Деятельность муниципальных хозяйств

КУРСОВАЯ  РАБОТА

по  курсу «Экономика»

по  теме: «Деятельность  муниципальных хозяйств»

Введение

Среди проблем, которые  приходится сегодня решать России, одно из первых мест занимает формирование экономических основ федеративных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами, в том числе и с местными органами власти (самоуправления). За последнее время совершенствуются законодательные основы развития местного самоуправления, сформирована база для функционирования этого существенного общественного института. Тем не менее, многие вопросы в этой области еще не решены. Это касается определения границ компетенции местного самоуправления, обеспечения его стабильными источниками доходов, формирования межбюджетных отношений, в частности, совершенствования системы местного налогообложения и т.д.

Под местным самоуправлением  следует понимать определяемую государством в рамках существующего законодательства систему органов и должностных лиц (в первую очередь выборных), осуществляющих местное самоуправление на конкретной территории с установленной степенью автономии и самостоятельности относительно органов государственной власти, располагающую необходимой компетенцией в решении основных государственных дел и местных вопросов с учетом специфики территории, ее экономических, социальных, национальных, географических, исторических и прочих особенностей, формирующую местный бюджет, обеспечивающую сбор местных налогов, сборов, а также управление муниципальной собственностью на основе федерального и регионального законодательства и собственных учредительных и прочих нормативно-правовых актов.

Важнейшим аспектом деятельности органов местного самоуправления является оптимизация деятельности муниципального хозяйства. При этом, несмотря на неоднократное освещение деятельности органов муниципального самоуправления в отечественной литературе (Горный М.Б., Иванова В.Н. и др.)., тема деятельности муниципального хозяйства описана недостаточно. Это определяет актуальность данной работы.

В иностранных государствах используются самые разные модели регулирования местного самоуправления и муниципального хозяйства. Конкретные модели создаются с учетом особенностей развития той или иной страны. В России подобный инструментарий еще только создается.

Цель данной работы - всесторонне описать деятельность муниципальных хозяйств и их основные экономические модели. На основании цели поставлены следующие задачи:

проанализировать  законодательную и экономическую  составляющую деятельности муниципальных хозяйств;

охарактеризовать  основные способы ведения муниципального хозяйства;

проанализировать  достоинства и недостатки различных  моделей муниципального хозяйства.

Работа состоит  из введения, двух глав и заключения. В первой главе рассматриваются  принципы организации местного самоуправления и муниципального хозяйства в РФ. Во второй главе проанализированы ресурсы, на основе которых функционируют различные модели муниципальных хозяйств и бюджет муниципальных хозяйств; а также описываются различные способы ведения муниципального хозяйства

1. Законодательное обеспечение деятельности муниципального хозяйства

1.1 Основные типы муниципальных образований в России

Основные типы муниципальных  образований испытывали влияние  территориального и отраслевого факторов на их внутреннюю хозяйственную жизнь. Причем территориальный фактор испытывал на себе влияние хозяйственной специфики. Так, сельскохозяйственное производство, связанное с землей, тяготеет к территориальному принципу организации хозяйственной жизни и к дисперсному (рассредоточенному) расселению населения, в то же время специфика на небольших территориях приводят к возникновению компактных поселений.

Поэтому наиболее крупно все муниципальные образования  можно разделить на три большие  группы Воронин Г.А., Лапин В.А., Широков  А.Н. Основы управления муниципальным  хозяйством. М.: Моск. обществ. научн. фонд. 1997. С. 19.

(рис. 1).

Рис. 1. Классификация муниципальных образований

1. Поселенческие муниципальные  образования (города, поселки, сельские  населенные пункты). Как правило,  к этой группе тяготеют те  муниципальные образования, в которых имеется собственная инфраструктура, обеспечивающая завершенность производственных циклов и имеющие собственную минимальную инфраструктуру.

2. Территориально-поселенческие  (сельские районы, сельские округа  и т.д.). Основной характеристикой таких муниципальных образований является то, что они состоят из нескольких поселений, объединенных общим хозяйственным интересом, общей инфраструктурой производственной деятельности и муниципального хозяйства.

3. Территориальные  муниципальные образования. Этот вид муниципальных образований свойственен для районов Крайнего Севера, где специфика основного вида хозяйственной деятельности исключает поселения в виду кочевого образа жизни, а также для муниципальных образований в сельской местности с хуторским способом ведения хозяйства. Этот тип скорее исключение, чем правило.

По критерию отраслевого  характера муниципальные образования  делятся на много- и монофункциональные образования Древаль И.В. Местное самоуправление в мегаполисе. В кн.: Местное самоуправление: проблемы и перспективы. Под ред. М.Б.Горного. СПб: 1997. С. 67.

.

К многофункциональным  муниципальным образованиям относятся  те муниципалитеты, которые имеют  разветвленную сеть хозяйствующих  субъектов, осуществляющих деятельность в нескольких отраслях производства (столичные, крупные города России, за исключением Череповца, Тольятти и т.п.).

К монофункциональным муниципальным образованиям относятся  муниципалитеты, хозяйственная жизнь  которых определяется деятельностью  одного-двух крупных предприятий, либо несколькими предприятиями одной отрасли (Усть-Катав, Кыштым и т.д.).

Среди монофункциональных муниципальных образований, имеющих  ярко выраженную отраслевую специфику, можно выделить две группы:

Производственная  группа - города-заводы, возникшие при  крупных предприятиях промышленности, энергетики, транспорта и иных производствах. Большинство из них сформировались в ходе индустриализации, когда город воспринимался как некий «жилищный цех» при предприятии, а функции организации совместного проживания людей были возложены на администрацию предприятия. В этом случае реальных полномочий по организации городской жизни местная власть не имела.

Бюджетная группа - населенные пункты, основная часть населения  которых работает в бюджетных  организациях: наукограды, военные, курортные города, гарнизоны, закрытые административно-территориальные образования, города-центры сельских муниципальных образований. Жизнь этих городов напрямую зависит от органов государственной власти и состояния федерального и регионального бюджетов.

С учетом сложившегося типа муниципальных образований  и соответствующего способа ведения  муниципального хозяйства на его  территории формируются и структура  муниципального хозяйства в рамках данного муниципального образования.

С установлением территориальных границ муниципальных образований нет ясности и по сей день. С одной стороны, это можно рассматривать как негативный фактор, вызывающий определенные проблемы при формировании территориальной основы местного самоуправления. С другой стороны, здесь также реализуется принцип многообразия форм осуществления местного самоуправления, который позволяет выбрать ту или иную территорию в качестве территории муниципального образования с учетом всех местных особенностей и традиций.

Существенно различаются  три категории территорий Иванова В.Н. Местное самоуправление: проблемы теории и практики. СПБ: Изд-во СПб университета, 1996. С. 45.

:

поселения;

части поселений;

группы поселений, объединенных общей территорией.

С установлением территориальных  границ муниципальных образований нет ясности и по сей день. С одной стороны, это можно рассматривать как негативный фактор, вызывающий определенные проблемы при формировании территориальной основы местного самоуправления. С другой стороны, здесь также реализуется принцип многообразия форм осуществления местного самоуправления, который позволяет выбрать ту или иную территорию в качестве территории муниципального образования с учетом всех местных особенностей и традиций.

При выборе модели организации  местного самоуправления в первую очередь решается вопрос именно о том, какая из перечисленных категорий будет принята за основу.

Наиболее стабильной в историческом плане представляется ситуация с городскими поселениями, поскольку город, как территория, изначально развивался на основе совместного ведения хозяйства и возникающих на этой основе совместных интересов горожан Основы местного самоуправления в городах России. Под ред. А.Е.Когута. СПб.: ИСЭП РАН. 1995..

Более подвижны в смысле территориальной организации сельские формы управления. В период господства натурального хозяйства основным подходом к определению территории управления являлась ее самодостаточность (возможность «кормления» верховной и региональной власти), поэтому изменение хозяйственного уклада всегда влекло за собой изменение хозяйственного уклада всегда влекло за собой изменение системы административно-территориального устройства. Города же, изначально выступали центрами ремесла и торговли, являлись началом, объединяющим территории.

Для того, чтобы выработать некоторые подходы к определению территории муниципального образования, необходимо дать характеристики объекта управления и субъекта управленческой деятельности.

Объект управления (место проживания) характеризуется  населением, инфраструктурой и территорией, поскольку именно они оказывают определяющее влияние на формирование интересов совместного проживания. Основными параметрами, характеризующими территорию внутри субъекта России, являются ее географические и хозяйственные факторы.

Географические факторы  многогранны, но наиболее интересны из них те, которые могут оказывать влияние на укрепление или на разрыв совместных интересов местного сообщества. К ним относятся Шугрина Е.С. Муниципальное право. М.: Дело, 1999. С. 171.:

1. Территории и  природные условия (вопросы территориальной близости, возможность использования природных ресурсов данной территории).

2. Совместные интересы  в хозяйственной деятельности.

3. Форма расселения  населения на данной территории  и его социальные характеристики.

4. Учет информационного  единства территории

Для определения оптимальной  территории муниципального образования  принципиально важно определить характеристики субъекта управления, т. к. именно в них определяется цель деятельности муниципального образования. Главная характеристика муниципального образования - объем его компетенции.

Соотношение объема компетенции  муниципального образования и характеристик  территорий, указанных выше, есть не что иное, как соотношение целей деятельности муниципального образования и возможностей территории, что позволяет определить оптимальность выборной территории муниципального образования (рис. 2).

Рис. 2. Определение оптимальной территории МО

В России сформированы территории муниципальных образований  всех возможных типов: городские и сельские поселения, сельские округа (сельсоветы, волости и т.п.), районы, двухуровневая организация (район и внутрирайонные муниципальные образования, город и внутригородские муниципальные образования). Всего в Российской Федерации 12 215 муниципальных образований, в том числе 625 городов, 516 поселков, 153 городских района и округа, 1404 районов, 9314 сельских округов, 203 сельских населенных пункта Основы местного самоуправления в городах России. Под ред. А.Е.Когута. СПб.: ИСЭП РАН. 1995. С. 99..

1.2 Пределы компетенции органов муниципального самоуправления

Деятельность муниципального хозяйства и реализацию тех или  иных его моделей обеспечивают органы муниципального самоуправления. В настоящее  время в России проблеме законодательного регулирования организации и деятельности системы муниципального самоуправления уделяется большое внимание: более 200 федеральных законов по этому вопросу приняты и действуют на сегодняшний день, к ним необходимо добавить другие федеральные нормативные правовые акты (Указы Президента, постановления Правительства, решения Конституционного суда и пр.).

Основными нормативно-правовыми  актами по данному вопросу на федеральном  уровне, по нашему мнению, являются следующие:

Конституция Российской Федерации;

Закон «Об общих  принципах организации местного самоуправления в РФ»;

Гражданский Кодекс Российской Федерации;

Бюджетный Кодекс Российской Федерации;

Налоговый Кодекс Российской Федерации;

Закон «О финансовых основах местного самоуправления»;

Закон «Об основах  муниципальной службы в Российской Федерации»;

Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления;

О разграничении государственной  собственности в Российской Федерации  на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность. Постановление Верховного Совета Российской Федерации.

На уровне субъектов  Российской Федерации к нормативно-правовым актам данного вида относятся:

Закон о муниципальном самоуправлении в данном субъекте Российской Федерации;

Закон о территориальном  общественном самоуправлении в данном субъекте Российской Федерации;

Закон о выборах  депутатов представительных органов  муниципального самоуправления;

Закон о выборах главы представительных органов муниципального самоуправления;

Закон о местном  референдуме;

Закон о статусе  депутата представительных органов  представительных органов муниципального самоуправления;

Закон о статусе  главы представительных органов  муниципального самоуправления;

Закон о муниципальной  службе в данном субъекте Российской Федерации.

На уровне органов  муниципального самоуправления, важнейшим  нормативно-правовым актом, является устав  муниципального образования.

Перечень полномочий, отнесенных по Конституции Российской Федерации к исключительной компетенции федерального законодательства, включает ряд предметов, непосредственно затрагивающих местное самоуправление: вопросы государственной собственности; утверждение федеральных программ в области экономического, экологического, социального и культурного развития, энергоснабжение, транспорт и пути сообщения Шугрина Е.С. Муниципальное право. М.: Дело, 1999. С. 68..

Данные предметы ведения  не могут регулироваться субъектами Федерации или органами местного самоуправления. Согласно Конституции субъекты Федерации и органы местного самоуправления не имеют права издавать какие-либо нормативные акты по данным вопросам, даже в том случае, если существует реальная потребность в регулировании тех или иных предметов ведения Федерации, но такое регулирование по какой-либо причине не осуществляется. Кроме того, по Конституции устанавливается, что правовые акты субъектов Федерации, а также акты органов местного самоуправления не могут противоречить федеральному законодательству.

Из числа предметов  совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, урегулированных федеральным законодательством, к местному самоуправлению имеют отношение следующие предметы ведения: общественная безопасность и правопорядок, владение и пользование землей, недра, водные и природные ресурсы, разграничение государственной собственности, природопользование, охрана окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры, общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физкультуры и спорта, координация вопросов здравоохранения, защиты семьи, социальной защиты и социального обеспечения, реализации мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями и ликвидации их последствий, установление общих принципов налогообложения и сборов, установление общих принципов организации местного самоуправления.

По данным вопросам, если они не регулируются федеральным  законодательством, субъекты Федерации имеют право принимать нормативные акты при условии, что принятые ими акты не могут изменять нормы действующего федерального законодательства или в иной форме противоречить федеральным нормативным актам, регулирующим тот же предмет. В том случае, если нормами федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации урегулированы одни и те же отношения, находящиеся в сфере совместного ведения, то, если иное не содержится в федеральном законе, должно применяться исключительно федеральное законодательство.

Большинство вопросов местного самоуправления может быть урегулировано федеральным законодательством, в том числе и по вопросам, находящимся в сфере совместного ведения Федерации и субъектов Федерации. Законодательство субъектов Федерации по регулированию местного самоуправления должно носить дополняющий характер по отношению к федеральному законодательству.

Местное самоуправление в государстве используется преимущественно  для выполнения трех основных функций Основы местного самоуправления в городах России. Под ред. А.Е.Когута. СПб.: ИСЭП РАН. 1995. С. 75.. Во-первых, для выполнения функции непосредственного обеспечения нормальных условий жизнедеятельности населения: обеспечение жильем, благоустройство территории, предоставление коммунальных услуг, услуг местного транспорта и связи, создание условий для получения основного общего образования, необходимой медицинской помощи, торгового, бытового, культурного обслуживания населения и т.п. Данные задачи местная власть способна решать более оперативно и эффективно, так как имеет наиболее полное представление о потребностях населения и местных условиях. Во-вторых, местное самоуправление необходимо для более полного и эффективного привлечения и использования местных человеческих, природных и иных ресурсов. Выявление и оптимальное использование этих ресурсов способствует развитию малого и среднего бизнеса, увеличению налоговой базы, уменьшению безработицы, повышению благосостояния населения. Хотя масштаб местных ресурсов невелик, в целом по стране они составляют значительную величину. Местное самоуправление также необходимо для обеспечения функционирования обратной связи в государственном управлении, т.е. для организации непосредственного взаимодействия с населением.

В Конституции Российской Федерации установлено, что органы местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов местного значения, что порождает проблему определения пределов законодательного регулирования порядка решения органами местного самоуправления вопросов местного значения, а также пределов самостоятельности в их решении.

Федеральным законом  «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» к собственной компетенции  местного самоуправления отнесено 30 различных  задач:

принятие и изменение  уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;

владение, пользование  и распоряжение муниципальной собственностью;

местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов  и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;

комплексное социально-экономическое  развитие муниципального образования;

содержание и использование  муниципального жилищного фонда  и нежилых помещений;

организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и  профессионального образования;

организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного  благополучия населения;

охрана общественного  порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;

регулирование планировки и застройки территорий муниципальных  образований;

создание условий  для жилищного и социально-культурного  строительства;

контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

регулирование использования  водных объектов местного значения, месторождений  общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;

организация снабжения  населения и муниципальных учреждений топливом;

муниципальное дорожное строительство и содержание дорог  местного значения;

благоустройство и  озеленение территории муниципального образования;

организация утилизации и переработки бытовых отходов;

организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

организация и содержание муниципальных архивов;

организация транспортного  обслуживания населения и муниципальных  учреждений, обеспечения населения услугами связи;

создание условий  для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания  и бытового обслуживания;

создание условий  для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;

сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;

организация и содержание муниципальной информационной службы;

создание условий  для деятельности средств массовой информации муниципального образования;

создание условий  для организации зрелищных мероприятий;

создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании;

обеспечение социальной поддержки и содействие занятости  населения;

участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;

обеспечение противопожарной  безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.

В целом задачи местного самоуправления могут быть классифицированы по порядку их возникновения на обязательные, добровольные и делегированные Воронин Г.А., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. М.: Моск. обществ. научн. фонд. 1997. С. 88.

. Обязательные полномочия  включают вопросы жизнедеятельности  населения, решать которые обязательно  в соответствии с законами. Органы  местного самоуправления не могут самостоятельно решать, выполнять или нет данные задачи, однако у них есть определенный выбор в том, как их решать. Добровольные полномочия включают вопросы жизнедеятельности местного сообщества, которые оно не обязано, но может, при желании решать по собственной инициативе за счет собственных средств. К делегированным полномочиям относятся государственные задачи, исполнение которых делегировано законом от вышестоящих уровней управления.

В настоящее время  в РФ приняты и действуют более 100000 нормативно-правовых актов, регулирующих организацию и деятельность муниципального самоуправления. Нормативно-правовые акты субъектов федерации и органов муниципального самоуправления часто противоречат федеральному законодательству. Законодательная база, определяющая экономическую и хозяйственную деятельность органов муниципального самоуправления, далека от полноты и совершенства и не обеспечивает самостоятельности муниципального самоуправления в решении вопросов местного значения.

Подводя итоги главы, можно сделать вывод, что сущность муниципального самоуправления и управление муниципальным хозяйством можно определить как самостоятельное решение вопросов местного значения: вопросов обеспечения ежедневной жизнедеятельности населения муниципального образования.

2. Экономическая деятельность органов местного самоуправления

2.1 Ресурсы муниципального хозяйства

Муниципальное хозяйство  состоит из различных хозяйствующих  субъектов, деятельность которых определяет и координирует соответствующий  орган муниципального самоуправления. Исходя из этого, можно выделить три элемента в структуре муниципального хозяйства Воронин Г.А., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. М.: Моск. обществ. научн. фонд. 1997. С. 67.:

органы муниципального самоуправления, осуществляющие нормативное и экономическое регулирование деятельности хозяйствующих субъектов на территории муниципального образования, при этом целью такого регулирования является удовлетворение коллективных потребностей населения муниципального образования;

предприятия, учреждения и организации, находящиеся в  муниципальной собственности. Взаимоотношения с органами муниципального самоуправления этих хозяйствующих субъектов регламентируются ст. 31 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Органы муниципального самоуправления определяют цели, условия и порядок их деятельности; регулируют цены и тарифы на их продукцию, утверждают их уставы, назначают и увольняют их руководителей;

предприятия, учреждения и организации, не находящиеся в  муниципальной собственности. Взаимоотношения с органами муниципального самоуправления этих хозяйствующих субъектов регламентируются ст. 32,33 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Эти статьи определяют договорный характер взаимоотношений, дают право органам муниципального самоуправления координировать деятельность этих субъектов в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования, устанавливать в определенных случаях ограничения на их деятельность.

Всякое муниципальное  хозяйство стремится быть эффективным, т.е. получить максимальные результаты при минимальных затратах, при этом, как и любая деятельность, деятельность в рамках муниципального хозяйства должна обеспечиваться различного вида ресурсами. От ресурсов зависит выбор той или иной модели муниципального хозяйства.