Деятельность прокурора на досудебных стадиях уголовного процесса

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Глава I. Основные этапы истории развития Российской прокуратуры

1.1 Образование и становление прокуратуры в период Российской   империи

1.2. О развитии прокуратуры РФ (Проблемы и пути их решения)

Глава II. Деятельность прокурора на досудебных стадиях уголовного процесса

2.1. Прокурор в стадии возбуждения уголовного дела 

2.2. Полномочия прокурора на дознании и предварительном следствии

2.3. Судебная практика возвращения уголовных дел прокурору

Заключение

Библиография

Введение

Проблема обеспечения законности в уголовном судопроизводстве заслуженно привлекает пристальное внимание законодателей, правоприменителей, юридической общественности, граждан, поскольку законность является одной из важнейших составляющих безопасности государства, общества, граждан.

Традиционно в качестве важного аспекта обеспечения законности в уголовном судопроизводстве было принято рассматривать деятельность прокурора. В частности с этих позиций на базе ранее действующего УПК РСФСР было опубликовано ряд работ таких авторов, как А.Г. Халиулин, М.Е. Токарева, А.Б. Соловьёв, в которых была показана роль прокуратуры в обеспечении законности в досудебных стадиях уголовного процесса. Исследовались функции прокуратуры и их соотношения с функциями судебного контроля. Анализировались типичные нарушения уголовно-процессуального закона при расследовании преступлений.

Однако принятие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации вызывало необходимость переосмыслить положение и роль прокурора в уголовном процессе России.

Как известно УПК РФ во многом вобрал в себя положения и принципы Концепции судебной реформы в Российской Федерации, в которой говорится о том, что суд должен осуществлять как прямой, так и косвенный контроль за досудебным производством, о необходимости частично перераспределить груз надзорных полномочий прокурора в пользу судебного контроля и самостоятельности следователя

Действующий УПК РФ предусматривает судебный контроль за законностью процессуальных действий органов уголовного преследования, ограничивающих конституционные права граждан (ч. 2 ст. 29 УПК РФ), а также право судебного обжалования постановлений дознавателя, следователя, прокурора об отказе в возбуждении уголовного дела, о прекращении уголовного дела, а равно иных их решений и действий (бездействий), которые способны причинить ущерб конституционным правам и свободам участников уголовного судопроизводства, либо затруднить доступ к правосудию (ч. 1 ст. 125 УПК РФ).

В пределах установленной УПК РФ компетенции прокурор осуществляет от имени государства не только уголовное преследование, но также и надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия (ч. 1 ст. 37 УПК РФ).

Новации в действующем уголовно - процессуальном законодательстве значительно изменили полномочия прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства, характер его правоотношений с судом и другими участниками процесса, обусловили определённые особенности в его правовом статусе и деятельности. Всё это вызвало настоятельную необходимость переосмыслить роль прокурора в досудебных стадиях уголовного процесса России. Рассмотреть осуществляемые им уголовно - процессуальные функции, оценить эффективность процессуальной деятельности прокурора, определить пути и средства увеличения вклада прокурора в решение задач уголовного судопроизводства в досудебных стадиях.

В данной работе дается комплексный и системный анализ процессуального статуса прокурора на досудебных стадиях уголовного процесса.

Изложенными обстоятельствами обусловливается актуальность темы настоящей выпускной квалификационной работы, ее основные цели и задачи, определяются объект и предмет исследования.

Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе деятельности прокурора.

Предметом исследования является система правовых норм, регулирующих порядок и условия осуществления прокурором уголовного преследования и надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия, а также практики их применения.

Цель исследования состоит в определении правового положения и полномочий прокурора в досудебном производстве по уголовным делам согласно законодательству Российской Федерации.

В соответствии с поставленной целью предполагаю решить следующие задачи:

1. Определить понятие прокурора как участника уголовного процесса.
2. Выявить процессуальные функции прокурора.
3. Соотнести процессуальные функции прокурорского надзора и судебного контроля на предварительном следствии.
4. Рассмотреть полномочия прокурора в стадии возбуждения уголовного дела.

Методологической и теоретической основой исследования является диалектический метод познания, в рамках которого применялись частно-научные методы конкретно-исторического, формально-логического, сравнительно-правового, статистического и системного анализа.

Теоретическую и информационную базу исследования составили труды отечественных ученых по общей теории права, уголовно-процессуальному праву.

В настоящей работе были использованы труды таких ученых как: Халиулин А.Г., Масленикова Л. Н., Коротков А. П., Тимофеев А. В. Якубович Н.А. и др.

Данная выпускная квалификационная работа состоит из двух глав. В первой главе рассматривается статус прокурора в досудебных стадиях уголовного процесса. Здесь анализируются функции прокурора, как субъекта уголовно-процессуальной деятельности, его полномочия в досудебных стадиях, соотношение прокурорского надзора с судебным контролем, что позволяет уяснить роль и место прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства.

Во второй главе работы анализируется деятельность прокурора на основных этапах досудебных стадий уголовного судопроизводства, начиная с возбуждения уголовного дела и завершая полномочиями прокурора на дознании и предварительном следствии.

Избранный порядок рассмотрения материала во второй главе позволяет определить деятельность прокурора с позиций её законности и эффективности расследования в целом, объективно оценить сложившееся положение и перспективы развития статуса прокурора в досудебных стадиях российского уголовного процесса.

1. Основные этапы истории развития российской прокуратуры

1.1. История развития органов прокуратуры в России

Временем возникновения института прокурорского надзора в России является период государственных реформ, проводимых Петром 1. Первоначально им был создан институт фискалов. Указом от 5 марта 1711 г. была учреждена должность генерал-фискала, который должен был «тайно проведывать, доносить и обличать. В результате дальнейших поисков 12 января 1722 г. Петр1 своим указом учредил должность генерал-прокурора . Таким образом в России был основан государственно-правовой институт прокуратуры во главе с назначаемым императором генерал-прокурором и его помощником обер-прокурором. Дальнейшее становление института прокуратуры активно происходило в период правления Екатерины II. В 1775 году в каждой губернии был создан штат чиновников, осуществляющих прокурорский надзор (губернский прокурор с двумя помощниками - стряпчими по уголовным  и казенным делам).. В целом в дореформенный период (до 1864 г.) губернские прокуроры осуществляли общий надзор за правильным применением законов всеми официальными учреждениями - «присутственными местами», как судебными, так и административными. Под контролем прокуроров находилась полиция. Все достижения судебно правовой реформы были перечеркнуты в октябре 1917 г. 20 декабря 1917 г. Декретом о суде №1 прокуратура была упразднена и ее деятельность не возобновлялась более четырех лет. После образования Союза ССР, с принятием первых Основ судоустройства Союза ССР и союзных республик органы, прокуратуры строились на основе подчинения исключительно соответствующему прокурору республики и действовали на основе издаваемых республиками положений. Прокурор республики был подотчетен и подведомственен верховным органам своей республики.

Прокуратура при Верховном Суде СССР постепенно подчиняла себе республиканские органы прокуратуры, подведомственные тогда местным органам юстиции. В 1990 г.прокурорский надзор был распространен уже на Советы народных депутатов, политические партии и массовые движения. Концепция судебной реформы выдвинула ряд целей реформирования органов прокуратуры. Часть из этих целей реализованы в Законе РФ «О прокуратуре РФ», принятом 17 января 1992 г., в редакции федерального закона от 18 октября 1995г с последующими изменениями и дополнениями.

В рамках первого периода можно выделить труды таких авторов, как Ф.В. Благовидов, В.М. Грибовский, В.И. Веретенников и А.Д. Градовский, П.И. Иванов, рассматривавших историческое развитие отечественной прокуратуры на протяжении значительного времени, а также Б.Л. Бразоль, Н.М. Коркунов, И.Г. Щегловитов, С.А. Гисси и Д.А. Соколовский, В.П. Даневский, И.И. Оболенский, изучавших развитие и статус органов предварительного расследования.

Особое место занимают труды Н.В. Муравьева, посвященные не только деятельности российской прокуратуры с момента ее создания, но и исследованию аналогичных институтов в европейских государствах и их прототипов Древнего Рима; им проанализированы точки зрения по вопросам организации и деятельности института надзора и его дальнейшего развития в XVIII и XIX веках, охарактеризованы практически все опубликованные к 1889 г. труды русских и зарубежных авторов по истории юриспруденции. Это работы А.А. Квачевского, в которых автор подробно пишет о подотчетности органов предварительного расследования перед прокуратурой, раскрывая их правомочия; И.Г. Щегловитова, который, анализируя вопрос об отношении прокурорского надзора к следственной власти, отмечает, что прокуратура преимущественно есть орган государственного обвинения. Такого же мнения придерживаются и И.Е. Андреевский, М.Ф. Владимирский-Буданов, Ф.М. Дмитриев, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, В.Н. Латкин, К. Троцина и др. Здесь же отметим труды И.Я. Фойницкого, которым деятельность прокуратуры рассматривается только в уголовно-процессуальном плане по Судебным уставам 1864 года.

Наибольшее значение для российской прокуратуры и становления института судебных следователей имела судебная реформа 1864 г. В числе трудов, посвященных реформе судоустройства и судопроизводства отметим следующих авторов: М.А. Филиппова - о подготовке и принятии Судебных Уставов, обобщающих значительный исторический и актовый материал: автор уделяет развитию дореформенной правовой системы, представляет развернутый анализ эволюции суда и правосудия в России, подробно характеризует ведомственный контроль в министерстве юстиции и рассматривает роль прокуроров на предварительном следствии, а также в привлечении к ответственности судей; А.А. Головачева - его книга посвящена судебным преобразованиям 1864 г. Хотя разработка реформ оценивается в работе достаточно высоко, однако автор отмечает и недостатки, в том числе и в организации прокурорского надзора в пореформенном государственном механизме.

Своеобразной разновидностью исследовательской литературы по истории государственных учреждений дореволюционной России, выделенной нами в самостоятельную группу, являются юбилейные издания: двухтомник «Судебные Уставы 20 ноября 1864 года за пятьдесят лет» и «История Правительствующего Сената», вышедшая в 1911 г.

Анализ историографии дореволюционного периода применительно к теме настоящего диссертационного исследования даёт возможность констатировать, что опираясь на воспоминания очевидцев, статистические данные и собственные наблюдения, авторы исследовали процесс учреждения института надзора за соблюдением законности в Российской империи, проследили историческое его развитие, рассмотрели вопросы подготовки проектов реформирования прокуратуры и введения нового института - судебных следователей, в определенной степени изучили их взаимодействие, изложили хронологию реализации положений Судебных Уставов и последующее ее развитие до начала ХХ века.

Второй период в историографии создания и деятельности российской прокуратуры относится к советскому времени, когда в юридической науке вопрос о закономерностях возникновения и развития прокурорского надзора был наименее изученным, фактически об этом периоде просто умалчивалось. Исследователи чаще всего рассматривали сущность и содержание судебных преобразований 1860-х гг. в связи с крестьянской реформой. Объём научно-исследовательской литературы по теме диссертации ограничен, можно назвать лишь: труды Б.В. Виленского, монографию П.А. Зайончковского «Российское самодержавие в конце XIX столетия». В то же время некоторые вопросы ответственности прокуроров и судей рассматривались А.В. Шавровым, изменения в правовом статусе собственно прокуратуры и ее надзоре за органами дознания и следствия в определенной мере изучались С.М. Казанцевым.

Современный период российской историографии дореволюционного государственного аппарата отмечен рядом научных работ: М.В. Немытиной - по вопросам пересмотра Судебных Уставов 1864 г., В.Г. Бессарабова - о правовом статусе прокуратуры в пореформенный период, монографией М.Г. Коротких, в которой дан подробный анализ разработки судебной реформы, развития ее институтов, эволюции позиции самодержавия по отношению к ней, а также монографией С.М. Казанцева по истории царской прокуратуры.

Также принимались во внимание материалы диссертации И.С. Фоминых «Становление института предварительного следствия в России в 1860-1864 годах (уголовно-процессуальный и криминалистический аспекты)», и Ю.М. Горячковской «Прокуратура и прокурорский надзор России в XVIII - начале XX вв. (историко-правовое исследование)», труды А.Г. Мамонтова, в которых автор уделяет определенное внимание развитию следственного аппарата до и после реформы 1864 г.

На сегодняшний день в историко-юридической науке достигнуты определенные успехи в изучении ряда направлений деятельности дореволюционного государственного аппарата. В научный оборот введены новые источники, подробно разработаны вопросы подготовки судебных преобразований, развития отдельных институтов в пореформенной России.

Вместе с тем, подавляющее количество публикаций в исследуемый период посвящено подготовке, проведению и завершению судебной реформы. Проблема взаимодействия прокуратуры и органов предварительного расследования затрагивается в этих трудах лишь частично, и, как правило, только в плане преобразований судоустройства и судопроизводства.

Практически отсутствуют специальные исследования сущности и содержания взаимоотношения и взаимодействия институтов прокурорского надзора и следствия в Российской империи в пореформенный период, не оценены результаты их функционирования на протяжении длительного времени, не показан позитивный опыт их деятельности, в том числе и для совершенствования и повышения эффективности взаимодействия прокуратуры и органов расследования в современный период.

Наряду с изложенным, исследование деятельности государственных учреждений XVIII в. и особенно XIX - начала XX вв. имеет значительную источниковую базу. Особое место в ней занимают законодательные акты, объединяемые при издании в сборники: «Полное собрание законов Российской империи», тематические «Своды законов Российской империи», их продолжения, а также издаваемые Сенатом с 1863 по 1917 гг. «Собрания узаконений и распоряжений» и другие.

Основная часть нормативного материала, относящегося к предмету исследования, сосредоточена в Полном собрании законов Российской империи. При изучении законодательных актов дореволюционной России учитывалась специфика методологии их источниковедческого анализа. Особо следует подчеркнуть Устав уголовного судопроизводства (1864 г., с последующими изменениями и дополнениями), и «Наказ судебным следователям» (1860 г.), которые также вошли в состав Полного собрания законов Российской империи.

Ряд документов, характеризующих организацию и деятельность прокуратуры и органов расследования дореволюционной России, хранятся в центральных государственных архивах РФ, например, в Государственном архиве Российской Федерации и его фонды также использовались в качестве источников.

Практическая деятельность прокуратуры в XIX - начале XX вв. отражалась в циркулярах, распоряжениях, приказах и инструкциях министра юстиции. Интересные сведения по истории прокурорского надзора даёт ведомственная печать - «Журнал министерства юстиции». В официальных отделах этого органа печати помещались циркуляры, сообщались сведения об изменениях в личном составе ведомства, приводились статистические данные, ежегодные или сводные отчеты о деятельности министерства по конкретным направлениям.

Ценную информацию о прокуратуре и органах расследования Российской империи дают публикации документальных материалов, осуществляемые различными научными учреждениями, в т.ч. Академией наук СССР.

Научный интерес представляет также многотомное издание «Российское законодательство X-XX веков», издававшееся с 1984 по 1994 год, поскольку в него включены не только тексты законодательных актов, регулирующих конкретные сферы государственной деятельности, но и приведены их редакции, проекты, а также комментарии и иные сведения, позволяющие оценить роль этих узаконений в связи с общественной и политической обстановкой в стране1

1.2. О развитии прокуратуры Российской Федерации проблемы и пути их решения

На современном этапе общественных преобразований приоритетным, требующим особого внимания органов прокуратуры, являются:

• защита конституционных основ Российской Федерации, её целостности и безопасности, единства законности на всей территории страны;
• соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина;
• совершенствование деятельности всех звеньев прокурорской системы в области противодействия преступности.

Однако в настоящее время отмечаются целенаправленные действия по вытеснению прокуратуры с конституционного правового поля.

Оппоненты стабильного позитивного развития России осознают, что система органов прокуратуры - одна из несущих опор нашего государства  и от определения её места и роли как в государственном правообеспечивающем механизме, так и в системе общественных координат будет очень многое зависеть для будущего России. По оценке профессора, доктора юридических наук А.Я.Сухарева, "в настоящее время прокуратура подвергается суровым испытаниям - от попыток растворения её независимой централизованной сущности в контрольно-ведомственных паллиативах до прямого демонтажа державного ока государева" .

Теоретические аспекты определения места и роли прокуратуры в системе правовых институтов российского государства и общества исследованы в работах Р.Р.Абдуллиной, И.А.Антонова, В.Г.Бессарабова, Р.В.Вахитовой, Н.Н.Дегтярёвой, В.С.Джатиева, С.П.Ефимичева, С.Ю.Зайкова, Р.Н.Зинурова, Н.И.Костенко, Р.А.Мамедова, Н.В.Мельникова, В.А.Михайлова, В.П.Рябцева, А.Ф.Смирнова, А.В.Сидоренко, Н.А.Соловьевой, М.С.Шалумова, Ю.Л.Шульженко, других ученых и прокурорских работников.

Совокупность идей, средств исследования, а также обобщение высказанных общенаучных подходов позволяют выявить, по нашему мнению, две общие негативные закономерности в части, касающейся прокуратуры:

* "размыть" систему независимого надзора прокуратуры, демонтировав её основы; 
* перестроить её по западным образцам, лишив её природно-стержневой функции - надзора за исполнением законов.

По нашему мнению, прокуратура - опора законности и государства, сущность конституционного надзора. Прокуратура - единая централизованная система, установленная ст. 129 Конституции РФ, находится в исключительном ведении Российской Федерации. В целях эффективной реализации государственной власти прокуратура должна развиваться только по пути конституционного развития и в этом случае она сможет успешно решать основные задачи, стоящие перед государством в сфере обеспечения законности.

Приведённый в данном обзоре исторический опыт свидетельствует о том, что разрушать старое - значительно легче, чем создавать новое.

Очевидно, что необходимо обсуждать различные предложения по совершенствованию деятельности органов прокуратуры, но при этом важно помнить, что прокурорская деятельность должна соответствовать нормам Конституции РФ, а также положениям двух основополагающих международных документов.

Во-первых, рекомендациям Восьмого конгресса ООН (1990 г.) по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями. В "Руководящих принципах, касающихся роли лиц, осуществляющих судебное преследование" подчеркнуто, что они играют активную роль в уголовном разбирательстве, включая возбуждение дела, в расследовании преступлений, надзоре за законностью расследований. Это единственный документ ООН, посвященный деятельности прокуроров.

Во-вторых, рекомендациям Совета Европы (от 06.10.2000), где четко сказано, что во всех системах уголовного правосудия прокуроры решают вопрос о возбуждении или продолжении уголовного преследования. В отдельных системах они ведут и направляют расследование или осуществляют надзор за ним. В странах, где проводится полицейское расследование, государство должно гарантировать, что прокуроры могут давать полиции соответствующие указания о способах сбора доказательств, использовании персонала, о продолжительности расследования. Аналогичные предписания содержатся и в рекомендациях, которые выработаны Ассоциацией генеральных прокуроров, в которую входит 121 страна мира.

По мнению эксперта Совета Европы И.Томана, "статус прокуратуры, его принципы (характеристики) основываются на общей модели, взятой из исторической эволюции, юридических, экономических и социальных условий каждой страны" .

На основании изложенного можно сделать следующие выводы:

1. Российская государственная власть в своей первооснове едина. Важно не только правильно рассредоточить власть по сферам реализации норм права, но и посредством именно прокурорского надзора обеспечить её единство, согласованность деятельности государственных органов и должностных лиц, относящихся к различным направлениям, к разным секторам и уровням власти.

В настоящее время любые перемещения системы прокуратуры "влево" или "вправо" под воздействием различных факторов и "концепций" вызовут необратимые негативные последствия для безопасности личности, общества и российского государства, в целом системы законности в России. Это крайне негативно отразится на деятельности органов прокуратуры государств, входящих в СНГ, системе коллективной безопасности и правопорядка, а также на международном авторитете нашей страны.

2. В настоящее время результаты исследований о перспективах совершенствования прокуратуры в области теории остаются весьма дискуссионными.

3. Постоянный прокурорский надзор особенно востребован в условиях проводимой административной реформы, конституционного укрупнения субъектов РФ и формирования органов власти и структур управления, противодействия коррупции и незаконной миграции.

4. Ослабление государственного контроля за состоянием законности неминуемо осложнит криминальную ситуацию, прежде всего в сфере обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина, резко усугубит разбалансированность конституционно установленной вертикали государственной власти и т.д.

5. Главная задача российского государства и прокуратуры состоит в том, чтобы на основе научно обоснованного прогнозирования, предвидения, досконального знания положения дел обеспечить надежную безопасность во всех сферах жизнедеятельности страны, предотвратить и нейтрализовать назревающие угрозы, эффективно противодействовать им, в том числе мерами прокурорского реагирования.

6. В целях проведения эффективной государственной политики борьбы с преступностью система прокуратуры РФ должна функционально и структурно сохранить свою конституционную независимость и правовую самостоятельность.

7. Решающим условием роста доверия населения к прокуратуре является живая и повседневная практика общения граждан с прокурорами и следователями, их умение и желание реализовать требования законов и оправдать ожидания населения.

Прокуратура должна выстроить долговременную информационную политику, предусматривающую расширение связи всех её звеньев со структурами гражданского общества и средствами массовой информации .

2.1 Участие прокурора.

Со стадии возбуждения уголовного дела начинается производство по делу. Она играет важную роль в достижении задач уголовного судопроизводства. Характеризуя назначение данной стадии, М.С. Строгович писал, что «возбуждение уголовного дела - правовое основание для всех дальнейших процессуальных действий при расследовании и разрешении уголовного дела.

Данная стадия имеет следующие задачи:

а) установить наличие или отсутствие повода и основания к возбуждению уголовного дела;

б) закрепить следы преступления;

в) предотвратить готовящееся, пресечь начатое, но неоконченное преступление.

До принятия УПК РФ, прокурор осуществлял надзор за исполнением законов в стадии возбуждения уголовного дела в соответствии со ст. 29 Федерального закона "О прокуратуре РФ".

В связи с принятием Федерального закона от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ, который внес изменения и дополнения в Уголовно-процессуальный кодекс РФ и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", созданием Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации существенно изменилось соотношение полномочий прокурора и руководителя следственного органа на стадии досудебного уголовного судопроизводства и на стадии возбуждения уголовного дела в частности. Разделены полномочия прокурора по надзору за исполнением законов и процессуальные полномочия руководителей следственных органов на предварительном следствии.

Понятие уголовного преследования закреплено в п. 55 ст. 5 УПК РФ, где говорится, что уголовное преследование - процессуальная деятельность, осуществляемая стороной обвинения в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления.

Руководителям всех следственных органов от прокуроров переданы многие, наиболее существенные властно-распорядительные полномочия на предварительном следствии, в частности такие, как:

право давать согласие следователю на возбуждение ходатайств перед судом в случаях, предусмотренных УПК РФ;

давать следователю обязательные для исполнения письменные указания;

отменять незаконные и необоснованные постановления следователя;

разрешать вопросы об отводе следователя, отстранять следователя от ведения расследования др.

В стадии возбуждения уголовного дела к руководителю перешли такие полномочия как продлевать срок проверки сообщения или заявления о преступлении, руководитель следственного органа подписывает постановление следователя о возбуждении уголовного дела и др.

Однако, несмотря на существенное ограничения прокурора в правах, он продолжает осуществлять прокурорский надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, причем, на наш взгляд, достаточно ощутимый. На сегодняшний день прокурор может пресечь законными способами практически любые нарушения законности, которые могут иметь место при расследовании уголовного дела.