Бюджетный процесс как форма управления бюджетной системой

Глава 1.Бюджетный процесс как форма управления бюджетной системой

1.1 Характеристика стадий бюджетного процесса

Бюджет находится в постоянном развитии, движении. Последовательную смену состояний, стадий развития можно определить как бюджетный процесс [5, с. 168]. В России в 1990-е годы сложилась ныне применяемая процедура бюджетного процесса. Он регламентируется Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее БК РФ), согласно которому бюджетный процесс – это регламентированная нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов федерального, региональных и местных бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению всех бюджетов, а также по контролю за их исполнением [11, c. 6].

Бюджетный процесс как вид деятельности уполномоченных субъектов имеет сложную структуру, он состоит из определенных стадий. Под стадией бюджетного процесса следует понимать самостоятельный  и завершенный этап регулируемый нормами бюджетного права, деятельность представительных и исполнительных органов государственной власти, иных участников бюджетного процесса, связанный с образованием, распределением и использованием бюджета.

Бюджетный процесс включает несколько стадии.

• Cоставление проектов бюджетов.

Составление проекта федерального бюджета регулируется главой 20 статьей 169 – 184 БК РФ. Составление проектов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов регулируется БК РФ, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, положения которых должны соответствовать требованиям федерального законодательства.

Составление проектов бюджетов является полномочиями органов исполнительной власти – Правительства Российской Федерации, высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местных администраций муниципальных образований. Само формирование проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов Российской Федерации, соответствующие финансовые органы на уровне субъектов РФ и муниципальных образований.

Данная стадия имеет важное значение, ее целью является подготовка обоснованного с экономической и юридической точек зрения проекта бюджета для его последующего внесения на рассмотрение и утверждение в законодательный (представительный) орган.

В соответствии со статьёй 169 БК РФ проект федерального бюджета составляется и утверждается сроком на три года – очередной финансовый год и плановый период. Проекты бюджетов субъектов Российской Федерации, проекты местных бюджетов составляются и утверждаются сроком на один год (на очередной финансовый год) или сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период) в соответствии с законами субъектов Российской Федерации (муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований), за исключением закона (решения) о бюджете.

При составлении проекта бюджета учитываются следующие документы и материалы:

• бюджетное послание Президента Российской Федерации;
• прогноз социально – экономического развития соответствующей территории;
• сводный финансовый баланс Российской Федерации;
• основные направления бюджетной и налоговой политики.

Бюджетное послание Президента Российской Федерации представляет собой документ, в котором определяется бюджетная политика Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период. Бюджетное послание не является нормативным правовым актом, оно имеет рекомендательный характер. В нем содержится краткое описание направлений бюджетной политики, предлагаемых результатов в формировании доходов и осуществлении расходов бюджета, межбюджетных отношений, государственного долга.

На основе прогноза социально-экономического развития территории планируется уровень и состав расходов и доходов бюджета, дефицит бюджета, а также иные показатели бюджета. Разработка государственных прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы обеспечивается Правительством Российской Федерации.

Сводный финансовый баланс Российской Федерации – это документ, характеризующий объем и использование финансовых ресурсов Российской Федерации и секторов экономики. Он составляется в целях оценки объемов финансовых ресурсов  при разработке прогноза социально – экономического развития Российской Федерации и проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период и влияния федеральной политики в области экономического развития на показатели прогноза социально – экономического развития Российской Федерации [5, c. 183].

При составлении проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период главные администраторы доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и главные администраторы источников финансирования дефицита бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации разрабатывают и согласовывают с Министерством финансов Российской Федерации прогноз объемов поступлений в бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации по соответствующим видам (подвидам) доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и источникам финансирования дефицита бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, а также с Министерством здравоохранения Российской Федерации в части бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования и Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации в части бюджетов Пенсионного фонда Российской Федерации и Фонда социального страхования Российской Федерации.

• Рассмотрение и утверждение проектов бюджетов.

Данная стадия регулируется главой 21-23 БК РФ. Порядок рассмотрения и утверждения проектов законов о бюджетах субъектов РФ определяется законодательством субъектов Российской Федерации, местных бюджетов – муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований в соответствии с требованиями БК РФ. Значение стадии рассмотрения и утверждения проекта бюджета состоит в том, что в ее рамках проект бюджета как финансовый план приобретает силу правового акта  с вытекающими юридическими последствиями.

Проект бюджета рассматривается законодательными (представительным) органом в трех чтениях. Порядок рассмотрения и утверждения Федерального закона «О федеральном бюджете» представлен в приложении 1. Предметы, рассматриваемые в чтениях, представлены в приложении 2.

• Исполнение бюджетов.

Исполнение бюджета - это важная составная часть бюджетного процесса, в которой реализуются намеченные и утвержденные планы формирования и использования бюджетных фондов. Исполнение бюджета как сложное финансовое явление охватывает две стадии бюджетного процесса: выполнение бюджетного закона (исполнение бюджета в узком смысле) и составление и утверждение отчетности об исполнении бюджета. В процессе исполнения бюджета решаются следующие задачи:

• обеспечение полного и своевременного поступления доходов и других бюджетных ресурсов в целом и по каждому источнику в соответствии с заданиями, установленными в утвержденном законе о бюджете.
• предоставление бюджетных ресурсов организациям и учреждениям в полном объеме и в установленный срок в целом и по отдельным направлениям использования средств, исходя из утвержденных заданий закона о бюджете.
• осуществление межбюджетных трансфертов в полном объеме по всем направлениям и в установленный срок в соответствии с заданиями, установленными в утвержденном законе о бюджете.
• подготовка в установленный бюджетным законодательством срок отчетов об исполнении бюджета.
• утверждение отчетов законодательными (представительными) органами.
• организация контроля над поступлением доходов и осуществлением расходов бюджетов.

Частично исполнение бюджетов в РФ устанавливается нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации (указы), Правительства Российской Федерации (постановления, распоряжения) и федеральных органов исполнительной власти (инструкции, письма). Эти нормативные акты не могут противоречить Бюджетному кодексу и другим законам.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, также принимают нормативные правовые акты, регулирующие исполнение бюджетов, в пределах своей компетенции.

На процесс исполнения бюджета могут оказывать влияние международные договоры. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные бюджетным законодательством Российской Федерации, применяются правила международного договора.

Организация исполнения бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган. Бюджет исполняется на основе принципов единства кассы и подведомственности расходов.

Принцип единства кассы предусматривает зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению федерального бюджета, осуществляемых за пределами Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Принцип подведомственности расходов предполагает, что формирование расходов бюджетов всех уровней осуществляется в соответствии с расходными обязательствами (обусловленными законодательным разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления), исполнение которых происходит в очередном финансовом году за счет средств соответствующих бюджетов.

Порядок предоставления информации представительным органам по оперативным, ежеквартальным и полугодовым отчетам об исполнении бюджета определяется правовыми актами соответствующих представительных органов.

Муниципальные образования представляют в установленном порядке сведения об исполнении местных бюджетов в Федеральную службу государственной статистики.

• Составление, рассмотрение и утверждение отчетов об исполнении бюджетов.

На основании распоряжения Министерства финансов РФ все получатели бюджетных средств составляют свои годовые отчеты, в которых отражается информация об их доходах и расходах, выполнении заданий по предоставлению государственных или муниципальных услуг, использовании выделенных субвенций, бюджетных кредитов и ссуд, а также закрепленного за ними государственного имущества.

Отчет об исполнении федерального бюджета за истекший год утверждается в форме закона. Для этого он должен быть представлен Правительством Российской Федерации в Государственную Думу не позднее 1 июня следующего года. В этот же срок законопроект должен быть направлен в Счетную палату для подготовки заключения. Одновременно с ним в Государственную Думу вносятся отчеты об исполнении бюджетов федеральных целевых бюджетных фондов, а также ряд других материалов:

• отчет о расходовании средств резервных фондов Правительства Российской Федерации и Президента Российской Федерации;
• отчет Министерства финансов и других уполномоченных органов о предоставлении и погашении бюджетных ссуд, кредитов;
• отчет Министерства финансов о предоставленных государственных гарантиях;
• отчет о внутренних и внешних заимствованиях Российской Федерации;
• отчет о доходах, полученных от использования государственного имущества;
• сводные отчеты о выполнении заданий по предоставлению государственных и муниципальных услуг;
• сводные отчетные сметы доходов и расходов бюджетных учреждений по главным распорядителям бюджетных средств;
• реестр федеральной собственности на начало и конец года;
• отчет о состоянии внешнего и внутреннего долга Российской Федерации на начало и конец года;
• отчет Федерального казначейства о рассмотренных делах и наложенных взысканиях за нарушение бюджетного законодательства.

После рассмотрения отчета об исполнении федерального бюджета Государственная Дума принимает решение о его утверждении. Если фактически исполненный бюджет не соответствует принятому закону, и при этом режим сокращения и блокировки расходов не вводился, отчет может быть отклонен.

Каждая из существующих стадий бюджетного процесса отличается следующими признаками:

• задача, лежащая в основе каждой стадии бюджетного процесса. Например, задачей стадии составления проекта бюджета является своевременное составление проекта бюджета на основе прогноза социально-экономического развития в целях финансового обеспечения расходных обязательств;
• для каждой стадии бюджетного процесса характерен определенный состав субъектов, чьи полномочия разграничиваются в зависимости от стадии бюджетного процесса;
• у каждой стадии есть свой определенный срок;
• стадия бюджетного процесса завершается определенным действием или принятием соответствующего правового акта. Например, стадия составления и рассмотрения проекта бюджета завершается принятием закона о бюджете на федеральном уровне и на уровне субъекта РФ, на муниципальном уровне – муниципальных правовых актов муниципального образования.

1.2 Участники бюджетного процесса и их полномочия

Перечень участников бюджетного процесса представлен в главе 18 БК РФ. Бюджетные полномочия участников бюджетного процесса урегулированы отдельно главой 19 БК РФ. Участниками бюджетного процесса являются все государственные и муниципальные органы власти, независимо от их принадлежности к законодательно, исполнительной или судебной власти.

Законами субъектов Российской Федерации могут быть установлены особенности полномочий участников бюджетного процесса субъектов Российской Федерации, а актами представительных органов местного самоуправления - особенности полномочий участников бюджетного процесса муниципальных образований [9, c.100]. Установленные особенности не должны выходить за рамки полномочий, установленных БК РФ, и не вступать с ними в противоречие.

Участниками бюджетного процесса являются:

• Президент Российской Федерации;
• высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, глава муниципального образования;
• законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления (далее - законодательные (представительные) органы);
• исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований);
• Центральный банк Российской Федерации;
• органы государственного (муниципального) финансового контроля;
• органы управления государственными внебюджетными фондами;
• главные распорядители (распорядители) бюджетных средств;
• главные администраторы (администраторы) доходов бюджета;
• главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;
• получатели бюджетных средств.

Органы законодательной власти рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты и отчеты об их исполнении; осуществляют последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов; формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением соответствующих бюджетов; осуществляют другие полномочия в соответствии с БК РФ и иными правовыми актами бюджетного законодательства Российской Федерации [5, с.153].

Органы исполнительной власти обеспечивают составление проекта бюджета; вносят его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательных (представительных) органов; разрабатывают и утверждают методики распределения и порядки предоставления межбюджетных трансфертов; обеспечивают исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности; представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов; обеспечивают управление государственным (муниципальным) долгом; осуществляют иные полномочия [5, c.153].

Центральный Банк Российской Федерации разрабатывает основные направления денежно-кредитной политики; обслуживает счета бюджетов; выполняет функции генерального агента по государственным ценным бумагам [5,с.155].

Федеральное казначейство осуществляет бюджетные полномочия по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации [5, с.155].

Счетная палата Российской Федерации, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора вправе проводить проверки бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов – получателей межбюджетных трансфертов из федерального бюджета [5, с.155].

Органы государственного контроля контролируют исполнение бюджетов и государственных внебюджетных фондов, проводят экспертизы проектов бюджетов и целевых программ.

Главный распорядитель бюджетных средств распределяет бюджетные средства по получателям и распорядителям; утверждает сметы доходов и расходов; составляет и контролирует целевое использование бюджетных средств, их возврат; представляет сводный отчет об исполнении бюджета.

Распорядитель бюджетных средств распределяет средства по подведомственным получателям; составляет бюджетную роспись; утверждает сметы доходов и расходов бюджетных учреждений; контролирует использование бюджетных средств.

Главный администратор доходов бюджета представляет сведения, необходимые для:

• составления проекта бюджета;
• составления и ведения кассового плана, а также формирует и представляет бюджетную отчетность главного администратора доходов бюджета.

Администратор доходов бюджета осуществляет начисление, учет и контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним, а также взыскание задолженности по этим платежам; принимает решение о возврате излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов, и процентов за несвоевременное осуществление такого возврата, а также о зачете платежей в бюджеты Российской Федерации и представляет уведомление в орган Федерального казначейства.

Главный администратор источников финансирования дефицита бюджета осуществляет планирование (прогнозирование) поступлений и выплат по источникам финансирования дефицита федерального бюджета; обеспечивает адресность и целевой характер использования выделенных в его распоряжение ассигнований, предназначенных для погашения источников финансирования дефицита федерального бюджета, а также распределяет эти ассигнования по подведомственным администраторам источника финансирования дефицита федерального бюджета.

Администратор источников финансирования дефицита бюджета осуществляет контроль за полнотой и своевременностью поступления в бюджет источников финансирования дефицита федерального бюджета; обеспечивает поступления в бюджет и выплаты из бюджета по источникам финансирования дефицита федерального бюджета; формирует и представляет бюджетную отчетность; осуществляет отдельные бюджетные полномочия главного администратора источника финансирования дефицита федерального бюджета, в ведении которого находится.

Составление проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации осуществляется органами управления соответствующих фондов.

Состав документов и материалов, представляемых органами управления государственных внебюджетных фондов Российской Федерации одновременно с проектами соответствующих бюджетов, устанавливается Министерством здравоохранения Российской Федерации (в части бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования) и Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации (в части бюджетов Пенсионного фонда Российской Федерации и Фонда социального страхования Российской Федерации) [11, с. 8].

Глава 2. Взаимодействие участников бюджетного процесса в Республике Башкортостан

2.1 Характеристика участников  бюджетного процесса Республики  Башкортостан

При составлении, рассмотрении, утверждении бюджета Республики Башкортостан, участниками бюджетного процесса являются:

• Президент Республики Башкортостан;
• Государственное Собрание;
• Правительство Республики Башкортостан;
• Министерство финансов Республики Башкортостан
• органы государственного финансового контроля
• орган управления государственным внебюджетным фондом;
• главные распорядители (распорядители) и получатели средств бюджета Республики Башкортостан;
• главные распорядители (распорядители) и получатели средств бюджета государственного внебюджетного фонда;
• главные администраторы (администраторы) доходов бюджета Республики Башкортостан;
• главные администраторы (администраторы) доходов бюджета Фонда;
• главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета Республики Башкортостан;
• главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета Фонда;
• органы местного самоуправления Республики Башкортостан.

Государственное Собрание рассматривает и утверждает бюджет Республики Башкортостан и бюджет Фонда, отчеты об их исполнении, осуществляет контроль в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджета Республики Башкортостан и бюджета государственного внебюджетного фонда на своих заседаниях, заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп Государственного Собрания, в ходе проводимых Государственным Собранием слушаний и в связи с депутатскими запросами, формирует и определяет правовой статус органа внешнего государственного финансового контроля.

Правительство Республики Башкортостан обеспечивает составление проектов бюджета Республики Башкортостан и бюджета государственного внебюджетного фонда, представление их с необходимыми документами и материалами Президенту Республики Башкортостан для внесения на утверждение Государственного Собрания, разрабатывает и утверждает методики распределения и (или) порядок предоставления межбюджетных трансфертов, обеспечивает исполнение бюджета Республики Башкортостан и бюджета государственного внебюджетного фонда и составление бюджетной отчетности, обеспечивает управление государственным долгом и государственными активами Республики Башкортостан, представляет отчеты об исполнении бюджета Республики Башкортостан и бюджета государственного внебюджетного фонда Президенту Республики Башкортостан.

Контрольно-счетная палата Республики Башкортостан осуществляет бюджетные полномочия по:

• аудиту эффективности, направленному на определение экономности и результативности использования бюджетных средств;
• экспертизе проектов законов о бюджете Республики Башкортостан и бюджете государственного внебюджетного фонда, иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства, в том числе обоснованности показателей (параметров и характеристик) бюджета Республики Башкортостан и бюджета Фонда;
• экспертизе государственных программ Республики Башкортостан;
• анализу и мониторингу бюджетного процесса, в том числе подготовке предложений по устранению выявленных отклонений в бюджетном процессе и совершенствованию бюджетного законодательства;
• подготовке предложений по совершенствованию осуществления главными администраторами средств бюджета Республики Башкортостан и бюджета государственного внебюджетного фонда внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита.

Министерство финансов Республики Башкортостан обладает следующими бюджетными полномочиями:

• организует составление и составляет проект бюджета Республики Башкортостан, представляет его в Правительство Республики Башкортостан, принимает участие в разработке проекта бюджета государственного внебюджетного фонда;
• разрабатывает и представляет в Правительство Республики Башкортостан основные направления бюджетной и налоговой политики Республики Башкортостан;
• разрабатывает прогноз консолидированного бюджета Республики Башкортостан;
• осуществляет иные полномочия в соответствии с БК РФ, иными актами бюджетного законодательства Российской Федерации и Республики Башкортостан, актами Президента Республики Башкортостан и Правительства Республики Башкортостан.

Бюджетные полномочия органа управления государственным внебюджетным фондом, главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств бюджета Республики Башкортостан, главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств бюджета государственных внебюджетных фондов, главных администраторов (администраторов) доходов бюджета Республики Башкортостан, главных администраторов (администраторов) доходов бюджета государственных внебюджетных фондов, главных администраторов (администраторов) источников финансирования дефицита бюджета Республики Башкортостан, главных администраторов (администраторов) источников финансирования дефицита бюджета Фонда определяются БК РФ [4].

2.2 Взаимодействие участников  бюджетного процесса при составлении, рассмотрении и утверждении бюджета  Республики Башкортостан, его исполнении и контроля над исполнением

Проект бюджета Республики Башкортостан и проект бюджета государственных внебюджетных фондов составляются на основе проекта прогноза социально-экономического развития Республики Башкортостан в целях финансового обеспечения расходных обязательств.

Составление проекта бюджета Республики Башкортостан осуществляет Министерство финансов Республики Башкортостан. Составление проекта бюджета государственных внебюджетных фондов осуществляет орган управления государственным внебюджетным фондом.

Согласование показателей прогноза социально-экономического развития Республики Башкортостан, бюджетных проектировок на очередной финансовый год и плановый период осуществляется комиссией, создаваемой в порядке, установленном Правительством Республики Башкортостан.