Бюджетная политика в регионе как фактор социально-экономического развития территории

Федеральное агентство по образованию

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«Российская экономическая академия им. Г. В. Плеханова»

(ГОУ ВПО «РЭА им. Г. В. Плеханова»)

Факультет дистанционного обучения

Специальность: «Финансы и кредит»

КУРСОВАЯ РАБОТА НА ТЕМУ:

«БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА В РЕГИОНЕ КАК ФАКТОР

СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИИ»

ДИСЦИПЛИНА:

«ГОСУДАРСТВЕННЫЕ И МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ФИНАНСЫ»

Москва 2010

Содержание

Введение

1. Теоретические аспекты реализации бюджетной политики развития регионов

1.1 Регион как объект хозяйствования и управления

1.2 Бюджетная политика как фактор социально-экономического развития региона

2. Бюджетная политика в управлении социально-экономическим развитием региона

2.1 Анализ социально-экономического уровня развития пилотных регионов

2.2 Сравнение антикризисной бюджетной политики регионов

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Анализ системы управления социально-экономическим развитием в России, начиная от федерального уровня и заканчивая предприятием, свидетельствует о недостаточности исследования регионального уровня и его развития в условиях использования экономических методов управления, как следствие того, что регионы и территории долгое время развивались, преимущественно, под воздействием административно-директивных методов управления при приоритете отраслевого подхода.

В условиях перехода к рыночной экономике наибольшая нагрузка ложится на экономические и, особенно, на финансово-бюджетные методы управления, а рост бюджетно-финансовой обеспеченности территорий; полная сбалансированность доходов и расходов (обеспечение устойчивости бюджета) на основе постоянного увеличения налоговых поступлений от развивающегося производства являются важнейшими критериями оценки эффективности управления социально-экономическим развитием региона.

Сложившаяся ситуация, при которой доходные источники региональных бюджетов не соответствуют расходам, возложенным на региональные органы власти, свидетельствует о необходимости совершенствования управления социально-экономическим развитием региона на основе использования бюджетного механизма, в частности, о необходимости точной оценки прогнозируемых финансовых ресурсов и потребностей территорий, и только на этой основе проведения планирования и постановки задач социально-экономического развития региона. Все это и определило выбор темы настоящего исследования.

Вопросы регионоведения, регионального управления, бюджетно-налогового регулирования всегда оставались в центре внимания экономистов и политиков. Фундаментальная база бюджетно-налогового регулирования экономики была заложена основоположниками экономической теории А.Смитом, Д.Рикардо и У.Петти. Следует отметить исследования, проведенные А. Маршаллом, Дж. М. Кейнсом, П.Самуэльсоном, М.Фридманом, Э.Б. Аткинсоном и Дж.Ю.Стиглицем.

Текущее состояние российской экономики и проблемы формирования доходной части региональных бюджетов, достаточной для выполнения региональными органами власти своих функций, обуславливают необходимость проведения прогнозной оценки налоговых доходов и потребностей территорий. Зарубежный опыт в этом направлении в переводной литературе не освещен. Исторический российский опыт по данной проблеме отсутствует, а разработки отечественных ученых ориентированы в основном на систематизацию теоретических и практических вопросов регионального управления, бюджетного федерализма, функционирования системы налогообложения. Разнообразные вопросы регионального управления, экономического развития региона, межбюджетных отношений, финансовой обеспеченности развития регионов, рассматриваются в работах А.В. Брызгалина, В.И. Бутова, Е.В. Горшениной, Г.В. Гутмана, В.Г. Игнатова, А.Г. Липко, К.М. Миско, Т.Г. Морозовой, А.К. Осипова, Л.П. Павловой, Д.Г. Черника, Т.Ф. Юткиной, Р.М. Каримова, В.В. Бельтюкова, Ф.Г. Асадуллина, О.И. Боткина, И.О. Боткина, И.А. Пыховой и других.

Вопросы управления социально-экономическим развитием региона посредством бюджетной политики рассматриваются в российской литературе только в аспекте совершенствования межбюджетных отношений, укрепления финансовой базы региональных власти, реформирования налоговой системы (работы А. Андреева, А.Л. Коломиеца, Ю. Любимцева, Л. Потапова, Ф.К. Садыкова, О.Салова, Г.Р. Хасаева, В.А. Цыбатова, А.И. Татаркина, Г.А. Ковалевой).

Недостаточная разработанность теоретических и практических проблем совершенствования управления социально-экономическим развитием региона на основе использования бюджетной политики постановку цели и задач исследования.

Целью работы является раскрытие роли бюджетной политики в управлении социально-экономическим развитием региона.

Для осуществления указанной цели в работе были поставлены следующие задачи:

- охарактеризовать регион как объект хозяйственного управления;

- изучить бюджетную политику как фактор социально-экономического развития региона;

- дать анализ социально-экономического развития пилотных регионов;

- провести сравнение антикризисной бюджетной политики анализируемых регионов.

Объектом исследования является бюджетная политика как фактор социально-экономического развития региона. Предмет исследования – управление социально-экономическим развитием региона.

1. Теоретические аспекты реализации бюджетной политики развития регионов

1.1 Регион как объект хозяйствования и управления

Развитие процессов экономической реформы вызвало необходимость формирования новой идейно-экономической среды, которая, в свою очередь, обусловила развитие региональной экономики на новой методологической основе.

Центр экономической реформы сместился в регионы, так как общественно-экономическая трансформация затронула наиболее глубинные процессы экономики предприятия и социальную систему, которые привязаны к конкретным регионам. Экономическая трансформация коснулась многих сторон функционирования региона как сложного социально-экономического организма, который даже в условиях плановой экономики региона никогда не руководствовался неким единым критерием в выборе экономического поведения, а в условиях рыночной экономики изменились правила поведения практически всех субъектов экономической жизни региона.

Регион стал субъектом федерации и самостоятельно принимает экономические решения, проводит определенную экономическую политику на своей территории, строит свои экономические взаимоотношения с федеральным центром и муниципальными образованиями. Коренным образом изменилась система пространственного распределения ресурсов.

Под регионом следует понимать прежде всего территориальное социально-экономическое образование, основой которого является пространственная организация производительных сил, характеризующаяся единством и целостностью воспроизводственного процесса, который может и должен, как представляется, развиваться на собственной экономической базе. [13]

Региональный воспроизводственный процесс включает расширенное воспроизводство производительных сил территории (природной среды, средств производства, рабочей силы) и воспроизводство производственных отношений. Воспроизводство факторов производства в регионе носит комплексный характер. Для этого необходимо обеспечение пропорциональности и сопряженности в развитии всех факторов производства в данном регионе, отражающих наиболее рациональную структуру регионального хозяйства.

Понимание региона в качестве субъекта хозяйствования предполагает учет условий, которые складываются в пределах данной территории.

К числу таких условий, как представляется, можно было бы отнести:

- экономическую целостность территории как основу хозяйственного комплекса;

- характер и степень развития внутренних и внешних экономических связей, определяемых рыночными механизмами;

- общность экономических, социальных и общественно-политических задач, решаемых на территории региона;

- возможность эффективного управления территорией. [10]

На основании вышеизложенного можно дать следующее определение региона.

Регион — это целостная социально-экономическая система, которая имеет единую структуру, включающую физико-географическую, экономическую, политико-административную, этническую, социокультурную, правовую, политическую составляющие, соответствующие им социальные институты, при определяющей роли институтов управления в организации жизни региона.

То есть регион — это сложное и комплексное явление, представляющее собой целостную, пространственно организованную форму жизнедеятельности как системы, которой присущи относительная обособленность, целостность, комплексность, структурированность, подчиненность единой цели, связи с внешней средой.

Такая форма имеет свое содержание, которое включает:

- взаимодействие субъектов в процессе воспроизводства условий жизнедеятельности;

- материально-вещественные факторы, выступающие основой воспроизводства;

- количественные и качественные показатели, характеризующие результат — уровень социально-экономического развития.

Многофакторность и разнохарактерность резервов, явлений и процессов вызывает необходимость применения для их структурирования методологии системного подхода. Регион, рассматриваемый с этих позиций, представляет собой упорядоченную совокупность различных элементов, между которыми существуют или могут быть установлены определенные связи.

Важнейшим аспектом при этом является сохранение и развитие особенностей конкретного региона, который требует особого внимания общества и государства к поддержанию жизненных сил естественно-природной составляющей. Такой аспект трактовки категории «регион» обусловлен необходимостью корректировки приоритетов в направлении усиления внимания к проблемам социально и экологически ориентированного экономического развития. [17]

Региональная система, являясь составной частью единой социально-экономической системы страны, состоит из иерархически взаимосвязанных территориальных образований разного уровня, которые сами по себе также являются сложными территориальными экономическими системами. Каждая из этих систем выполняет свои функции в территориальной системе более высокого уровня. Следовательно, региональная экономика как мезоуровень экономики представляет собой ее самостоятельный сегмент.

В процессе своего развития региональная экономика с хозяйственных позиций выражает отношения, возникающие между центром и регионами, между самими регионами, а также внутри регионов по поводу производства, распределения, обмена и потребления конечного продукта производственной деятельности. Основной целью региональной экономики выступает обеспечение достойного уровня жизни населения. В связи с этим необходима оптимальная трансформация всего комплекса региональных экономических отношений, повышение их эффективности с учетом законов рыночной экономики.

Развитие любого объекта — это переход от одного его качественного состояния к другому. Оно характеризуется структурой, источниками, формами и направленностью. Исходя из этого, развитие региона можно представить как комплексный процесс изменений его экологической, экономической, социальной, духовной, пространственной, политической сфер, приводящий к их качественным преобразованиям и в конечном счете к изменениям условий жизни самого человека.

Законы функционирования рыночной экономики не отрицают, а предполагают максимально полный учет специфики и особенностей регионального экономического пространства. Это пространство как составная часть совокупного экономического пространства страны выступает как целостная система взаимодополняющих субъектов хозяйствования на определенной территории, имеющих устойчивое разделение труда, и представляет собой систему реально существующих экономических связей, постоянно развивающихся и углубляющихся в процессе взаимного переплетения, взаимного дополнения и обеспечения экономической целесообразности хозяйствующих структур, между которыми имеет место устойчивое территориальное разделение труда. [10]

На основании изложенного можно отметить следующие особенности регионального экономического пространства:

- оно может образовываться в рамках сочетания различных хозяйств, независимо от величины их потенциала, если они соединены между собой устойчивым разделением труда, а их интересы в экономических связях совпадают;

- характеризуется не временными отношениями между хозяйствующими субъектами региона, а определенным состоянием функционирования взаимосвязанных хозяйственных структур;

- имеет внутренне противоречивый характер — источники его самодвижения и саморазвития находятся в объективно обусловленных противоречиях внутри хозяйствующих субъектов, связанных между собой разделением труда.

Целью формирования экономического пространства является создание эффективной региональной экономической интеграции, базирующейся на взаимном интересе и равноправном партнерстве. Основой регионального экономического пространства должна стать самостоятельность товаропроизводителей как главных субъектов экономической деятельности. Таким образом, одним из ведущих принципов формирования и функционирования регионального экономического пространства является общее хозяйственное законодательство, определяющее правовые нормы функционирования субъектов экономических отношений.

Основными принципами формирования экономического пространства являются:

- единая валюта (рубль);

- единая финансовая и ценовая политика с существенным перемещением прав в пользу местных органов управления и производителей;

- единая налоговая и бюджетная политика, а также регулирование цен на ключевые виды сырья, продукции, товаров и услуг, круг которых согласовывается всеми субъектами общего экономического пространства;

- единая рыночная инфраструктура — общие транспортные и информационные коммуникации, а также системы статистики и стандартизации;

- единая социальная политика, направленная на установление гарантированных минимальных уровней заработной платы, пенсий, пособий и других выплат, компенсаций, индексаций доходов населения, а также нормативов обеспечения населения жильем и объектами сферы социально-культурного обслуживания с учетом региональных условий;

- централизованное регулирование развития регионального экономического пространства посредством целевых инвестиций, дотаций (субвенций), в частности, по оказанию помощи районам бедствия, депрессивным районам, а также протекционистской политики по отношению к отдельным сферам хозяйственной деятельности. [13]

По мере становления этих сфер (изменения специализации, повышения технического уровня, конкурентоспособности) государство может освободиться от регулирующих функций.

Региональное экономическое пространство обладает также неоднородностью структуры, обусловленной сочетанием факторов и условий развития, свойственных конкретной территории. Это означает разделение пространства на своеобразные территориальные единицы, каждая из которых выполняет определенную функцию. Экономическое своеобразие территориальных единиц (чаще всего выражающееся в специализации) обусловливается их природными ресурсами, географическим положением, историческими особенностями развития, трудовыми навыками и национально-этническими характеристиками населения и другими факторами.

В процессе проводимых в России реформ реализуется предоставление большей экономической самостоятельности всем субъектам экономической жизни страны. Это требует особой системы управления, достаточно разнообразной и гибкой, адаптируемой к реальным условиям, параметры и ориентиры развития которой вырабатываются общественно-государственными институтами. Однако региональное хозяйство, являясь комплексным по сути, то есть имея в наличии многие отрасли и производства, определенным образом связанные между собой, как правило, не обладает гармоничной структурой, что зачастую приводит к появлению кризисных ситуаций. Это усугубляется еще и тем, что многие регионы узко специализированы на тех или иных сферах деятельности. Поэтому в силу социальной изменчивости региональная экономическая система рассматривается с точки зрения факторов трансформации институтов управления, межрегиональных взаимодействий и т. д. [17]

Внутренние факторы обусловлены реакцией на внешние обстоятельства и ориентированы на формирование целостного экономического механизма. С общесистемных позиций определяющей тенденцией в упорядочении подобного механизма следует считать факт поддержания государством свойств устойчивого целого. В силу этого происходит развитие процессов адаптации составных элементов системы государственного управления к новой, как бы глобальной функции.

При определении стратегии формирования и развития региональной экономики необходимо исходить из объективно сложившихся условий и разнотипности региональных систем и специфики их функционирования, что позволит определить правильную оценку предполагаемых тенденций их развития и потребует создания межрегиональных экономических связей, основанных на эквивалентных рыночных отношениях. Согласно этому весьма актуальной становится задача учета характера регионального воспроизводственного процесса в конкретных территориальных условиях.

Характер регионального воспроизводственного процесса зависит от состояния системы, в которой происходит развитие экономических отношений и обращение материально-вещественных потоков. Однако различные стартовые условия регионов приводят к отклонениям от нормальной линии в их развитии. Это проявляется по-разному — в соответствии с накопленными в течение ряда лет нерешенными проблемами, возможностями социально-экономического потенциала воспринять дополнительные ресурсные, производственные и инвестиционные нагрузки и т. п.

Для типологии регионов РФ используются, как правило, показатели, характеризующие особенности функционирования всего производственного процесса в них, в том числе показатели специализации промышленного производства, занятости населения, развития инфраструктуры, наличия научно-технических кадров и другие. В качестве основного критерия отнесения регионов к той или иной группе может быть взят удельный вес отраслей специализации по отношению к среднероссийскому уровню. Он должен быть выше, чем показатель в среднем по России, хотя бы по одной из двух-трех отраслей, взятых для анализа.

Однако следует отметить, что данный критерий не является универсальным, он может быть использован во взаимосвязи с другими показателями (такими как занятость или особенности геополитического положения региона) для анализа социально-экономических процессов, протекающих в районе.

Выявленные особенности социально-экономического развития регионов в современных условиях, обусловленных реформированием экономики, предполагают опасность возникновения и развития кризиса, а значит, и необходимость управления социально-экономическим потенциалом. Это, в свою очередь, требует дифференцированного подхода при анализе состояния, выявлении проблем и разработке рекомендаций, направленных на стабилизацию социально-экономической ситуации и достижение последующего эффективного ритма функционирования региона. [16]

1.2 Бюджетная политика как фактор социально-экономического развития региона

В исследованиях современных экономистов не дано четкого определения социально-экономического развития региона, поэтому под социально-экономическим развитием региона понимается качественное изменение во времени социально-экономических параметров региона, направленных на повышение уровня жизни населения региона, рост его бюджетно-финансовой обеспеченности и обеспечение соответствующего вклада в экономику страны.

Управление в регионе, применительно к субъекту его осуществляющему, – это целенаправленная деятельность того или иного полномочного органа власти, направленная либо на поддержание существующего порядка на территории, либо на его изменение. Поэтому, под управлением социально-экономическим развитием региона следует понимать комплекс конкретных мер по планированию и регулированию социально-экономических процессов в регионе, с целью повышения уровня жизни населения региона, роста его бюджетно-финансовой обеспеченности и обеспечения соответствующего вклада в экономику страны.

В то же время в процессе управления социально-экономическим развитием территорий наблюдаются определенные противоречия между интересами федерального государства и региона; субъектов федерации и муниципальных образований. Это выдвигает требование тщательного, научно-обоснованного выбора методов управления социально-экономическим развитием регионов.

Исследования показали, что в условиях перехода к рыночной экономике возрастает значимость собственной надежной базы финансовых ресурсов региона. При этом в экономической литературе долгое время не существовало четкой трактовки понятия «региональные финансы».

По нашему мнению, региональные финансы - это:

1) составная часть финансовой системы государства, охватывающая региональные бюджеты, бюджеты административно-территориальных единиц и финансы субъектов хозяйствования, внебюджетные фонды, используемые для удовлетворения потребностей регионов;

2) система экономических отношений, посредством которой распределяется и перераспределяется национальный доход, созданный в регионе, на его экономическое и социальное развитие;

3) совокупность денежных средств, используемых на экономическое и социальное развитие регионов. [16]

Существующая сегодня система управления региональными финансами характеризуется серьезными изъянами бюджетного планирования, в особенности на местном уровне, что тесно связано с понятием «бюджетный механизм», так как бюджетное планирование – одно из звеньев бюджетного механизма. В данной работе под «бюджетным механизмом» понимается совокупность трех взаимосвязанных звеньев:

- бюджетного планирования - централизованного распределения и перераспределения стоимости валового общественного продукта и национального дохода между звеньями бюджетной системы на основе общенациональной социально-экономической программы развития страны в процессе составления и исполнения бюджетов и внебюджетных фондов разного уровня;

- бюджетного регулирования – перераспределения средств с целью обеспечения территориальным бюджетам минимально необходимого уровня доходов, направляемых на экономическое и социальное развитие территорий;

- бюджетного контроля (контроля за исполнением бюджета) - важный этап бюджетного процесса, осуществляемый представительными органами власти, Счетной Палатой РФ и контрольно-счетными палатами на местах, финансовыми и налоговыми органами. [3]

Что касается бюджетной политики, то она тесно связана с такими понятиями, как межбюджетные отношения, бюджетный потенциал (расходный и доходный), налоговое бремя. В ходе дальнейшего исследования мы будем обращаться к этим понятиям по мере необходимости при рассмотрении элементов, объектов, направлений и условий реализации приоритетов бюджетной политики регионов. Здесь же отметим, что бюджетная политика должна быть ориентирована, в частности, на создание необходимых условий для роста бюджетного потенциала страны, ее регионов и территорий. В свою очередь степень реализации бюджетного потенциала зависит от того, насколько величина и распределение налоговой нагрузки оптимальны на субъектном и территориальном уровнях.

Бюджетная политика включает в себя объективные (базисные) и субъективные (надстроечные) начала, что и характеризует ее как организационно-финансовую категорию. Объективное начало, на котором базируется бюджетная политика, — это экономические отношения, возникающие в процессе общественного воспроизводства (производства, обмена, распределения и потребления национального продукта), финансовые (денежные) отношения, составляющие содержание экономической категории финансов, бюджетные отношения, возникающие в процессе функционирования частной финансовой категории бюджета, и формы проявления сущности последней в виде функций образования и использования централизованных фондов денежных доходов и контрольной.

Субъективное начало категории бюджетной политики базируется на системе надстроечных, организационно-финансовых отношений управления бюджетным процессом, которые реализуются через организационно-финансовые категории бюджетного права, системы бюджетов, бюджетной системы и бюджетного механизма (бюджетное планирование, организация, регулирование и контроль). Промежуточным, связывающим объективное и субъективное начала бюджетной политики, выступает результат практического использования специфических функций бюджета — его роль на конкретном этапе развития общества, реализующаяся в реальном обеспечении органов власти доходными ресурсами, финансировании государственных расходов и контрольно-регулирующем воздействии бюджета на процесс воспроизводства общественного продукта.

Итак, мы подошли к определению понятия бюджетной политики. Обобщая отношение экономистов к теоретическому осмыслению бюджетной политики, нельзя не отметить упрощенность подходов к пониманию этой сложной категории. Многие финансисты используют данный термин к самым различным явлениям в сфере государственных финансов, оставляя за читателем право самому домыслить значение термина «бюджетная политика» или считая, что данный вопрос настолько понятен, что не требует комментариев.

В экономической литературе бюджетная политика не рассматривается как организационно-финансовая категория, т.е. как категория управления бюджетным процессом, в основе которого лежат объективные экономические (финансовые, бюджетные) отношения с надстроенными над ними организационно-финансовыми отношениями государственного управления (планирования, организации, регулирования и контроля). По-другому бюджетную политику следует рассматривать и понимать как категорию, синтезирующую в себе субъективные (надстроечные, управленческие) и объективные (денежные, бюджетные) отношения, возникающие в процессе сознательного, целенаправленного воздействия государства на общественное воспроизводство путем использования функциональных возможностей категории бюджета и системы обслуживающих ее других организационно-финансовых категорий управления бюджетным процессом (бюджетного права, системы бюджетов, бюджетной системы, бюджетного механизма). Предлагаемый подход к пониманию бюджетной политики важен с практической точки зрения. Он позволяет осознать, что бюджетная политика, хотя и является управленческим понятием, должна в полной мере учитывать объективные законы и закономерности. В противном случае вряд ли можно рассчитывать на соответствие проводимой бюджетной политики критериям эффективности.

С учетом вышесказанного можно дать определение сущности бюджетной политики как организационно-финансовой категории. Она представляет собой систему мер и действий органов власти в области управления бюджетным процессом на основе концепции развития бюджетных отношений в составе общей экономической политики, направленную на реализацию всех функций бюджета в целях достижения определенного на данном этапе экономического и социального эффекта. Под последним следует понимать удовлетворение на базе роста чистого внутреннего продукта страны растущих потребностей населения и субъектов хозяйствования в общественных (коллективных) благах (услугах) на уровне не ниже научно обоснованных государственных стандартов.

2. Бюджетная политика в управлении социально-экономическим развитием региона

2.1 Анализ социально-экономического уровня развития пилотных регионов