Анализ влияния государственных заказов на экономику России

Введение

Система государственных  заказов является одним из основополагающих институтов государственного регулирования. В условиях смешанной экономики  государство выступает в качестве крупнейшего заказчика и потребителя  продукции целого ряда отраслей, превращая государственный спрос в мощный инструмент регулирования экономики, оказывающий влияние на ее динамику и структуру.

Государственный заказ  как элемент экономической деятельности государства выполняет ряд важнейших  функций, основными из которых являются:

- воспроизводственная функция, заключающаяся в удовлетворении государственных нужд в товарах, работах, услугах для обеспечения стабильных воспроизводственных экономических связей с участием государства и для реализации присущих государству функций;

- функция ценового регулирования, посредством государственных заказов оказывается косвенное влияние на динамику цен по определенным видам товаров, работ и услуг;

- стимулирующая функция, расширение государственных закупок служит фактором роста совокупного спроса для поддержки и стимулирования национальных производителей, регулирования отраслевой и региональной структуры экономики;

- социальная, направленная на содействие реализации социально-экономической политики государства, в том числе вовлечение социально уязвимых групп населения в трудовой процесс;

- инновационная функция, заключающаяся в формировании экономических предпосылок для создания принципиально новой или с новыми потребительскими свойствами продукции (товаров, работ, услуг).

Используя государственный заказ как инструмент регулирования и программирования экономики, науки и техники государство привлекает и потенциал частного предпринимательства к обеспечению устойчивости экономического развития, решению актуальных социально-экономических задач. В этом случае, в процессе воздействия системы государственных заказов на экономику наряду со стимулирующим возникает и синергетический эффект.

Этим обуславливается  актуальность темы исследования.

Целью работы является анализ влияния государственных и муниципальных  заказов на экономику. Из цели исследования можно сформулировать задачи, поставленные в работе:

- рассмотреть основные макроэкономические показатели и их зависимость от системы государственных и муниципальных заказов;

- проанализировать конкурентоспособность и поддержку предпринимательства путем размещения государственных заказов;

- проанализировать военную политику и инновационную политику и их взаимосвязь с государственными заказами;

В отличие от стран  с развитой рыночной экономикой, где  рынок государственных заказов является результатом длительного эволюционного развития, перед Россией стоит задача по сути одновременного формирования институциональной системы как общенационального, так и важнейшей его части - рынка государственных заказов. Развитие институтов рынка государственных заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд предполагает, в первую очередь, реформирование сложившейся в переходный период институциональной системы в сфере государственных закупок, в том числе правил и механизмов размещения заказов, заключения контрактов, процедур контроля.

1 Теоретические  основы государственного и муниципального  заказа

1.1 Государственный  и муниципальный заказ: содержание  и роль в развитии экономики

В настоящее время  Россия нуждается в значительных инвестициях в развитие институциональной базы, создание инновационных технологий, инфраструктуру, человеческий капитал, в концентрации материальных, финансовых, научно-технических ресурсов для проведения многосторонней модернизации и реконструкции производственной базы, создания социально-экономической системы, способной успешно развиваться в мировой экономике. Система государственных заказов может стать эффективным инструментом концентрации материальных, трудовых ресурсов и научного, промышленного потенциала страны для осуществления научно-технических, инновационных, социально-экономических программ [1].

Мощным рычагом влияния  государства на экономику является система государственных заказов, закупок продукции, работ и услуг для государственных нужд. Государственные закупки подразумевают выполнение государством разнообразных функций, ориентированных на повышение централизованной управляемости, предотвращение неконтролируемого нарастания затрат, сокращение расходов государственного бюджета, управление материальными потоками при условии соответствия их рыночным отношениям.

Система государственных  заказов является одним из основополагающих институтов государственного регулирования. В условиях смешанной экономики государство выступает в качестве крупнейшего заказчика и потребителя продукции целого ряда отраслей, превращая государственный спрос в мощный инструмент регулирования экономики, оказывающий влияние на ее динамику и структуру.

Государственные закупки  осуществляются на основе государственного заказа, формируемого, в свою очередь, на основе государственных нужд.

Под государственными нуждами  понимаются потребности в товарах, работах, услугах, обеспечиваемых за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Федерации внебюджетных источников финансирования, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации и субъектов Федерации (в т. ч. для реализации федеральных и региональных целевых программ), для исполнения международных обязательств, в т. ч. для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация.

Под государственным  заказом понимается обоснованная и оформленная потребность в поставках товаров, выполнении работ и оказании услуг для государственных нужд, соответственно, под размещением государственного заказа понимаются действия по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг [2].

Конечным этапом процесса реализации государственного заказа является государственная закупка, т. е. приобретение товаров, работ, услуг для государственных нужд.

Государственный заказ  размещается в основном среди частных предприятий и организаций. Исключение составляет специальная продукция, закупаемая, например, в рамках государственного оборонного заказа.

Для повышения достоверности  планирования формирование государственного заказа должно осуществляться в несколько этапов (рисунок 1).

Рисунок 1 – Этапы формирования государственного заказа

Выбор данных способов закупки  в России объясняется неразвитостью конкуренции на отдельных рынках товаров, нацеленностью национального законодательства, регламентирующего размещение государственного заказа, прежде всего на сокращение коррупции, а не на оптимизацию системы государственных функций с целью максимального удовлетворения потребностей населения.

Процедуры размещения государственного заказа (процедуры закупок) служат для определения поставщика и заключения договора на поставку. Основная цель закупочных процедур - обеспечение наиболее качественного, своевременного и эффективного выполнения государственных заказов на поставку необходимых товаров, работ и услуг для нужд бюджетов различных уровней. Способы размещения госзаказа представлены в таблице 1.

Таблица 1 – Способы  размещения государственного заказа

Система государственных  закупок на всех уровнях (федеральный, региональный и муниципальный) имеет  следующие общие проблемы [3]:

- нечеткость и несогласованность отдельных нормативных правовых актов трактовки отдельных норм и правил распределения бюджетных средств, предусмотренных законодательством;

- несовершенство системы прогнозирования и планирования на этапе подготовки бюджета, приводящее к увеличению сроков проведения конкурсов, перерасходу бюджетных средств;

- отсутствие полноценной методической базы проведения закупок, в т. ч. регистрации государственных и муниципальных контрактов;

- сложности информационного обеспечения размещения заказов;

- отсутствие эффективного контроля за выполнением установленных норм и правил размещения заказов;

- недостаточное материально-техническое обеспечение деятельности государственных и муниципальных заказчиков, органов контроля.

Указанные проблемы создают трудности не только для функционирования самих органов государственной власти и местного самоуправления, но и для развития хозяйственных отношений с частным бизнесом. Субъекты рынка государственных закупок, имея возможности четко ориентироваться в законодательстве, теряют интерес к участию в конкурсах на размещение государственных и муниципальных заказов, что снижает уровень конкуренции и ведет к неэффективности закупок.

Формирование единого  экономического пространства государственных  закупок, необходимость организации действенного и эффективного контроля предполагает выстраивание более централизованной организационной структуры в сфере государственных закупок.

В первую очередь речь идет о необходимости создания специализированной организационной структуры на федеральном уровне, предметом деятельности которой должны стать реализация государственной политики в сфере государственных закупок, комплексное управление системой государственных заказов.

В свою очередь, это потребует  подготовки и формирования профессионального кадрового состава для системы государственных и муниципальных закупок, поскольку, как показывает практика, нарушения в размещении заказов и заключении контрактов в определенной степени происходят из-за неграмотности управленческого персонала. Следует также отметить, что низкая правовая грамотность и правовая культура специалистов, незнание особенностей применения закона являются одной из острейших проблем на современном этапе.

Таким образом, на современном  этапе развития системы государственных закупок приоритетным направлением является разработка экономической политики, направленной на достижение экономической эффективности системы. В основе этой политики должен лежать переход к стратегическому планированию и управлению, использованию современных методов маркетинга на всех этапах формирования и размещения государственных заказов, заключения и выполнения контрактов.

1.2 Основные  принципы размещения государственных  и муниципальных заказов

Основу системы удовлетворения государственных нужд с помощью конкурсных процедур составляют определенные  принципы, которые можно разделить на две группы.

Первую группу принципов составляют так называемые «свойства торгов», т.е. без них будет под вопросом само существование конкурсной системы.

Прозрачность (гласность) подразумевает широкую доступность информации об объявлении торгов, об их ходе и результатах, о нормативно- правовой базе закупок.

Равенство (справедливость) подразумевает, что условия проведения конкурсов, критерии и порядок определения победителя устанавливаются заранее, и для всех участников они одинаковы. Кроме того, эти условия не должны меняться в ходе непосредственного проведения торгов. Категорическим требованием является недопущение дискриминационных мер в отношении к какому-либо из участников. Также подразумевается правовое равенство заказчика и поставщиков.

Ответственность означает взаимное выполнение обязательств сторонами друг перед другом при осуществлении закупки, а также законность и цивилизованность построения договорных отношений.

Вторая группа принципов связана с затратами (издержками), возникающими в ходе конкурсного размещения заказов и выполнения других процедур, связанных с государственными закупками. Используя данные принципы, можно оценить правильность организации закупок.

Экономичность означает, что затраты на организацию и проведение конкурсных торгов, при соблюдении необходимых норм и процедур, включая безусловное обеспечение гласности, равенства и ответственности, должны быть минимально возможными. Особо следует подчеркнуть, что снижение затрат должно происходить за счет улучшения управления организацией и проведением торгов.

Эффективность является основным критерием результативности проведения закупок. Эффективность закупки может быть достигнута за счет внедрения конкуренции на рынок. Учитывая специфику рынка государственных закупок, конкуренция может быть внедрена путем проведения конкурсов (торгов), в которых может принять участие любой желающий.  Она подразумевает осуществление закупки требуемой продукции с максимальной выгодой для покупателя, в качестве которого выступает государство. Причем для государства выгода может быть прямая (экономия средств) и косвенная (борьба с коррупцией, стимулирование конкуренции, поддержка собственных товаропроизводителей, расширение налоговой базы и т.д.).

Дополнительно выделяют следующие принципы:

Законность деятельности государственных заказчиков. Все действия заказчиков должны быть определены законодательными и нормативными документами. Данный принцип подразумевает строгое соблюдение государственными заказчиками установленного порядка процедур проведения закупок, включая выборы методов закупки в зависимости от объема и характера приобретаемых товаров и услуг.

Осуществление контроля над процессом размещения государственного заказа. Контроль предполагает и ответственность заказчика (должностных лиц) за нарушения законодательства, и эффективность проведенной закупки.

Механизм осуществления  контрольных действий включает:

- проверку своевременного проведения конкурсов в соответствии с извещениями, опубликованными в СМИ;

- проверку соблюдения организаторами конкурсов требований, предусмотренных в конкурсной документации;

- контроль соответствия квалификации членов конкурсной комиссии требованиям законодательства об организации закупок;

- контроль правильности выбора организаторами конкурса способа закупок (конкурсное или внеконкурсное размещение) и вида конкурса (открытый или закрытый);

- контроль правильности выбора заказчиками (организаторами конкурса) победителя конкурса, предложившего наиболее выгодные условия поставки продукции;

- контроль соответствия процедуры проведения конкурса требованиям утвержденного регламента работы конкурсной комиссии;

- контроль соответствия заключенного контракта фактическому исполнению.

Участниками размещения заказов являются лица, претендующие на заключение государственного или  муниципального контракта. Участником размещения заказа может быть любое  юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места  нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель.

1.3 Правовые особенности размещения заказа для государственных и муниципальных нужд

Одной из проблем современного гражданского права является проблема правового регулирования отношений по поставкам товаров, выполнению работ, предоставлению услуг для нужд публично-правовых образований по государственным или муниципальным контрактам. Данная проблема обусловлена тем, что правовое регулирование отношений по заключению государственных контрактов осуществляется целым рядом нормативных правовых актов, причем различной отраслевой принадлежности (гражданским и бюджетным законодательством). Однако даже в рамках гражданско-правового регулирования не сложилось единого понимания правовых подходов, которые должны обеспечить экономическую эффективность государственных закупок. Высокая значимость государственных закупок обусловлена, прежде всего, их особой целевой направленностью, поскольку они нужны для удовлетворения потребностей государства, обеспечения его жизнедеятельности, выполнения государством своих функций. Поэтому данная проблема не оставалась без внимания в современной научной литературе. Выводы авторов в целом сводились к необходимости принятия специального закона, регулирующего поставки для государственных нужд, вместо разрозненного массива нормативных правовых актов. Тем более для российского законодательства, в том числе и дореволюционного, традиционно характерно наличие специальных актов.

Принятый 8 июля 2005 г. и  вступивший в силу с 1 января 2006 г. ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ (далее - Закон), однако, не стал таким комплексным законодательным актом, но, безусловно, является большим шагом вперед по формированию законодательства, регулирующего договорные отношения с участием публично-правовых образований.

Прежде всего Закон  направлен на решение задач систематизации законодательства в сфере государственных и муниципальных закупок, обеспечения прозрачности закупочного механизма, стимулирования добросовестной конкуренции, рационального расходования денежных средств, устранения возможностей злоупотреблений и коррупции путем четкой регламентации процедур размещения заказов. Необходимо также отметить, что при разработке данного Закона был использован и международный опыт, т.к. ряд положений Закона построен на основе рекомендаций, содержащихся в Типовом законе ЮНСИТРАЛ о закупках товаров (работ) и услуг, разработанных Комиссией ООН по праву международной торговли.

Новый Закон регулирует отношения, связанные с размещением  заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд. Он пришел на смену ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ.

Даже из названия данных законов видна принципиальная разница  в правовых подходах по регулированию отношений по размещению заказов для государственных нужд. Так, ранее действовавший ФЗ от 6 мая 1999 г. определял порядок размещения заказов только для государственных нужд и причем только путем проведения конкурса. Возможность же размещать заказы иным путем, в частности, запросом котировок и осуществлением закупок у единственного поставщика, определялась в Положении об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд. Новый же Закон закрепляет единый порядок размещения заказов как для государственных нужд (двух уровней - федеральных и региональных), так и для муниципальных. В нем собраны и конкретизированы все способы, с помощью которых может осуществляться размещение таких заказов. Более того, данный Закон имеет массу нововведений, которые принципиально отличают его от предыдущего и направлены в первую очередь на реализацию целей, поставленных в п. 1 ст. 1 Закона. Рассмотрим сущность этих новелл и особенности процесса правового регулирования, связанные с принятием нового Закона.

Так, Закон в первую очередь определяет систему законодательства о размещении заказов и ее иерархию. Помимо этого, данную систему также определяют некоторые положения ГК РФ, Бюджетного кодекса (БК) РФ и иных федеральных законов. Причем Закон имеет приоритет над другими нормативными правовыми актами, содержащими нормы о размещении заказов. Кроме того, остается неопределенность в соотношении норм гражданского и бюджетного законодательства. Более того, при внесении изменений в ГК РФ и БК РФ, связанных с принятием Закона, нормы гражданско-правового характера были включены в БК РФ (п. 2 ст. 72). Правовое регулирование в сфере размещения заказов также может осуществлять и федеральный орган исполнительной власти, который уполномочен принимать соответствующие нормативные правовые акты.

В новом Законе четко  определены стороны отношений по размещению заказа для государственных и муниципальных нужд. Со стороны публично-правовых образований в соответствии со ст. 4 Закона выступают государственные и муниципальные заказчики, которыми могут быть соответственно органы государственной власти РФ или органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, а также уполномоченные указанными органами получатели бюджетных средств. Причем такие уполномоченные органы могут осуществлять все функции заказчиков, за исключением подписания государственных или муниципальных контрактов. Кроме того, Закон дает право заказчику или уполномоченному органу привлечь на основе договора специализированную организацию для осуществления функций по размещению заказа путем проведения торгов и иных связанных с обеспечением проведения торгов функций, за исключением тех из них, которые Законом отнесены к компетенции заказчика (п. 1 ст. 6). Исходя из норм Закона, такой договор должен носить характер договора поручения.

В отличие от ФЗ от 6 мая 1999 г., в котором устанавливались ограничения к участникам конкурса, в новом Законе контрагентом заказчика может быть любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель. Причем, исходя из буквального толкования ст. 8 Закона, участником размещения может быть и физическое лицо, не являющееся индивидуальным предпринимателем.

Специальным образом  регулируется в Законе размещение заказа путем запроса котировок в  целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера. Особенность такого размещения состоит в том, что заказчик, уполномоченный орган проводят предварительный отбор участников, которые могут в возможно короткий срок без предварительной оплаты и (или) с отсрочкой платежа осуществить поставки необходимых товаров, выполнение работ, оказание услуг. По результатам предварительного отбора составляется перечень таких участников, который подлежит ежегодному обновлению. В дальнейшем при возникновении указанных выше обстоятельств заказчик направляет запрос котировок без ограничения цены государственного или муниципального контракта всем участникам размещения заказа с использованием любых средств связи, которые могут осуществить необходимые поставки. После чего котировочная комиссия в специальном порядке определяет победителя, с которым и заключается государственный контракт.

Анализ норм гл. 4 и 5 Закона, регулирующих процедуру размещения заказа путем запроса котировок, и сопоставление их с нормами гл. 3 Закона о размещении заказа путем проведения аукциона позволяют сделать вывод, что по порядку проведения размещение заказа путем запроса котировок тождественно размещению заказа путем проведения аукциона в электронной форме. Разница проявляется лишь в цене размещаемого заказа. Таким образом, по своей правовой природе размещение заказа путем проведения запроса котировок представляет собой не что иное, как размещение заказа в форме торгов, хотя законодатель почему-то считает по-другому. На правовое сходство проведения конкурса, аукциона и запроса котировок указывает и то, что решение о победителе принимает специально созданная комиссия: конкурсная, аукционная и котировочная.

Размещение заказа у  единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) состоит в том, что заказчик предлагает заключить государственный или муниципальный контракт только с одним поставщиком (исполнителем, подрядчиком). Для данного способа Закон приводит исчерпывающий перечень случаев его применения в целях недопущения необоснованного заключения договора без проведения торгов. Стоит отметить, что заказчики в случаях, предусмотренных Правительством РФ, обязаны размещать заказ таким способом, чтобы производство товаров, выполнение работ, оказание услуг могли осуществлять учреждения уголовно-исполнительной системы.

Размещение заказа таким  способом в одних случаях следует  рассматривать как заключение договора в общем порядке (направление оферты - получение акцепта), а в других - как заключение договора в обязательном порядке ввиду того, что контрагент не может отказаться от его заключения. Несмотря на одну статью Закона, посвященную этому способу размещения заказа, процесс заключения государственного контракта при таком способе размещения заказа регулируется также гл. 28 и ст. 527,

528, 529, 765 ГК РФ, поэтому трудно согласиться с Л. Андреевой, считающей, что такой способ размещения заказа нельзя рассматривать в качестве самостоятельного способа заключения договора.

Если для государственных  или муниципальных нужд необходима поставка биржевых товаров на сумму, превышающую 5 млн руб., то размещение заказов может осуществляться на товарных биржах. Порядок размещения таких заказов должен быть установлен Правительством РФ. Особенности же заключения государственного или муниципального контракта в ходе биржевых торгов определяются ГК РФ и Законом РФ «О товарных биржах и биржевой торговле» от 20 февраля 1992 г. № 2383-I. Нужно отметить, что заключение сделок на товарных биржах осуществляется путем проведения торгов непосредственно самими биржами. Поэтому размещение заказа на товарных биржах следует отнести к способу заключения договора на торгах, хотя в Законе этот способ к таковому не относится.

В целом вступивший в  силу Закон о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд направлен на создание прозрачной системы государственных закупок и совершенствование механизма исполнения государственных контрактов. Несмотря на ряд недостатков этого Закона, которые еще проявятся в правоприменительной практике, огромным шагом вперед является введение электронной системы размещения заказов, которая позволит ускорить и оптимизировать процесс удовлетворения государственных потребностей, а значит, повысить эффективность участия публично-правовых образований в хозяйственном обороте.

2 Анализ влияния  государственных заказов на экономику  России

2.1 Анализ системы  управления государственным заказом

Архитектура управления закупками для государственных нужд требует существенной систематизации и оптимизации функций федеральных органов исполнительной власти, уточнения закрепленных сфер деятельности.

Закупки товаров (работ, услуг) для обеспечения государственных и муниципальных нужд – это полномочия органов исполнительной власти.

Минэкономразвития России является органом исполнительной власти по регулированию контрактной системы в указанной сфере.

Минэкономразвития России, осуществляющее выработку государственной  политики и нормативно-правовое регулирование в сфере закупок продукции для государственных и муниципальных нужд, ограничивает свою деятельность исключительно регулированием размещения заказа на поставку продукции (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд. При этом предложения Минэкономразвития России о включении планирования закупок в бюджетный процесс не реализованы.

Представляемые в Правительство  Российской Федерации доклады о  результатах мониторинга действующей  системы размещения заказов носят  информативный характер, а рассчитанные с применением некорректной методики сведения о положительной динамике экономии бюджетных средств недостоверны.

ФАС России уполномочена осуществлять контроль в сфере закупок  и согласовывать применение закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Исключение - контроль (надзор) в сфере государственного оборонного заказа, а также не относящихся к таковому закупок товаров (работ, услуг) для обеспечения федеральных нужд, сведения о которых составляют гостайну. Это отнесено к полномочиям Рособоронзаказа.

Он также согласовывает  применение закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в случаях закупок товаров (работ, услуг), сведения о которых составляют гостайну (условие - такие данные содержатся в документации о закупке или в проекте контракта). Это относится и к закупкам товаров (работ, услуг), необходимых для обеспечения федеральных нужд, если информация о последних является гостайной.

Рособоронзаказ является единственным органом, который проводит системный контроль эффективности  функционирования действующей системы  заказов для нужд обороны, безопасности и правопорядка, охватывающий все элементы системы заказов (планирование, размещение, контрактация, ценообразование, контроль качества, контроль исполнения обязательств).