Бюджетная политика Беларуси

1. Теоретические основы бюджетно-налоговой политики.                         1.1 Сущность и виды бюджетно-налоговой политики

     Бюджетно-налоговая  (фискальная) политика – это совокупность  средств и  мероприятий государства,  направленных на изменение порядка  государственных расходов, налогообложения,  предоставления льгот, субсидий, трансфертных платежей. Она проводится  с целью аккумулирования финансовых  ресурсов и воздействия на  достижение макроэкономической  стабильности, перераспределение ресурсов  и доходов, обеспечение полной  занятости, производство не инфляционного  продукта, а в сочетании с мерами  кредитно-денежной политики оказывает  влияние на чистый экспорт  (импорт) товаров и услуг.

     Фискальная  политика в зависимости от  механизма реагирования на изменения  экономической ситуации подразделяется  на дискреционную и не дискреционную (автоматическую), в соответствии с чем определяется механизм её функционирования конкретизируются формы и методы регулирования.

     Дискреционная  фискальная политика основывается  на решениях правительства, которое,  манипулируя налоговыми ставками  или структурой налогообложения,  уровнем государственных расходов  воздействует на формирование  совокупного спроса и совокупного  предложения, реальный объём национального  продукта, уровня занятости, инфляции  и цен.

     Правительства проводят дискреционную, так называемую стабилизационную, фискальную политику, которая в зависимости от фазы экономического цикла может быть сдерживающей или стимулирующей (дефицитной).

     Сдерживающая  фискальная политика проводится  на этапе экономического подъема  с целью преодоления инфляции, вызванной избыточным спросом.  Она направлена на ограничение  деловой активности, уменьшение реального объема ВНП по сравнению с его потенциальным уровнем. Механизм реализации сдерживающей политики предполагает увеличение чистых налогов (разность между доходом правительства, полученным от взимания налогов, и правительственными трансфертными платежами) или их рост в сочетании с уменьшением правительственных расходов (закупок и заказов), что компенсирует ожидаемое оживление совокупного спроса в частном секторе экономики.

     Стимулирующая  (дефицитная) фискальная политика  осуществляется в период спада  производства при значительном  уровне безработицы посредством  мероприятий, направленных на  снижение чистых налогов или  на сочетание снижения чистых  налогов с увеличением государственных  расходов.

     Стабилизационное  воздействие налогов и государственных  расходов на экономическое развитие  обусловлено тем, что они обладают  мультипликационным эффектом и  оказывают прямое влияние на  совокупный спрос, объем национального  производства, занятость населения.  Так, в период спада правительства,  стимулируя государственные расходы,  вызывают мультипликационный рост  потребительских расходов и множительный  эффект инвестиций.

Мультипликатор государственных  расходов (МРг), равный отношению

(где МРС - предельная  склонность к потреблению), показывает  приращение ВНП в результате  роста государственных расходов  на закупку товаров и услуг.

     При значительном  уровне безработицы государство  проводит стимулирующую политику  в форме сокращения налогов.  Более низкие налоги вызывают  увеличение доходов домашних  хозяйств, что ведет к увеличению расходов и росту совокупного спроса, цен, расширению объема производства и совокупного предложения, а в результате - к повышению реального ВВП. Они также стимулируют рост сбережений домашних хозяйств и увеличение прибыльности предпринимательских инвестиций. Это способствует повышению нормы накопления капитала, расширению производства, снижению безработицы и увеличению национального продукта. Следовательно, налоги также приводят к мультипликационному эффекту.

     Мультипликатор  чистых налогов (МРн) – это отношение величины смещения совокупного спроса к величине заданного изменения реальных чистых налогов. Его абсолютная величина определяется по формуле:

МРн=МРг-1

     Налоги по  сравнению с государственными  расходами в меньшей степени  воздействуют на изменение национального  продукта. Налоговый мультипликатор  меньше мультипликатора государственных  расходов на величину предельной  склонности к потреблению:

MPH=MMP* ММР=

     Это объясняется  тем, что государственные расходы  являются составляющей совокупных  расходов, а налоги выступают  фактором, влияющим только на  потребление. Кроме того, если  каждая денежная единица, использованная  на закупку товаров и услуг,  оказывает прямое воздействие  на прирост ВНП, то при сокращении  налогов только одна часть  сэкономленных доходов семейных  хозяйств идет на потребление,  поскольку другая уходит на  сбережения.

Модели стабилизационной политики: 

     Выбор правительства форм и методов осуществления стабилизационной фискальной политики зависит и от используемой концептуальной модели государственного регулирования. В теории и практике государств с рыночной системой выделяют две такие модели - некейнсианская и неоклассическая.

     Дж. Кейнс особое значение придавал недискреционной бюджетно-налоговой политике, которая, по его мнению, способна амортизировать кризис. Встроенная стабильность возникает вследствие наличия функциональной зависимости между налогами и национальным доходом. Так, величина собираемого чистого налога варьируется пропорционально величине чистого национального продукта (ЧНП), следовательно по мере изменений уровня ЧНП возможны автоматические колебания (увеличение или уменьшение) размеров налоговых поступлений и возникающих бюджетных дефицитов и излишков.

Рисунок 1. Встроенная стабильность: T – налоговые поступления; G- государственные  расходы.

     Как показано  на рисунке 1, размер автоматически  возникающих бюджетных дефицитов  и излишков, а следовательно, и встроенная стабильность зависят от восприимчивости изменений в налогах к изменениям величины ЧНП. Если налоговые поступления энергично изменяются вслед за изменением ЧНП, то наклон линии Т будет крутым, а вертикальное расстояние между T и G , то есть дефицит государственного бюджета или его излишек,- большим. Следствием этого становится замедление экономического подъема и формирование тенденции к ликвидации дефицита государственного бюджета и образованию бюджетного излишка.

    Таким образом,  в кейнсианской теории основным  показателем фискальной политики  является изменение бюджетной  позиции, то есть величины дефицита  или излишка федерального бюджета.

     Неоклассическая  модель налогового регулирования  основывается на теории “экономика  предложения”, представители которой  обосновали вывод, что одним  из условий, обеспечивающих рост  сбережений и расширение инвестиционной  деятельности, выступает низкий  уровень налогов. Для этого  они использовали бюджетную концепцию  А. Лаффера, где главной переменной величиной являются предельные ставки налогов. Так, если предельные ставки достигают достаточно высокого уровня, то сокращаются стимулы для предпринимательской инициативы и расширения производства, падают прибыли, усиливается процесс уклонения от уплаты налогов, а следовательно, снижаются и общие налоговые поступления. Уменьшение предельных налоговых ставок вызывает противоположный эффект.

     Анализ последствий  снижения налогов для государственных  финансов осуществляется на основе  кривой Лаффера. Считая, что налоговые поступления являются продуктом налоговой ставки и налоговой базы, Лаффер проследил графическую взаимосвязь между ними и пришел к выводу, что эффект воздействия изменения норм обложения на бюджетные поступления зависит от величины эластичности выпуска продукции по налоговой ставке. Когда ее величина достигает –1, налоговые поступления начинают сокращаться. Таким образом, по мере роста норм обложения от 0 до100% поступления в государственный бюджет будут расти от 0 до некоторого максимального уровня, а затем вновь снижаться до 0 в связи с тем, что более высокие налоговые ставки сдерживают экономическую активность и сокращают налоговую базу.

Рисунок 2. Кривая Лаффера

     Кривая Лаффера не устанавливала количественных критериев. Определено, что все налоговые изъятия из прибыли не должны превышать ее половины, так как в противном случае нарушается действие производственно - стимулирующей функции налога, и он начинает оказывать дестабилизирующее влияние на экономическую деятельность. Оптимальным считается налоговое изъятие 1/3 прибыли, или 30-40% ее величины.

Таким образом, неокейнсианцы строят механизм налогового регулирования на основе изменений уровня налогов (их снижения как средства проведения антициклической политики, повышения в годы оживления с целью сдерживания деловой активности). А неоклассики - на основе широкомасштабного и целенаправленного снижения общего уровня налогов для поддержания высокого уровня сбережений и инвестиций, а также расширения общих налоговых поступлений.

     Независимо  от решений правительства формируется  автоматическая бюджетно-налоговая  политика, обусловленная возможностью  автоматических изменений уровня  государственных расходов и налоговых  поступлений при перемене экономических  условий. Это политика встроенных  стабилизаторов – механизмов, работающих  в режиме саморегулирования, которые  компенсируют изменения в общем  объёме и структуре плановых  затрат и инвестиций. Встроенные  стабилизаторы могут повышать  дефицит государственного бюджета  (или сокращать его положительное  сальдо) в период спада и увеличивать  положительное сальдо (или уменьшать  дефицит) в период инфляции  без принятия специальных решений  со стороны правительства. К  встроенным стабилизаторам относятся:  налоги, пособия по безработице,  социальные выплаты, которые служат  для ослабления реакции экономической  системы на изменения объёма  производства товаров и услуг,  уровня цен и процентных ставок. Ведущая роль здесь принадлежит  налогам.

     В период  спада растет безработица и автоматически увеличиваются расходы бюджета на выплату социальных пособий, следовательно, растут доходы населения и совокупный спрос. В период подъема экономики складывается противоположная ситуация.

          1.2 Инструменты бюджетно-налоговой (фискальной) политики

     Бюджетно-налоговой  политика – меры, которые предпринимает правительство с целью стабилизации экономики с помощью изменения величины доходов и/или расходов государственного бюджета.

Целями фискальной политики являются обеспечение:

1)      стабильного экономического роста;

2)      полной занятости ресурсов (прежде всего решение проблемы циклической безработицы);

3)      стабильного уровня цен (решение проблемы инфляции).

     Фискальная политика - это политика регулирования правительством прежде всего совокупного спроса с помощью воздействия на величину совокупных расходов. Однако, некоторые инструменты фискальной политики могут использоваться для воздействия и на совокупное предложение через влияние на уровень деловой активности. Фискальную политику проводит правительство.

     Инструментами  фискальной политики выступают расходы и доходы госбюджета, а именно: государственные закупки, налоги, трансферты.

     Воздействии инструментов фискальной политики на совокупный спрос разное. Из формулы совокупного спроса AD= C + I + G + Xn следует, что государственные закупки являются компонентом совокупного спроса, поэтому их изменение оказывает прямое воздействие на совокупный спрос, изменяя величину потребительских расходов (С) и инвестиционных расходов (I).

     При этом рост государственных закупок увеличивает совокупный спрос, а их сокращение ведет к уменьшению совокупного спроса. так как государственные закупки являются частью совокупных ресурсов.

     Рост трансфертов увеличивает спрос. С одной стороны, поскольку при увеличении социальных трансфертных выплат увеличивается личный доход домохозяйств, а следовательно при прочих равных условиях растет располагаемый доход, что увеличивает потребительские расходы.

     С другой стороны, увеличение трансфертных выплат фирмам (субсидий) увеличивает возможности внутреннего финансирования фирм, возможности расширения производства, что ведет к росту инвестиционных расходов. Сокращение трансфертов уменьшает совокупный спрос. Рост налогов действует в противоположном направлении.

Увеличение налогов снижает  и потребительские, и инвестиционные расходы, и следовательно сокращает совокупный спрос. А снижение налогов, наоборот увеличивает совокупный спрос.

     По мнению Кейнса регулирование экономики должно проводиться, прежде всего, с помощью изменения величины государственных закупок, так как они имеют наиболее мультипликативный эффект.

     Воздействие  инструментов фискальной политики на совокупное предложение: поскольку фирмы рассматривают налоги как издержки, то рост налогов ведет к сокращению совокупного предложения и наоборот.

     Лаффер построил гипотетическую кривую с помощью которой показал воздействие изменения ставки налога на общую величину налоговых поступлений в государственный бюджет.

    Используя налоговую  функцию, Лаффер показал, что существует оптимальная ставка налога, при которой налоговые поступления максимальны. Если увеличить ставку налога, то уровень деловой активности (совокупный выпуск) снизится, а налоговые поступления сократятся, поскольку уменьшится налогооблагаемая база.

Поэтому в целях борьбы со стагфляцией (одновременным спадом производства и инфляцией) Лаффер предложил такую меру, как снижение ставки налога (и подоходного и на прибыль корпораций). Дело в том, что в отличие от воздействия снижения налогов на совокупный спрос, увеличивающего объем производства, но провоцирующего инфляцию, влияние этой меры на совокупное предложение имеет антиинфляционный характер, т.е. рост производства сочетается в этом случае со снижением уровня цен.

     2.       Особенности формирования и реализации бюджетно-налоговой политики в Республике Беларусь.

     2.1 Основные  направления бюджетно-налоговой  политики в Республике Беларусь.

     Согласно Программы социально-экономического развития Республики Беларусь на 2011 - 2015 годы основная цель налоговой политики на эту пятилетку – это повышение конкурентоспособности применяемой в республике налоговой системы при безусловном выполнении доходной части государственного бюджета всех уровней.

     Главными задачами в этой сфере являются:

- совершенствование структуры  и механизмов взимания установленных  налогов и сборов с ориентацией  на максимальное приближение  по их составу и периодичности  уплаты к налоговым системам  развитых стран;

- радикальное упрощение  процедур налогового администрирования  и контроля, укрепление позиций  страны в мировых рейтингах.

      В национальной налоговой системе предусматривается дальнейшее снижение налоговой нагрузки на экономику путем уменьшения налогового давления на прибыль и фонд заработной платы. Реформирование налоговой системы с одновременной оптимизацией бюджетных расходов должно позволить к концу 2015 года снизить налоговую нагрузку до 26% к ВВП.

     В течение последних лет Беларусь активно реформировала налоговую систему. Сокращение количества налогов, ежегодное снижение ставок налогов, оптимизация баз налогообложения способствовали сокращению налоговой нагрузки на экономику с 36,1 % в 2008 г. до 27,2 % в 2012 г.

     Перед налоговым ведомством сейчас стоит непростая задача - в условиях снижения налоговой нагрузки для налогоплательщиков обеспечить поступление доходов в бюджет в полном объеме, обеспечивающем выполнение социальных обязательств государства. Любая либерализация законодательства должна сопровождаться повышением уровня собираемости налогов. Только так возможно обеспечить стабильность поступлений в бюджет. Снижая налоговую нагрузку, предоставляя плательщикам преференции и оставив тем самым в распоряжении плательщиков дополнительные суммы денежных средств, государство вправе ожидать дополнительных поступлений в бюджет за счет создания благоприятных условий для развития бизнеса.

     Уменьшение налоговой нагрузки на субъектов малого предпринимательства произошло за счет снижения с 5% до 3% и с 7% до 5% ставок налога при упрощенной системе налогообложения (УСН), а также упразднения ставки налога при УСН в размере 15 % от валового дохода и введения 3%-ной ставки к выручке от реализации в розничной торговле приобретенных товаров. В результате этих изменений установлена единая налоговая база в виде валовой выручки, а также сокращено количество ставок налога при УСН с шести до четырех, что не только уменьшает налоговую нагрузку при применении УСН, но и упрощает администрирование налога.

Также снижена налоговая  нагрузка на доходы физических лиц  облагаемых подоходным налогом, путем  увеличения размеров налоговых вычетов, увеличения действующих  и дополнительного  введения новых льгот.

     С 2013 года для индивидуальных предпринимателей изменен срок представления налоговой декларации по единому налогу и его уплаты (доплаты). Указанный срок перенесен с 28-го числа месяца, предшествующего месяцу осуществления деятельности, на срок - не позднее 1-го числа месяца, в котором осуществляется деятельность.

     С этого года предприниматели, занимающиеся оказанием услуг (выполнением работ) не производят дополнительную уплату единого налога в размере 60 процентов за каждого работника, привлекаемого к осуществлению предпринимательской деятельности. Вместе с тем, эти предприниматели производят исчисление и уплату единого налога исходя из количества обслуживающих объектов, используемых в предпринимательской деятельности.

     Результатом упрощения налогового администрирования стало продвижение Беларуси в международных рейтингах. Наша страна в исследовании Всемирного банка «Doing Business-2013» вошла в тройку наиболее активных стран-реформаторов и добилась существенного прогресса по индикатору «Налогообложение». В очередном отчете по показателю «Налогообложение» Беларусь поднялась на 27 пунктов, достигнув 129-го места.

Дальнейшее совершенствование  налогового законодательства в отношении  налогообложения субъектов хозяйствования будет осуществляться путем внесения предложений по следующим направлениям:

• сокращение количества налоговых льгот и повышение их целевой направленности на достижение конкретного результата;
• совершенствование налогового администрирования, основанного на сегментации плательщиков;
• изменение порядка налогообложения высокодоходных групп плательщиков;
• применение отработанных в мировой практике механизмов взимания экологического налога;
• проработка вопроса введения консолидированного плательщика налогов для участников холдингов.

2.2 Особенности  фискальной политики в условиях  современной Беларуси

     В последние  годы Правительство проводит  жесткую бюджетно-налоговую политику. Даже в период обострения мирового  кризиса в 2009-2010 годах бюджетный  дефицит не превышал 2 % к ВВП. В 2011 году благодаря решительным действиям Правительства достигнут профицит в размере 3 % к ВВП. Бюджет 2012 года также исполняется с профицитом 2 % к ВВП (по итогам 9 первых месяцев), поэтому не исключено, что официальный прогноз бюджетного профицита на 2012 год в размере 0,2 % к ВВП может быть превышен.

     Главными приоритетами  бюджетно-налоговой политики являются  поддержание макроэкономической  стабильности, а также бездефицитное  исполнение бюджетов всех уровней. 

     При этом  государство не идет по пути  увеличения налогов, напротив, принимаются  меры по снижению налоговой  нагрузки.

Основные меры по ужесточению бюджетной политики:

• экономия средств бюджетными организациями;
• ограничение капитальных расходов бюджета;
• сокращение поддержки реальному сектору экономики;
• увеличение уровня возмещения населением тарифов ЖКХ и транспортных услуг;
• сдерживание реального роста заработной платы.

     Бюджет 2012 года  в целом не имеет кардинальных  отличий в структуре доходов  и расходов от бюджетов прошлых  нескольких лет. 

     Основным источниками  доходов являются НДС (21 %), подоходный налог (9 %), налог на прибыль (9 %), акцизы (5 %) и экспортные пошлины (12 %).

     В структуре  расходов бюджета сектора органов государственного управления основную долю занимают социальные расходы, в т.ч. расходы на образование – 13 %, здравоохранение – 10 %. Расходы на обслуживание государственного долга составляют всего 4 %.

     Заработная  плата в бюджетном секторе  является важным фактором, влияющим  на внутренний спрос – ее  доля в общем объеме заработных  плат по экономике – около  80 %. Контроль роста заработной платы является одной из ключевых мер бюджетной политики.

     Беларусь приняла  обязательство Антикризисным фондом  ЕврАзЭС по ограничению роста заработной платы, согласившись, что доля таких расходов в бюджетах 2012-2013 годов будет ограничена уровнем 2011 года. Данное обязательство выполняется.

     Либерализация  налоговой системы:

     Этап основной  налоговой реформы пройден. К  настоящему времени налоговая  система по структуре, составу  и количеству налогов соответствует  стандартам развитых стран. В ближайшее время мы не планируем радикальных преобразований. Используются 5 основных налогов.

     К мировым  стандартам приведена периодичность  уплаты налогов и подачи налоговых  деклараций (вместо ежемесячной  уплаты налогов и подачи налоговых  деклараций это можно делать  раз в квартал, а в отдельных  случаях и раз в год).

     За последние  4 года налоговая нагрузка на  экономику снизилась на 8,7 п.п. к ВВП (с 35,5 % в 2007 г. до 26,8 % в 2011 г.). Последним существенным изменением стало понижение с 2012 года ставки налога на прибыль на 6 п.п. с 24 до 18 %. В результате налоговая система получила дополнительное конкурентное преимущество не только по отношению к налоговым системам партнеров по Таможенному союзу и ЕЭП, но и европейских стран, что повышает нашу инвестиционную привлекательность.

      Государственный долг по итогам 9 месяцев 2012 года долг достиг отметки 14,3 млрд. долл. США, что соответствует 25,4 % к ВВП при законодательно установленном пороге в размере 45 %.

За счет заметного замедления темпа роста долга и прироста ВВП относительный уровень госдолга к ВВП снизился по сравнению с  началом прошлого года до 26,8 %.

     С учетом включения в расчет госдолга обязательств местных органов власти (методика МВФ) госдолг за 9 месяцев 2012 года составил бы 26,5 % к ВВП. А с учетом условных обязательств центрального (7,4 % к ВВП) и местных правительств долг (5,6 % к ВВП) госдолг на 1 октября 2012 года составил бы 40,1% к ВВП.

     На долю внешних обязательств центрального правительства приходится около 85 % от общей суммы госдолга.

     На 1 октября 2012 года внешний государственный долг составил 12,2 млрд. долл. США или 21,6 % к ВВП.

     Отличительными характеристиками внешнего госдолга являются:

- отсутствие краткосрочных  кредитов;

- средний срок до погашения  около 5 лет; 

- средняя процентная ставка  меньше 4 % годовых;

- риск рефинансирования  около 17 % от общей суммы.

     Важной чертой внешнего госдолга является рост доли проектного финансирования. Т.е. речь идет о привлечении государством экспортных кредитов, которые передаются предприятиям страны для реализации ими стратегических инвестиционных проектов. По состоянию на 1 октября 2012 года доля таких кредитов во внешнем госдолге составила 13,4 %. К 2015 году доля таких кредитов превысит 55 %. Главным двигателем такой тенденции является строительство АЭС.

     Рост проектного финансирования, обеспеченного внешними госзаймами, способствует увеличению ВВП и экспорта. Отсюда ожидаемое снижение отношение внешнего госдолга к ВВП.

     Таким образом, государственный долг сохранится на умеренном и безопасном уровне.

     Внешний государственный долг в основном включает кредиты международных финансовых организаций, правительств иностранных государств и зарубежных банков – более 80 %. Данные ресурсы предоставлены Беларуси на выгодных условиях.

     Крупнейшим кредитором является МВФ (остаток долга 3,3 млрд. долл. США), второе место занимает Правительство России (остаток долга 3 млрд. долл. США), а на третьей позиции – инвесторы в 3 выпуска международных облигаций Республики Беларусь (остаток долга более 2 млрд. долл. США).

      Валютная структура внешнего госдолга адекватна структуре валютной выручки. Основная валюта долга – доллар США (68 %).

     Ожидается, что в текущем году будет привлечено около 1,6 млрд. долл. США, а погашено 0,8 млрд. долл. США. Из привлеченных ресурсов около половины идет на реализацию стратегически значимых проектов.

     Платежи по погашению и обслуживанию внешнего государственного долга в ближайшие три года существенно возрастут в связи с необходимостью возврата кредита «стэнд-бай» МВФ и погашения дебютных еврооблигаций в 2015 году.

     При этом показатель «платежи к экспорту» будет оставаться существенно ниже законодательно установленного порога безопасности (10 %).

     Правительство располагает набором источников и механизмов для покрытия всего объема потребностей в финансировании платежей по внешнему госдолгу. Это наращивание положительного внешнеторгового сальдо, привлечение прямых иностранных инвестиций, приватизация, правительственные валютные резервы и рефинансирование долга.