Бюджетный процесс как форма управления бюджетной сиситемой

Содержание

Введение

1. Понятие бюджетного  процесса

2. Участники бюджетного  процесса

3. Этапы бюджетного процесса

4.1. Бюджетные полномочия  законодательных органов государственной  власти

4.2. Бюджетные полномочия  исполнительных органов государственной  власти

5. Исполнение бюджетов

5.1. Казначейская система  кассового исполнения бюджета

5.2. Банковская система  кассового исполнения бюджета

6. Бюджетный процесс в  субъекте РФ и его принципы

(На примере Ярославской  области)

6.1. Доходы и расходы  бюджета по Ярославской области  на 2008 год

7. Проблемы эффективности  бюджетного процесса в РФ

Введение

Одним из направлений бюджетной  реформы в России является совершенствование  бюджетного процесса на основе внедрения  среднесрочного планирования и использования  бюджетирования, ориентированного на результат. Всем известно постановление  Правительства РФ № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных  расходов», на основе которого разработана  «Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2006 гг.», которое  ориентировано на новые методы в  бюджетном планировании. Безусловно, постановка вопроса об использовании  среднесрочного планирования в бюджетном  процессе является для России новой  и заслуживающей внимания, а те решения, которые предприняты Правительством РФ в этом направлении, являются необходимыми и своевременными.

На сегодняшний день существуют некоторые проблемы, связанные с  понятием бюджетного процесса и его  стадиями. Идет смешение стадий бюджетного процесса и функций управления бюджетом. В результате в учебной и научной  литературе появляются разные определения  бюджетного процесса, нет единообразия в определении его стадий. Все  это влияет на практическую сторону  организации бюджетного процесса, особенно в условиях его реформирования.

В соответствии с Бюджетным  кодексом РФ (ст. 6)

бюджетный процесс - это регламентируемая законодательством Российской федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Бюджетный процесс представляет собой сложный комплекс последовательных действий участников бюджетного процесса (ст. 152 БК РФ), направленных на достижение основной цели – получение оптимального бюджета для конкретной территории и корректного его исполнения.

1. Основные задачи  бюджетного процесса заключаются  в следующем:

 
• выявление материальных и финансовых резервов государства;  
• максимально приближенный к реальности расчет доходов бюджетов;  
• максимально точный расчет расходов бюджетов;  
• обеспечение максимальной сбалансированности бюджетов;  
• согласование бюджетов с реализуемой экономической программой;  
• осуществление бюджетного регулирования в целях перераспределения источников доходов между бюджетами разного уровня, отраслями хозяйства, экономическими регионами и др. 
•  максимальное выявление всех материальных и финансовых резервов в целях устойчивого экономического роста;

•  определение доходов бюджета по отдельным налоговым и другим платежам, а также общего объема в соответствии с прогнозами и целевыми программами социально-экономического развития;

•  установление расходов бюджета по целевому назначению, а также общего объема, исходя из потребности бесперебойного финансирования всех мероприятий общегосударственного значения, предусмотренных бюджетом;

•  сокращение и ликвидация бюджетного дефицита за счет экономически оправданных источников;

•  осуществление бюджетного регулирования в целях сбалансированности бюджетов разного уровня путем перераспределения источников доходов государства между ними;

•  контроль за финансовой деятельностью юридических лиц и доходами отдельных граждан при выполнении ими налоговых обязательств.

2. Участниками  бюджетного процесса являются:

1. Президент Российской Федерации;
2. органы законодательной (представительной) власти;
3. органы исполнительной власти (высшие должностные лица субъектов Российской Федерации, главы местного самоуправления, финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие уполномоченные органы);
4. органы денежно-кредитного регулирования;
5. органы государственного и муниципального финансового контроля;
6. государственные внебюджетные фонды;
7. главные распорядители и распорядители бюджетных средств;
8. иные органы, на которые законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия.

Участниками бюджетного процесса также являются бюджетные учреждения, автономные учреждения, государственные  и муниципальные унитарные предприятия, другие получатели бюджетных средств, а также кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджетов.

3. Этапы бюджетного  процесса.

Бюджетные этапы складываются из последовательных, взаимозависимых  действий органов власти по разработке и использованию росписи доходов  и расходов государства. Различают  крупные и мелкие этапы. Крупных, как правило, выделяют четыре: составление, утверждение, исполнение и контроль за исполнением. Некоторые указывают  иную четверку, "забывая" заключение и выделяя рассмотрение. Хотя рассмотрение проекта бюджета в законодательном  органе занимает больше времени и  сил у депутатов, чем сам акт  утверждения, все же принято считать, что его направляют туда именно для  утверждения. Поэтому прохождение  проекта бюджета через парламент  в большинстве стран принято  именовать этапом утверждения. Контроль происходит на всех указанных нами этапах. При составлении служащие бюджетного ведомства проверяют  правильность представленных расчетов. На этапе утверждения бюджетные  комиссии парламента высылают своих представителей в отраслевые ведомства для проверки обоснованности заявок. При исполнении утвержденного бюджета проводят как предварительный, так и текущий контроль. На последнем этапе особенно важен парламентский контроль.

Точно так же нет отдельного этапа бюджетного анализа; анализы  делаются постоянно и по мере надобности используются в управлении бюджетом. И само собой разумеется, что они  широко проводятся на этапе составления  бюджета.

Бюджетный процесс принято  делить на следующие этапы:

1. составление проекта  бюджета

2. рассмотрение и утверждение  проекта бюджета

3. исполнение бюджета  (и текущая корректировка)

4. контроль за исполнением  бюджета.

Указанные четыре этапа бюджетного процесса своим содержанием и  действиями взаимно обусловлены  и связаны. Поэтому можно говорить о беспрерывной разработке бюджета, так как на этапе исполнения утвержденного  бюджета правительство и его  бюджетное ведомство беспрерывно  управляют его доходами и расходами  и все новое, ценное, подсказанное практикой используют, а старое, отжившее отбрасывают.

На практике бюджетный  процесс протекает в несколько  этапов, и его можно представить  следующим образом.

Составлению проектов бюджетов предшествует разработка планов и прогнозов  развития территорий и целевых программ, на основании которых органы исполнительной власти вносят предложения о постатейном  санкционировании бюджетных расходов. Одновременно представляются расчеты  по определению доходов бюджетов.

Решение о начале работы над составлением проекта бюджета  принимает Президент РФ за 18 месяцев  до начала соответствующего финансового  года и планового периода.

Составление проекта  бюджета основывается на:

• Бюджетном послании Президента Российской Федерации;
• прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории;
• основных направлениях бюджетной и налоговой политики.

На основании этого  решения Правительство организует поэтапную работу по составлению  проекта бюджета. В течение первых трех месяцев составляются прогноз  социально-экономического развития страны, сводный баланс финансовых ресурсов, основные направления бюджетной  политики, рассчитываются контрольные  цифры проекта бюджета на соответствующий  период.

В течение последующих  четырех месяцев территориальными органами исполнительной власти ведется  детальная проработка и согласование показателей социально-экономического развития и контрольных цифр проекта  бюджета.

В течение следующих двух месяцев Правительство готовит  проект бюджетного послания и представляет его Президенту. Президент представляет бюджетное послание в Федеральное  Собрание и направляет его для  опубликования в печати.

Бюджетное послание Президента включает:

• основные показатели социально-экономического развития РФ на соответствующий период;
• сводный финансовый баланс по территории РФ;
• основные направления бюджетной политики РФ;
• сведения о государственных доходах на территории РФ;
• проект бюджета РФ;
• проект консолидированного бюджета РФ;
• оценку исполнения бюджетов предшествующего и текущего финансовых годов.

Президент выступает с  бюджетным посланием на совместном заседании палат в начале апреля года, предшествующего соответствующему финансовому году.

Итак, на первой стадии министерством финансов готовится проект бюджета т.е. исполнительными органами власти составляется финансовый план на очередной финансовый год и плановый период, вместе с различными планами и прогнозами, обосновывающими проект бюджета. Проект бюджета должен основываться: на предварительных итогах социально-экономического развития на текущий год, прогноз на планируемый год, составляется отдельный документ “Основные направления бюджетной и налоговой политики”; прогноз сводного финансового баланса, прогноз консолидированных бюджетов, федеральные и региональные целевые программы, расчеты по отдельным разделам и статьям доходов и расходов бюджетов, и.т.д.

На второй стадии проект бюджета передается в Правительство, и после одобрения на его заседании должен быть вынесен до 26 августа 24.00 часов текущего года на рассмотрение Гос. думы, т.е. законодательной власти. Одновременно вносятся в Гос. думу на рассмотрение проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов. Если требуется внести изменения в законы о взимании налогов - то предоставляются проекты изменений в налоговом законодательстве.

Правительство Российской Федерации  вносит на рассмотрение и утверждение  в Государственную Думу проект федерального закона о федеральном бюджете  на очередной финансовый год и  плановый период не позднее 26 августа  текущего года. Одновременно указанный  законопроект представляется Президенту Российской Федерации.

После положительного заключения профильного комитета, совет Гос. думы утверждает комитеты, ответственные  за рассмотрение отдельных разделов бюджета (комитет по обороне, социальной политике, и др.).

Государственная Дума рассматривает  проект федерального закона о федеральном  бюджете на очередной финансовый год и плановый период в трех чтениях.

В первом чтении (не позднее 30 дней после предоставления проекта  Правительством) обсуждается его  концепция, прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, в том  числе указываемые в федеральном  законе о федеральном бюджете  прогнозируемый объем валового внутреннего  продукта и уровень инфляции, положенные в основу формирования основных характеристик  федерального бюджета, и основные направления  бюджетной и налоговой политики.

Рассматриваются основные характеристики Федерального бюджета:

• прогнозируемый в очередном финансовом году и плановом периоде общий объем доходов с выделением прогнозируемого объема нефтегазовых доходов федерального бюджета;
• приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, устанавливающее нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период в случае, если они не утверждены настоящим Кодексом;
• общий объем расходов в очередном финансовом году и плановом периоде;
• условно утверждаемые расходы в объеме не менее 2,5 процента общего объема расходов федерального бюджета на первый год планового периода и не менее 5 процентов общего объема расходов федерального бюджета на второй год планового периода;
• объем нефтегазового трансферта в очередном финансовом году и плановом периоде;
• верхний предел государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации на конец очередного финансового года и каждого года планового периода;
• нормативная величина Резервного фонда в очередном финансовом году и плановом периоде;
• дефицит (профицит) федерального бюджета.

Одновременно рассматривается  проект бюджета в комитетах Госдумы  и все их заключения передаются в  Комитет по бюджету, который затем  передает материалы непосредственно  в Госдуму.

Бюджет может быть отклонен в 3-х вариантах со следующими условиями:

• передать бюджет в согласительную комиссию для уточнения (в комиссии - представители Гос.думы, Совета Федерации и Правительства РФ).
• вернуть законопроект Правительству РФ на доработку.
• поставить вопрос о доверии Правительству.

При рассмотрении проекта  бюджета парламент принимает  решение по следующим основным характеристикам:

• верхний предел объема ассигнований бюджета текущих расходов и бюджета развития (расходная часть);
• пределы несбалансированности бюджета (излишек или дефицит в форме абсолютной величины или процентной доли от прогнозируемых доходов).

После утверждения основных характеристик проекта бюджета  утверждаются бюджетные ассигнования по статьям в соответствии с функциональной бюджетной классификацией. В рамках утверждаемых бюджетных статей данной классификации любой вид ассигнований на сумму, равную или превышающую 1 млрд. рублей, должен быть указан отдельной  строкой.

Второе чтение (в течение 35 дней со дня принятия в первом чтении) - утверждаются расходы Федерального бюджета по разделам функциональной классификации. Бюджет может быть отклонен и передан в согласительную комиссию.

Третье чтение (не позднее 15 дней после принятия второго)

При рассмотрении в третьем  чтении в соответствии с распределением бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и  видам расходов классификации расходов федерального бюджета, предусмотренным  отдельными приложениями к федеральному закону о федеральном бюджете, принятыми  во втором чтении, утверждаются ведомственная  структура расходов федерального бюджета  на очередной финансовый год и  ведомственная структура расходов федерального бюджета на первый и  второй годы планового периода. Для  рассмотрения в третьем чтении законопроект выносится на голосование в целом.

Совет Федерации рассматривает  федеральный закон о федеральном  бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение 14 дней со дня представления Государственной  Думой. При рассмотрении федеральный  закон о федеральном бюджете  на очередной финансовый год и  плановый период голосуется на предмет  его одобрения в целом.

Утверждение бюджета происходит на совместном заседании палат. Доклад о бюджете представляет Президент или по его поручению иное должностное лицо. Содоклад от имени парламента представляет соответствующая парламентская комиссия. Решение об утверждении основных характеристик бюджета и по статьям функциональной классификации принимаются простым большинством голосов. На голосование выносятся предложения по конкретным размерам ассигнований, содержащихся в окончательном варианте проекта бюджета, представленном Президентом.

В случае не утверждения  отдельных статей представленного  проекта бюджета Федеральное  Собрание проводит повторное голосование  по перераспределению бюджетных  ассигнований в рамках верхнего предела объема бюджетных ассигнований. Решение принимается простым большинством голосов.

В течение двух недель Президент  обязан подписать закон либо вернуть  его в парламент с замечаниями  для повторного рассмотрения. Президент  имеет право отлагательного вето (отклонения и возвращения на рассмотрение и утверждение в парламенте) отдельных  статей государственного бюджета. В  случае применения Президентом права  вето вопрос по данной статье выносится  на совместное заседание палат, он должен быть рассмотрен в течение недели. Для отклонения вето необходимо решение  парламента, принятое простым большинством голосов. В случае согласия с вето Президент должен принять соответствующий  указ по ассигнованиям по данной статье. В течение периода до принятия окончательного решения по вето Правительство  имеет право использовать ежемесячно бюджетные ассигнования по спорной  статье в размере 1/12 их величины в  предшествующем финансовом году.

После утверждения Гос.думой - в течение 5 дней передается в Совет  Федерации, после его одобрения - на подпись Президенту РФ.

4.1. Бюджетные полномочия  законодательных (представительных) органов

1. Законодательные (представительные) органы рассматривают и утверждают  соответствующие бюджеты и отчеты  об их исполнении, осуществляют  последующий контроль за исполнением  соответствующих бюджетов, формируют  и определяют правовой статус  органов, осуществляющих контроль  за исполнением соответствующих  бюджетов, осуществляют другие полномочия  в соответствии с настоящим  Кодексом и иными правовыми  актами бюджетного законодательства  Российской Федерации.

4.2. Бюджетные полномочия  исполнительных органов государственной  власти (исполнительно-распорядительных  органов муниципальных образований)

1. Исполнительные органы  государственной власти (исполнительно-распорядительные  органы муниципальных образований)  обеспечивают составление проекта  бюджета (проекта бюджета и  среднесрочного финансового плана), вносят его с необходимыми  документами и материалами на  утверждение законодательных (представительных) органов, разрабатывают и утверждают  методики распределения и (или)  порядки предоставления межбюджетных  трансфертов, обеспечивают исполнение  бюджета и составление бюджетной  отчетности, представляют отчет  об исполнении бюджета на утверждение  законодательных (представительных) органов, обеспечивают управление  государственным (муниципальным)  долгом, осуществляют иные полномочия, определенные настоящим Кодексом  и (или) принимаемыми в соответствии  с ним нормативными правовыми  актами (муниципальными правовыми  актами), регулирующими бюджетные  правоотношения.

2. Финансовые органы составляют  проект соответствующего бюджета  (проект бюджета и среднесрочного  финансового плана), представляют  его с необходимыми документами  и материалами для внесения  в законодательный (представительный) орган, организуют исполнение  бюджета, устанавливают порядок  составления бюджетной отчетности, осуществляют иные бюджетные  полномочия, установленные настоящим  Кодексом и (или) принимаемыми  в соответствии с ним нормативными  правовыми актами (муниципальными  правовыми актами), регулирующими  бюджетные правоотношения.

Финансовые органы или  иные уполномоченные органы ежемесячно составляют и представляют отчет  о кассовом исполнении бюджета в  порядке, установленном Министерством  финансов Российской Федерации.

3. Федеральное казначейство  осуществляет бюджетные полномочия  по кассовому обслуживанию исполнения  бюджетов бюджетной системы Российской  Федерации в соответствии с  настоящим Кодексом.

4. Органы исполнительной  власти (органы местной администрации), являющиеся главными распорядителями  (распорядителями) и (или) получателями  бюджетных средств, главными администраторами (администраторами) доходов бюджета,  главными администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита  бюджета, осуществляют соответствующие бюджетные полномочия, установленные настоящим Кодексом и принятыми в соответствии с ним правовыми актами.

5. Органы исполнительной  власти (исполнительно-распорядительные  органы муниципальных образований)  в условиях военного и чрезвычайного  положений осуществляют бюджетные  полномочия по решению Президента  Российской Федерации в порядке,  установленном Правительством Российской  Федерации, с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным конституционным  законом от 30 января 2002 года N 1-ФКЗ  "О военном положении", Федеральным  конституционным законом от 30 мая  2001 года N 3-ФКЗ "О чрезвычайном  положении" и принятыми в  соответствии с ними федеральными  законами и иными нормативными  правовыми актами Российской  Федерации.

5. Исполнение бюджетов.

Эта стадия бюджетного процесса имеет своей целью выполнение доходных и расходных частей бюджетов. “Важнейшие задачи исполнения бюджета- это обеспечение полного и  своевременного поступления налогов  и платежей, а также доходов  в целом и по каждому источнику, финансирование мероприятий в пределах лимитов утвержденных по бюджету  сумм в течение того финансового  года, на который он утвержден. Принципами исполнения бюджетов в Российской Федерации  являются: перечисление, зачисление доходов  федерального бюджета на единый счет федерального бюджета, распределение  по нормативам федеральных регулирующих налогов, возврат излишне уплаченных сумм доходов, учет доходов в соответствии с бюджетной классификацией. Основным принципом исполнения бюджета является принцип единства кассы. Он предусматривает  зачисление всех поступающих доходов  и средств заимствования на единый бюджетный счет и осуществление  всех предусмотренных расходов и  платежей с единого бюджетного счета.

Исполнение бюджета - компетенция  министерства финансов. На третьей  стадии происходит кассовое исполнение бюджета - сбор бюджетных средств  на территории страны, их хранение и  выдача, а также ведение учета  и отчетности.

Существует три системы  организации кассового исполнения бюджета: казначейская, банковская и  смешанная. При казначейской системе  кассовое исполнение бюджета возложено  на специальные органы министерства финансов (приписные кассы), при банковской - на банки и их учреждения, при  смешанной - на казначейские кассы и  банки.

В Российской Федерации устанавливается  казначейское исполнение бюджетов.

• Система федерального казначейства (ФК) начала создаваться с 1992 г. В настоящий момент ФК состоит из Главного управления (ГУФК - департамент Минфина РФ), 89 управлений ФК по субъектам Федерации и более 2 тыс. органов ФК на местах.
• Счета ФК открыты в учреждениях Центробанка (ОПЕРУ, требование Бюджетного кодекса), а также в Сбербанке, ВЭБе, комбанках.
• На финансирование через лицевые счета переведены порядка 50 тыс. бюджетополучателей (практически 100% – кроме отдельных частей Минобороны.
• Исполнение федерального бюджета по доходам, контроль за соблюдением бюджетного законодательства (прежде всего закона «О федеральном бюджете») - зачисление доходов на единый счет федерального бюджета, распределение доходов между бюджетами разных уровней и учет поступивших доходов
• Исполнение федерального бюджета по расходам и контроль за правильностью расходов.
• Оптимальное управление средствами на счетах ФК

5.1. Отличительные  черты казначейской системы

• Доходные и распределительные счета бюджета открыты в учреждениях Банка России
• Единый счет федерального бюджета
• Лицевые счета БУ открыты на счетах органов федерального казначейства в учреждениях Банка России
• Бюджетное финансирование перечисляется на лицевые счета БУ
• Бюджетное финансирование осуществляется по факту поставки товара, оказания услуги и т.д.
• Самостоятельность бюджетных учреждений в заключении договоров ограничена лимитом бюджетных обязательств.
• Осуществляется предварительный (на стадии заключения договора), текущий (в момент платежа) и последующий финансовый контроль

Главные функции  Федерального Казначейства:

• Исполнение федерального бюджета по доходам, контроль за соблюдением бюджетного законодательства (прежде всего закона «О федеральном бюджете») - зачисление доходов на единый счет федерального бюджета, распределение доходов между бюджетами разных уровней и учет поступивших доходов
• Исполнение федерального бюджета по расходам и контроль за правильностью расходов
• Оптимальное управление средствами на счетах ФК

Основные преимущества казначейской системы исполнения бюджета:

• Доступность оперативной информации о доходах и расходах бюджета
• Сохранность бюджетных средств
• Минимизация пробега бюджетных средств
• Минимизация величины остатков бюджетных средств на счетах
• Наличие механизмов контроля за правомерностью и целевым характером расходов
• Наличие механизмов контроля за возникновением бюджетных обязательств, т.е. за договорами

Некоторые недостатки казначейской системы исполнения бюджета:

• Ограничение самостоятельности бюджетных учреждений в расходовании средств (усложненная процедура переброски ассигнований между статьями)
• Разрыв процессов финансирования и кассового исполнения, приводящий к росту остатков на счетах

5.2. Банковская  система исполнения федерального  бюджета доминировала в России до середины 90 - х годов, а на уровне субъектов РФ и муниципалитетов преобладает до сих пор.

Отличительные черты  банковской системы исполнения бюджета:

• Доходные счета бюджета и счета бюджетных учреждений (БУ) открыты в коммерческих банках
• Бюджетное финансирование перечисляется по цепочке: на счета главных распорядителей/распорядителей/БУ
• Авансовое финансирование
• Бюджетные учреждения самостоятельны в заключении договоров
• Финансовый контроль осуществляется после окончания отчетного периода

Основные недостатки банковской системы исполнения бюджета

• Недоступность оперативной информации о доходах и расходах бюджета
• Вероятность утраты бюджетных средств в проблемных банках
• Удлинение пробега и величины остатков бюджетных средств на счетах
• Отсутствие механизмов контроля за правомерностью и целевым характером расходов (следствие – расхищение/нецелевое использование бюджетных средств)
• Отсутствие механизмов контроля за возникновением бюджетных обязательств, т.е. за договорами (следствие – рост кредиторской задолженности бюджета)

На органы исполнительной власти возлагаются организация  исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Указанные органы являются кассирами всех распорядителей и  получателей бюджетных средств  и осуществляют платежи за счет бюджетных  средств от имени и по поручению  бюджетных учреждений. При казначейском исполнении федерального бюджета регистрация поступлений, регулирование объемов и сроков принятия бюджетных обязательств, совершение разрешительной надписи на право осуществления расходов в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств, осуществление платежей от имени получателей средств федерального бюджета возлагаются на Федеральное казначейство.