  Российской Федерации – форма  осуществления народом своей  власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных  федеральными законами, - законами субъектов  РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления опросов местного значения исходя из интересов населения  с учетом исторических и иных местных  традиций.

Актуальность темы исследования. Проводимая в стране реформа местного самоуправления касается многих аспектов местного самоуправления. Действующее  законодательство претерпело достаточно существенные изменения в сфере  обеспечения территориальной, организационной, финансово-экономической самостоятельности  местного самоуправления. Новый Федеральный  закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в РФ» содержит довольно существенные новации, требующие  теоретического осмысления, анализа  складывающейся правоприменительной  практики; это касается и новых  гарантий права на осуществление  местного самоуправления.

В настоящее время отсутствует  легальное определение гарантий права на осуществление местного самоуправления, исчерпывающий список механизмов реализации, охраны, защиты и восстановления права на осуществление  местного самоуправления. Анализ имеющихся  нормативных актов, того как они  реализуются на практике, позволяет  оценить реально существующую систему  гарантий права на осуществление  местного самоуправления.

Цель курсовой работы заключается, прежде всего, в уяснении конституционного содержания права на осуществление  местного самоуправления, его особенностей, а также анализ правоприменительной  теории и практики по вопросам фактического использования населением, гражданами гарантий права на осуществление  местного самоуправления, в частности  реализации права обращения жителей муниципального образования в органы местного самоуправления.

Для достижения указанной  цели необходимо разрешить следующие  задачи:

- определить понятие органов  местного самоуправления, рассмотреть  их структуру, выделить основные  виды;

- - исследовать гарантии  реализации права обращения жителей муниципального образования в органы местного самоуправления;

- проанализировать виды  обращения граждан в органы  местного самоуправления;

- описать особенности  процедуры рассмотрения обращения  граждан в органы местного  самоуправления.

1. Структура и  характеристика органов местного  самоуправления

1.1. Органы местного  самоуправления: понятие, характеристика, система

Согласно Федерального закона № 131-ФЗ от 06 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 34) органы местного самоуправления - это выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти².

Иными словами, органы местного самоуправления - это органы местных  саморегулируемых территориальных  сообществ, муниципальных образований, которыми они формируются и перед  которыми несут ответственность  за надлежащее исполнение своих полномочий. Это специфическая система власти, которая, учитывая все местные факторы, выступает в интересах своего населения. Органы местного самоуправления обладают следующими особенностями:

- не входят в систему  органов государственной власти (в соответствии со ст. 12 Конституции  РФ);

- в случае наделения  их отдельными государственными  полномочиями, они могут участвовать  в осуществлении государственных  функций, и их деятельность  в данном случае будет находиться  под контролем государства (в  соответствии со ст. 132 Конституции  РФ)³.

Федеральный закон «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в РФ» 2003 г. (ст. 34) четко определяет структуру  органов местного самоуправления, включая  в нее следующие элементы:

- представительный орган  муниципального образования;

- глава муниципального  образования;

- местная администрация;

- контрольный орган муниципального  образования;

- иные органы местного  самоуправления, предусмотренные уставом⁴.

Причем, наличие первых трех элементов в системе органов  местного самоуправления является обязательным.

Органы местного самоуправления:

а) выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение  вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной  власти;

б) избираемые непосредственно  населением и (или) образуемые 
представительным органом муниципального образования органы, 
наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного 
значения (Федеральный закон «Об общих принципах организации 
местного самоуправления в Российской Федерации», 2003. ст. 2);

в) органы местных саморегулируемых территориальных сообществ, 
которыми они формируются и перед которыми несут ответственность за 
надлежащее исполнение своих полномочий. Являются юридическими 
лицами⁵.

Реформа местного самоуправления осуществляется в несколько этапов. Первым этапом было формирование территориальных  основ местного самоуправления в  соответствии с требованиями нового федерального закона. К настоящему времени этот этап практически во всех субъектах закончился. Практика реализация Федерального закона № 131-ФЗ требует надлежащего изучения и  осмысления, особенно в части реализации права на осуществление местного самоуправления.

В настоящее время имеется  более 25 тысяч муниципальных образований, в то время как к началу реформ их было чуть более 12 тысяч. Назначено  или избрано огромное количество новых муниципальных служащих, выборных должностных лиц. Они не всегда успевают ознакомиться с действующим законодательством, обладают необходимым уровнем знаний. Поэтому резко возросло число  нарушений, совершаемых органами местного самоуправления, их должностными лицами. Это, в свою очередь, приводит к необходимости  усиления контроля на уровне местного самоуправления.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, 
подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

Структура органов местного самоуправления в случае образования  на межселенных территориях вновь  образованною муниципального образования или в случае преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме (или на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования.

Изменение структуры органов  местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений  в устав муниципального образования.

Решение представительного  органа муниципального образования  об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение.

Финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований⁶.

Органы местного самоуправления в отдельных случаях могут: 1) осуществлять местное самоуправление от имени  граждан, населения муниципального образования (при использовании  населением опосредованных форм осуществления  права на местного самоуправления); 2) содействовать осуществлению местного самоуправления, например, при обращении  в суд в защиту прав, свобод и  законных интересов других лиц; 3) нарушать право на осуществление местного самоуправления, поэтому оказываются  подконтрольными и могут быть привлечены к ответственности⁷.

Органы местного самоуправления взаимосвязаны между собой и  представляют единую систему, в которой  по новому закону будет реализован принцип разделения властей⁸.

2. Конституция РФ об органах местного самоуправления. Государственная поддержка реформ органов местного самоуправления

В ходе поэтапной конституционной  реформы большое внимание уделено  реформе местного самоуправления. В частности, еще в 1993 году были изданы касающиеся проведения реформы местного самоуправления указы Президента Российской Федерации от 9 октября 1993 г. N 1617 "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации", от 26 октября 1993 г. N 1760 "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации", от 22 декабря 1993 г. N 2265 "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации" и от 21 марта 1994 г. N 557 "О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления".

В последующем принят ряд  федеральных законов и более 1300 нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере местного самоуправления.

Без постоянной поддержки  со стороны государства муниципальные  образования не смогут эффективно участвовать  в проведении реформ, в укреплении российской государственности, в удовлетворении основных жизненных потребностей проживающего на их территории населения, тем более  что государственная поддержка  развития местного самоуправления является законодательно установленной обязанностью органов государственной власти. Поэтому необходимо осуществление  мер, обеспечивающих углубление реформы  местного самоуправления, планомерный  переход от поддержки государством становления власти на муниципальном  уровне к поддержке социально-экономического развития муниципальных образований, реализации в полном объеме конституционных  полномочий местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации, десятилетний юбилей которой состоялся  в 2003 году, закрепила ряд принципиальных положений, гарантирующих самостоятельность и полнокровную деятельность муниципальных образований и органов местного самоуправления России. Основные из них следующие.

1. Организация и осуществление местного самоуправления на всей территории Российской Федерации в городских и сельских поселениях и на иных территориях.

2. Самостоятельное определение муниципальными образованиями в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации в своих уставах собственного правового положения, структуры и статуса своих органов.

3. Недопустимость образования органов местного самоуправления и назначения должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами.

4. Подотчетность и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, депутатов перед населением.

5. Запрет на осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами.

6. Обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, муниципальными органами, должностными лицами в пределах их полномочий и невозможность прямой отмены нормативных, индивидуальных решений муниципальных органов и должностных лиц государственными органами и должностными лицами.

7. Организационная самостоятельность муниципальных органов подкрепляется законодательными мерами по расширению их экономической и хозяйственной самостоятельности, институтами муниципальной собственности и местного бюджета.

8. Судебная защита местного самоуправления через возможность предъявлять в суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, муниципальных органов и должностных лиц, предприятий, учреждений и организаций, общественных объединений⁹.

Иными словами, Конституция  Российской Федерации создала максимально  благоприятные условия для полнокровного  развития компетенционных возможностей местного самоуправления.

Конституционная формула  о том, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной  власти, не означает, что органы местного самоуправления полностью независимы и не подпадают под контрольную  и надзорную деятельность государства. Новацией Федерального закона № 131-ФЗ является правило, что формы и  пределы контрольной деятельности государственных органов четко  регламентированы и могут осуществлять только на основании Конституции  РФ и закона. Следует отметить, что  контрольная деятельность отличается в зависимости от того, о каких  вопросах деятельности органов местного самоуправления идет речь -вопросов местного значения или вопросов государственного значения.

Различие конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности происходит в зависимости от субъекта, перед которым наступает ответственность. Конституционно-правовая ответственность - это ответственность перед государством; муниципально-правовая ответственность - это ответственность перед населением муниципального образования. Кроме того, отличие муниципально-правовой ответственности от конституционно-правовой видится в особенностях муниципальных правонарушений, процедуры реализации.

Институт конституционного правосудия занимает особое место и  системе гарантий конституционного права на осуществление местного самоуправления. Фактически, именно Конституционным  Судом РФ сформировано понимание  местного самоуправления, объема его  прав и гарантий в конституционном  смысле. С 2002 года органы местного самоуправления наделены правом на обращение в Конституционный  Суд РФ в порядке конкретного  нормоконтроля.

В Конституции РФ предусматривается  возможность использования международно-правовых механизмов при защите права. В соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы  международного права и международные  договоры Российской Федерации являются составной частью правовой системы  России. Следует констатировать, что  оба предусмотренных в российской конституции механизма активно  применяются к защите права на осуществление местного самоуправления в РФ.

1.3. Характеристика  видов органов местного самоуправления  и их основные функции

Представительный орган  местного самоуправления - выборный орган  местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения  и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. (Федеральный закон  «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» ст. 1).

С учетом исторических традиций, национальных особенностей, политических интересов представительный орган  местного самоуправления может иметь  различные наименования. Наиболее часто на практике встречаются следующие названия: дума, совет, муниципальный совет, собрание, собрание представителей, сход, съезд, рада, курултай, джирге и т.п.¹⁰. Представительный орган занимает особое место в системе органов местного самоуправления благодаря своей исключительной компетенции.

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 15) в исключительном ведении представительного органа местного самоуправления находятся  следующие вопросы:

- принятие общеобязательных  правил по предметам ведения  муниципального образования, предусмотренных  уставом муниципального образования;

- утверждение местного  бюджета и отчета о его исполнении;

- принятие планов и  программ развития муниципального  образования, утверждение отчетов  об их исполнении,

- установление местных  налогов и сборов;

- установление порядка  управления и распоряжения муниципальной  собственностью;

- контроль за деятельностью органов местного самоуправления и 
должностных лиц местного самоуправления¹¹.

Федеральный закон 2003 г. расширяет  данный перечень, включая в него следующие вопросы:

- определение порядка  принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных  предприятий и учреждений, а также  об установлении тарифов на  их услуги;

- определение порядка  участия муниципального образования  в организациях межмуниципальиого сотрудничества;

- определение порядка  материально-технического и организационного  обеспечения деятельности органов  местного самоуправления.

Исполнительные органы местного самоуправления - органы, осуществляющие организационно-управленческие и исполнительно-распорядительные функции, направленные на исполнение федеральных  законов, законов субъекта Российской Федерации и местных нормативных  актов, а также наделенные уставом  муниципального образования собственной  компетенцией. Исполнительным органом  местного самоуправления является местная  администрация (мэрия).

Местная администрация (лат. administratio - управление, руководство) - исполнительный орган в системе местного самоуправления, возглавляемый главой муниципального образования (главой администрации), осуществляющий следующие организационно-распорядительные функции:

- исполнение федеральных  законов, законов субъекта РФ  и местных нормативных актов;

- разработка проекта бюджета  муниципального образования и  его исполнение;

- управление муниципальной  собственностью;

- разработка программ  социально-экономического развития  муниципального образования и  их исполнение и т.п.¹²

Высшим должностным лицом  в системе органов местного самоуправления является глава муниципального образования. По Федеральному закону 2003 г. (ст. 36) совмещение высших муниципальных должностей запрещено. Глава муниципального образования, избранный на муниципальных выборах  либо входит в состав представительного  органа и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию. В случае избрания его из числа  депутатов представительного органа местного самоуправления, является его  председателем.

Согласно закону 2003г. глава  муниципального образования осуществляет следующие полномочия:

- представляет муниципальное  образование в отношениях с  органами местного самоуправления  других муниципальных образований,  органами государственной власти, гражданами и организациями;

- подписывает и обнародует  нормативные правовые акты, принятые  представительным органом местного  самоуправления;

- издает в пределах  своих полномочий правовые акты;

- вправе требовать созыва  внеочередного заседания представительного  органа местного самоуправления¹³.

Глава муниципального образования  подконтролен и подотчетен населению муниципального образования и представительному органу местного самоуправления.

2. Особенности  реализации права обращения граждан  в органы местного самоуправления

2.1. Институт обращения  жителей муниципального образования  в органы местного самоуправления

Анализ положений ФЗ - 131 от 6 октября 2003г. в комплексе с  положениями Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих  принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» № 95-ФЗ от 4 июля 2003 года позволяет выделить следующие положения Федерального закона в качестве новаций в организации  местной власти.

В Федеральном законе устанавливается  ряд федеральных гарантий участия  граждан в деятельности местного самоуправления, вводятся нормы прямого  действия, обеспечивающие гарантии реализации прав граждан России на осуществление  местного самоуправления. К таковым  относятся положения, регламентирующие порядок проведения местных референдумов, опросов, сходов и конференций граждан, организации территориального общественного  самоуправления, отзыва депутатов и  должностных лиц, получения информации и обязанности информирования граждан  о деятельности органов и должностных  лиц местного самоуправления.

Одним из наиболее важных способов воздействия граждан на сферу  муниципального управления является право  обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения  в органы местного самоуправления. Обращение граждан в органы государственной  власти и местного самоуправления - одна из форм участия населения в 
управлении¹⁴.

Обращения граждан в органы местного самоуправления как одна из форм прямого волеизъявления населения муниципального образования дает им возможность участвовать в определении задач и направлений деятельности органов местного самоуправления, в выработке проектов их решений, в контроле за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

Обращения граждан - важное средство проявления общественно-политической активности, заинтересованности жителей  в общественных делах. Гарантии реализации населением муниципального образования своего права на обращение в органы местного самоуправления закрепляет ст.32 Федерального закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003г.. Это обязанность органов местного самоуправления «дать ответ по существу обращений граждан в течение месяца» и административная ответственность, которая может быть установлена за нарушение сроков и порядка ответа на обращения граждан¹⁵.

Право на обращение граждан  является важным конституционно-правовым средством выражения и защиты прав и свобод граждан. Конституция  Российской Федерации 1993г. (ст. 33) закрепляет право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

2 ноября 2006 года вступил  в силу Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения  обращений граждан Российской  Федерации". В соответствии с  этим законодательным актом осуществление  права на обращение не должно  нарушать права и свободы других  лиц.

При рассмотрении обращения  государственным органом, органом  местного самоуправления или должностным  лицом гражданин имеет право:

1) представлять дополнительные  документы и материалы либо  обращаться с просьбой об их  истребовании;

2) знакомиться с документами  и материалами, касающимися рассмотрения  обращения, если это не затрагивает  права, свободы и законные интересы  других лиц и если в указанных  документах и материалах не  содержатся сведения, составляющие  государственную или иную охраняемую  федеральным законом тайну;

3) получать письменный  ответ по существу поставленных  в обращении вопросов, за исключением  случаев, указанных в статье 11 Федерального закона № 131-ФЗ  от 6 октября 2003г., уведомление о  переадресации письменного обращения  в государственный орган, орган  местного самоуправления или  должностному лицу, в компетенцию  которых входит решение поставленных  в обращении вопросов;

4) обращаться с жалобой  на принятое по обращению решение  или на действие (бездействие)  в связи с рассмотрением обращения  в административном и (или)  судебном порядке в соответствии  с законодательством Российской  Федерации;

5) обращаться с заявлением  о прекращении рассмотрения обращения¹⁶.

Запрещается преследование  гражданина в связи с его обращением в государственный орган, орган  местного самоуправления или к должностному лицу с критикой деятельности указанных  органов или должностного лица либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов  либо прав, свобод и законных интересов  других лиц.

Обращение - это далеко не каждое послание гражданина к государственному органу или должностному лицу. Это всегда юридический акт, т.е. действие, сознательно направленное на создание юридических последствий¹⁷. Направляя обращение в какой-либо государственный орган, гражданин вступает с ним в определённые правоотношения. Таким образом, обращением можно считать только такое послание, из смысла которого явно следует желание автора побудить адресата (орган или должностное лицо) к каким-либо юридически значимым действиям.

Обращения выполняют в  сущности, три важнейшие функции. Во-первых, обращения есть средство защиты прав граждан. Во-вторых, обращение гражданина - это форма реализации его конституционного права на участие в управлении государством, и, следовательно, одна из форм выражения народовластия. И в-третьих, обращения граждан - это средство обратной связи, выражения реакции народа, масс на решения, принимаемые государственной властью. Изучая обращения граждан, внимательно и чутко относясь к поднимаемым в них вопросам, власть будет быстрее поспевать за изменениями в современном необычайно динамичном, обществе, что поможет ей стать более эффективной. В силу всего этого институт обращений граждан в современной правовой действительности занимает одно из важнейших мест.

При рассмотрении обращения  не допускается разглашение сведений, содержащихся в обращении, а также  сведений, касающихся частной жизни  гражданина, без его согласия. Не является разглашением сведений, содержащихся в обращении, направление письменного  обращения в государственный  орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию  которых входит решение поставленных в обращении вопросов.

Право на обращение имеют  не только граждане Российской Федерации, но и иностранные граждане, лица без гражданства, общественные организации, например учреждения, организации, предприятия  и их должностные лица в целях  защиты своих прав и интересов, прав и интересов своих членов.

Граждане имеют право  направлять коллективные обращения. Такие  обращения уместны в тех случаях, когда затрагиваются права и  законные интересы группы людей.

Обращения граждан в органы местного самоуправления дают возможность  населению участвовать в определении  задач и направлений деятельности органов местного самоуправления, в  выработке проектов их решений, в  контроле за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

Термин «обращение» имеет  обобщающий, собирательный характер. В зависимости от формы обращения  содержат неодинаковую информацию, имеют  различную структуру, отличаются по своей юридической природе, предусматривают  разные процедуры и сроки рассмотрения, а также виды правовых последствий.