Деятельность миграционной службы

Оглавление

Введение

Глава 1. Паспортная система в России

1.1 Понятие, содержание, цели паспортного режима

Глава 2. Права и обязанности граждан РФ в условиях паспортного режима

2.1 Нормативно-правовое регулирование деятельности Федеральной миграционной службы в реализации прав и обязанностей граждан в условиях паспортного режима

2.2 Права граждан РФ в условиях паспортного режима

2.3 Обязанности граждан РФ в условиях паспортного режима

2.4 Административная ответственность за нарушение паспортного режима

Глава 3. Проблемы и перспективы развития паспортной системы в Российской Федерации

3.1 Проблемы и недостатки в организации работы отделов (отделений или пунктов) Управления Федеральной Миграционной Службы

3.2 Совершенствование организации паспортно-регистрационной деятельности

Заключение

Список использованных источников и литературы

Введение

Паспортная система в Российской Федерации представляет собой совокупность правовых норм, определяющих порядок выдачи, обмена изъятия паспортов, регистрационного учета граждан. На сегодняшний день паспортная система играет существенную роль в деле учета населения в реализации прав и обязанностей граждан, в охране общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. Она необходима также в деле борьбы с преступностью, в профилактике различных правонарушений, в розыске лиц и т.п.

Важное значение паспортной системы обусловлено и тем, что в Российскую Федерацию идет большой поток граждан из бывших республик СССР, беженцев из «горячих точек», которым государство обязано помогать в трудоустройстве, выдаче соответствующих документов, в получении жилья, в прописке по новому месту жительства (либо регистрации) и т.п.

Паспортная система в России развивалась во взаимосвязи с укреплением государства и общества, получая законодательное закрепление целей, задач, функций её структурных элементов в комплексе нормативных правовых актов, регламентирующих организационно - правовые основы порядка, контроля за передвижением населения и иностранных граждан в пределах страны.

Основными правовыми актами, непосредственно регулирующими вопросы паспортной системы, являются:

- Указ Президента РФ от 13 марта 1997г. № 232 «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации»;

- Постановление Правительства РФ от 8 июля 1997г. № 828 «Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации»;

- Приказ МВД РФ от 28.12.2006 г. №1105 г.Москва «Об утверждении Административного регламента Федеральной миграционной службы по предоставлению государственной услуги по выдаче, замене и по исполнению государственной функции по учёту паспортов гражданина РФ, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации»;

- Приказ ФМС РФ от 20.09.2007 г. №208 г.Москва «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по регистрационному учёту граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации»;

- Федеральный закон Российской Федерации от 31 мая 2002 года №62-ФЗ «О гражданстве»;

- Федеральный закон от 15 августа 1996 года №114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»;

- Приказ МВД РФ от 25.05.1997 №310 (ред.от31.12.2003) «Об утверждении инструкции о порядке оформления и выдачи паспортов гражданам РФ для выезда из Российской Федерации и въезда в РФ»;

Известные правоведы (Бахрах Д.Н., Алехин А.П, Дибель В.Ю., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М., Кондрашов Б.П., Спектор Е.И.) проводившие исследования в области паспортной системы, отмечали ее целевое предназначение, функциональность, праворазрешительное и правоограничительное действие, закрепление правовых норм, порядок выдачи, обмена, сдачи и изъятия паспортов. И хотя тема подвергалась разностороннему изучению, современное развитие данных общественных отношений требует ее дальнейшего научно-теоретического рассмотрения в свете имеющихся практических проблем.

В системе Министерства внутренних дел Российской Федерации функции по организации регистрационного учета граждан выполняют отделы (отделения или пункты) Управления Федеральной Миграционной Службы Российской Федерации, но в их работе существует определённая проблема создания механизма государственного регулирования миграционными потоками.

В связи с этим меня заинтересовала данная тема.

Целью исследования является анализ паспортно-визовой службы Российской Федерации как ведущего института административного права.

Цель исследования определила следующие конкретные задачи работы:

1. Провести рассмотрение института паспортно-визовой службы в историческом аспекте.

2. Представить анализ нормативно-правовой основы паспортно-визового режима Российской Федерации.

3. Определить административно-правовой статус гражданина Российской Федерации в условиях паспортного режима, раскрыть права и обязанности граждан Российской Федерации в этой системе правовых отношений.

4. Рассмотреть административно-правовые деликты в сфере учетно-регистрационных отношений в свете КоАП РФ, введенного в действие с 1 июля 2002 года.

5. Проиллюстрировать осуществление паспортно-регистрационной деятельности территориальными органами и подразделениями Федеральной

миграционной службы.

6. Представить перспективу развития института паспортно-визовой службы, определить существующие проблемы и возможные модели деятельности.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере осуществления прав и обязанностей граждан Российской Федерации в рамках паспортной (регистрационной) системы.

Предмет исследования - права и обязанности граждан Российской Федерации в условиях паспортного (регистрационного) режима.

Для проведения исследования использовались следующие методы научной работы: исторический, правовой, сравнительный.

Глава 1. Паспортная система в России

1.2 Понятие, содержание, цели паспортного режима

Важное значение в обеспечении реализации прав и законных интересов граждан, а также охраны общественного порядка имеет паспортно-регистрационная система.

В исследованиях, посвященных паспортной системе, первое место отводится определению ее понятия.

Многие авторы-правоведы (Бахрах Д.Н., Алехин А.П., Дибель В.Ю., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М., Кондрашов Б.П., Спектор Е.И.) выделяют такие элементы «паспортной системы», как целевое предназначение, функциональное и правоограничительное действие, закрепление правовых норм, порядок выдачи, обмена, сдачи и изъятия паспортов.

В науке административного права существует четко выстроенное определение паспортной системы: обеспечение порядка учета и регулирования передвижения граждан. Но многие проблемы не рассмотрены до сих пор. Этим объясняется интерес к выбору данной темы исследования.

В «Юридическом словаре» паспортная система рассматривается как «совокупность правил, устанавливающих порядок учета и регулирования, передвижения граждан посредством введения единых документов, удостоверяющих личность, паспортов, их прописки, регистрации и выписки, а также адресно-справочной работы»

Паспортно-регистрационная система едина для всей страны. Ее действие направлено на упорядочение передвижения как российских граждан, так и находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, а также на розыск лиц, скрывающихся от правоохранительных органов, на управление государственной и общественной безопасности. Она играет важную роль в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, а также предупреждения и раскрытия преступлений.

Главными субъектами общественных правоотношений являются граждане и органы внутренних дел РФ, органы, осуществляющие государственную регистрацию актов гражданского состояния на территории РФ, учреждения и органы, исполняющие наказание, дипломатические представительства и консульские учреждения РФ, жилищно-эксплуатационные организации государственного,  муниципального и частного жилищного фондов, стационарные учреждения социального обслуживания населения, лечебные учреждения, воинские части, военные комиссариаты, налоговые органы РФ, органы местного самоуправления.

Паспортная система включает в себя права и обязанности названных субъектов и возникающие при их реализации отношения по поводу:

- заполнения и выдачи паспортов гражданам России;

- выдачи иностранным гражданам видов на жительство;

-регистрация граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства по месту жительства или временного проживания в России;

- выдачи гражданам России заграничных паспортов;

- контроля за соблюдением паспортного режима.

В настоящее время паспортизация и регистрация граждан решает четыре главные задачи:

1. Обеспечить граждан основным документом, который позволяет им осуществлять многие важные права (на свободу передвижения, вступление в брак, открытие банковских счетов, получение лицензий, поступление в ВУЗ, на государственную службу, участие в голосовании, использование авиационного и железнодорожного транспорта и т.д.).

По российскому праву многие права и обязанности граждан могут быть реализованы только при наличии у них паспорта или иного основного документа, позволяющего идентифицировать личность. Паспорт позволяет проверить истинность сведений о гражданине, который сам по себе сообщает, а также тех, которые содержатся в других источниках информации. Идентификация личности необходима, когда предоставляются важные права (вступление в брак, прием на работу и т.д.).

2. Обеспечить учет граждан: воинский учет, статистический учет процессов миграции, учет численности и состава проживающего на определенной территории населения (для образования избирательных округов).

3. Способствовать борьбе с преступностью, в частности, розыску лиц, скрывающихся от правосудия, от уплаты алиментов, учету лиц, прибывших из мест лишения свободы и т.д.

4. Способствовать рациональному размещению населения на территории страны, предотвращению перенаселения курортных мест, крупных городов, нарушений санитарных правил при заселении жилых помещений, обеспечению безопасности при заселении местностей с особыми административными режимами. Экономические и иные средства косвенного воздействия на выбор гражданами места проживания пока еще не обеспечивают рационального расселения населения. И регистрационный учет в определенной степени используются как средство прямого административного воздействия на процесс миграции.

Решение названных задач обеспечивает выполнение двуединой цели паспортного режима: создание условий, благоприятствующих осуществлению гражданами своих прав, а также способствующих выполнению их обязанностей, обеспечению безопасности граждан, общества, государства.[39, ст. 168]

Нетрудно заметить, что паспортно-регистрационная система все еще находится на пути реформирования, с одной стороны, в пользу упрощения ведения учета населения, а с другой - в пользу его унификации. На законодательном уровне ведутся дискуссии в пользу создания общегосударственной системы учета населения и официальных документов, удостоверяющих личность гражданина, а также замены внутреннего (общегражданского) паспорта гражданина Российской Федерации на удостоверение личности.

Составным и неотъемлемым структурным элементом паспортно-регистрационной системы является визовый режим, который следует рассматривать как определенную форму реализации паспортно-регистрационной системы, действие которой ограничено пределами конкретной местности.

Основной задачей паспортно-визового режима является регулирование передвижения и выбора места жительства и места пребывания как российских граждан, так и находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, их выезда за пределы России и въезда на ее территорию.

Паспортно-визовый режим осуществляется отделами (отделениями или пунктами) Федеральной миграционной службы. Они входят в систему Управления Федеральной Миграционной Службы и осуществляют регистрационный учет, действуя в соответствии с Административным регламентом предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по регистрационному учёту граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ от 20.09.2007 г.

Функции главного подразделения в системе МВД РФ по организации регистрационного учета граждан выполняют отделы (отделения и пункты) управления федеральной миграционной службы (УФМС) МВД России, которая была организованна на основании Указа Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 года №928 «Вопросы Федеральной миграционной службы»[12, ст. 2]

Сегодня данная служба является самостоятельным структурным подразделением системы МВД РФ. Взаимодействие отделов (отделений или пунктов) УФМС с другими службами и подразделениями органов внутренних дел является необходимым условием повышения эффективности использования ее возможностей в сфере борьбы с преступностью.

Работа отделов (отделений или пунктов) УФМС в раскрытии преступлений и розыске преступников организуется во взаимодействии с такими службами, как криминальная милиция и милиция общественной безопасности, с сотрудниками которых проводятся занятия по разъяснению возможностей автоматизированного комплекса, что дает свои положительные результаты в борьбе с преступностью.

Глава 2. Права и обязанности граждан Российской Федерации в условиях паспортного режима

2.1 Нормативно - правовое регулирование деятельности Федеральной миграционной службы в реализации прав и обязанностей граждан в условиях паспортно-визовой системы в Российской Федерации

Отделы (отделения или пункты) УФМС в настоящее время выполняют функции по обеспечению исполнения законодательства, нормативно-правовых актов Российской Федерации и международных договоров о выдаче и замене гражданам Российской Федерации паспортов, о гражданстве, о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации, о выезде за пределы России и въезде в Россию, о свободе передвижения, выбора места пребывания и места жительства в пределах Российской Федерации, что является основной задачей паспортного режима.

Правовую основу деятельности паспортного режима составляют:

- Федеральный закон «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места передвижения и места жительства в пределах Российской Федерации»;[5]

- Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»;[6]

- Указ Президента Российской Федерации «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации»;[9]

- Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации»;[14]

- Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о паспорте моряка»[15]

- Правила регистрации и снятии граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации»;[13]

- Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание»;[16]

- Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство»,[17] а также ряд приказов и инструкции МВД РФ.

Федеральный закон от 15 августа 1996 года «О порядке выезда из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию» регламентирует:

- порядок оформления и выдачи документов для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию;

- порядок выезда граждан Российской Федерации из РФ;

- порядок оформления и выдачи документов для въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации граждан и лиц без гражданства;

- порядок въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства.

Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» предоставил россиянам права свободного передвижения из страны и обратно; упрощен порядок и сокращены сроки рассмотрения заявления граждан, стало возможным оформление заграничных паспортов по месту пребывания, при выезде на постоянное место жительства «внутренние» паспорта не изымаются, и разрешается убытие без снятия с регистрационного учета.

В Законе Российской Федерации от 25 июня 1993 года «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»[5, ст. 8,9] даны определения таких важнейших институтов, как место пребывания, место жительства, отменен институт прописки, регламентированы положения, касающиеся правил регистрации граждан по месту пребывания и месту жительства, установлены основания ограничения свободы передвижения в конкретных районах[7, ст. 8] (в пограничной полосе, закрытых военных городках и т.д.).

Однако на практике граждане не всегда могут реализовать свое конституционное право в области регистрации по месту пребывания или по месту жительства, сталкиваясь с неправомерными положениями как самих правовых актов, принимаемых на разных уровнях, так и с самоуправством должностных лиц, ответственных за регистрацию.

Среди основных прав человека в России особое место занимает право на гражданство.

Статья 1 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» от 28 ноября 1991 года [8, ст. 5] предоставляла право на гражданство каждому человеку, проживающему в Российской Федерации, что соответствовало положению п. «в» ст.4 Европейской конвенции о гражданстве, регулирующей вопросы гражданства и рекомендующей избегать безгражданство.

Эти и некоторые другие нормы Российского Закона о гражданстве подтверждают стремление России создать наиболее благоприятные условия для приобретения российского гражданства.

Таким образом, российский Закон зарекомендовал себя эффективным в плане сокращения без гражданства на территории России. [48, ст. 71]

С 1 ноября 2002 года утверждено постановление Правительства Российской Федерации «Положение о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство», которое определяет порядок выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства, а также перерегистрации вида на жительство. К Положению о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство прилагается Приложение № 1 с описанием бланка вида на жительство, выдаваемого иностранному гражданину и Приложение № 2 - с описанием бланка вида на жительство, выдаваемого лицу без гражданства.

Нормативная база по паспортно - визовым вопросам включает в себе практически все принятые международные конвенции и соглашения. Паспортно-визовые нормы содержатся в десятках федеральных законов, указах Президента России, постановлениях Правительства Российской Федерации, инструкциях различных ведомств и других источниках. Такая распыленность законодательства, его постоянная корректировка и частое обновление приводят зачастую к ошибкам в практике применения паспортно-визовых норм, что усиливает напряженность во взаимоотношениях исполнительных и контролирующих органов с гражданами, так как именно на них в первую очередь отражаются все эти изменения.

2.2 Права граждан в условиях паспортного режима

Часть 2 ст.27 Конституции России гласит: «Каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию»[1, ст. 12]. Административно - правовые гарантии этого права установлены Федеральным законом «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»[6, ст. 5].

В соответствии с этим законом, 21 декабря 1997 года Президент России издал Указ, в п.1 которого сказано: «Ввести в действие паспорт гражданина Российской Федерации, дипломатический паспорт, служебный паспорт и паспорт моряка (удостоверение личности моряка), являющиеся основными документами, удостоверяющими личность гражданина Российской Федерации за ее пределами».

Правовые акты и ряд постановлений Правительства России, приказы МВД РФ, УФМС РФ образуют административно-правовую основу реализации российскими гражданами права на свободу покидать страну и возвращаться в нее.

С одной стороны, все четыре вида заграничных паспортов, являются основными документами, удостоверяющими личность гражданина России за ее пределами, а с другой - документами на право выезда из России в любую страну мира.

Паспорт, выдаваемый гражданину на общих условия, принято называть общегражданским. Три других вида заграничных паспортов (дипломатический, служебный, паспорт моряка) являются специальными, так как связаны с работой лица. Представляется, что право на заграничный паспорт относится к числу тех прав, которые одновременно являются обязательными. Чтобы реализовать право на выезд из Российской Федерации, гражданин обязан получить заграничный паспорт. Выдача заграничного паспорта - необходимое условие свободного выезда гражданина России за ее пределы. А за получением выездной визы в другую страну он должен самостоятельно обратиться в дипломатическое представительство (консульское учреждение) этого государства в России.

Для оформления паспорта гражданин, достигший 18- летнего возраста, в заявлении установленного образца должен указать свои:

- фамилию, имя, отчество (в том числе, имевшиеся ранее);

- дату и место рождения;

- место жительство;

- место работы (службы, учебы) в течение последних десяти лет.

Он должен также представить основной документ, удостоверяющий его личность, личные фотографии, документы об уплате государственной пошлины за оформление паспорта и об оплате стоимости бланка паспорта.

Гражданин России также вправе подать заявление, представить все необходимые документы с целью получения заграничных паспортов на своих несовершеннолетних детей. В заявлении об оформлении паспорта гражданин России указывает на отсутствие обстоятельств, которые могли бы препятствовать ему покинуть Россию.[41, ст. 16]

До принятия решения о выдаче паспорта отделы (отделения или пункты) УФМС устанавливают, не имеется ли в отношении заявителя указанных в законе ограничений, по которому ему может быть временно отказано в выдаче паспорта[29, ст. 85].

Так, для подтверждения достоверности сведений о том, что гражданин на день подачи заявления не призывается на военную службу, мужчины в возрасте от 18-ти до 27 лет представляют военный билет с отметкой об окончании прохождения военной службы по призыву либо соответствующую справку военного комиссариата по месту жительства.

Паспорт оформляется соответствующим ОУФМС в срок не более одного месяца со дня подачи гражданином заявления по месту жительства и четырех месяцев, если заявление подано по месту проживания. Одновременно во внутреннем паспорте (удостоверении личности) гражданина России делается отметка, свидетельствующая о выдаче ему заграничного паспорта. Гражданин должен сам получить свой паспорт и расписаться в нем в присутствии сотрудника ФМС, оформившего паспорт.

При наличии обстоятельств, связанных с необходимостью экстренного лечения, тяжелой болезнью или смертью близкого родственника и требующих выезда из России, срок оформления паспорта со дня подачи заявления не должен превышать трех рабочих дней [37, ст. 67]

Основанием для срочного рассмотрения заявления может являться:

- письмо органа здравоохранения, подтверждающее необходимость срочной поездки на лечение за границу;

- письмо зарубежной медицинской организации о возможности срочного приема на лечение (одновременно представляется медицинское заключение лечебного учреждения по месту жительства больного);

- телеграфное сообщение, поступившее из-за границы и заверенное в соответствии с законодательством государства проживания (пребывания), подтверждающее факт тяжелого заболевания или смерти близкого родственника или супруга.

Общегражданский заграничный паспорт выдается сроком на пять лет.

При этом не допускается оформление нового паспорта без изъятия ранее выданного, а в случае его утраты владельцем - без объявления утерянного паспорта недействительным. При невозможности дальнейшего использования паспорта до истечения пяти лет, из-за отсутствия свободных страниц для проставления иностранных виз, гражданину по его заявлению оформляется новый паспорт. До истечения пяти лет производится также обмен паспорта при изменении в установленном порядке фамилии, имени, отчества, а также при его порче или утрате.

Граждане обязаны бережно хранить паспорт. О его утрате гражданин должен незамедлительно заявить в ФМС, который для оформления нового паспорта выдает по его просьбе соответствующую справку.

В случае призыва на военную службу гражданин обязан сдать паспорт на хранение в орган, осуществляющий его выдачу. По окончании прохождения службы решение о возвращении паспорта принимается после дополнительного согласования с органами федеральной службы безопасности и проведения необходимых проверок.

Лица, у которых прекратились российское гражданство, обязаны сдать паспорта в соответствующий территориальный орган ФМС, а проживающие вне пределов России - в ее дипломатическое представительство или консульское учреждение в государстве, предоставившем им право на проживание.

Найденные паспорта и паспорта умерших сдаются в ТО ( ТП ) ФМС, а вне пределов Российской Федерации - в соответствующие дипломатические представительства или консульства учреждения Российской Федерации.

Право гражданина России покинуть ее может быть временно ограничено в случаях, установленных законом:

1. При допуске к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям, отнесенным к государственной тайне;

2. В соответствии с законодательством Российской Федерации гражданин призван на военную службу - до окончания военной службы;

3. Гражданин задержан по подозрению в совершении преступления либо привлечен в качестве обвиняемого, - до вынесения решения по делу или вступления в законную силу приговора суда;

4. Гражданин осужден за совершение преступления, - до отбытия наказания или до освобождения от наказания;

5. Лицо уклоняется от исполнения обязательств, наложенных на него судом, - до исполнения обязательств либо до достижения согласия сторонами;

6. Гражданин сообщил о себе заведомо ложные сведения при оформлении документов для выезда из Российской Федерации, - до решения вопроса в срок не более одного месяца органом, оформляющим такие документы.