Естественные монополии. Экономические проблемы регулирования

Введение

Существует  огромное количество различных рыночных состояний, что позволяет говорить о несовершенстве рынков и рассматривать  монополистическую составляющую в  качестве причины этого несовершенства.

Рынки, на которых  либо покупатели, либо продавцы принимают  в расчет свою способность воздействовать на рыночную цену, являются несовершенно конкурентными. Монопольное положение  является желанным для каждого производителя (предпринимателя), т.к. позволяет избежать целого ряда проблем и рисков, связанных  с конкуренцией. А также монопольное  положение дает возможность производителю (предпринимателю) самостоятельно ограничивать конкуренцию на рынке определенного  товара и влиять на процесс ценообразования, добиваясь выгодных цен для получения  более высокой прибыли.

Монополия - исключительное право производства, промысла, торговли и других видов деятельности, принадлежащее одному лицу, определенной группе лиц или государству. Это означает, что по своей природе монополия - прямая противоположность свободной конкуренции.

Монополия характеризуется:

1. одной фирмой;

2. уникальностью продукции,  которая не имеет заменителей;

3. практически непреодолимыми  барьерами на вход;

4. несколько ограниченным  доступом к информации;

5. обычный, иногда полный  контроль над ценами

Закрытая монополия - монополия, защищенная юридическими запретами, наложенными на конкуренцию.

Открытая монополия - монополия, при которой одна фирма, по крайней мере, на некоторое время становится единственным поставщиком продукта, но не имеет специальной защиты от конкуренции.

Естественная монополия. Ею обладают собственники и хозяйственные организации, имеющие в своем распоряжении редкие и свободно не воспроизводимые элементы производства (например, редкие металлы, особые земельные участки под виноградники). Сюда также относятся целые отрасли инфраструктуры, имеющие особо важное и стратегическое значение для всего общества (железнодорожный транспорт, военно-промышленный комплекс и т.п.). Зачастую существование естественных монополий оправдывается тем, что они дают огромный экономический выигрыш от больших масштабов производства. Здесь создают товары с меньшими затратами по сравнению с расходами ресурсов, которые были бы на множестве аналогичных фирм.

Легальные монополии, образующиеся на законном основании (их называют "защищенными" от конкуренции). К ним можно причислить такие формы монополистических организаций:

1. патентная система - удостоверяет авторство изобретений,  полезных моделей, промышленных  образцов и т.п. и обеспечивает  приоритетное и исключительное  право на их использование;

2. авторские права - закрепляет  исключительное право авторов  на использование собственных  произведений в любых формах  и любыми способами;

3. торговые знаки - специальные  рисунки, названия, символы, которые  позволяют идентифицировать (отождествить) товар, услугу или фирму (конкурентам  запрещается использовать зарегистрированные  торговые знаки).

Искусственные монополии. Под этим условным названием (которое отделяет эти организации от естественных монополий) имеются в виду объединения предприятий, создаваемые ради получения монополистических выгод. Эти монополии преднамеренно меняют структуру рынка:

1. создают барьеры для  вхождения на отраслевой рынок  новых фирм;

2. ограничивают аутсайдерам  (предприятиям, которые не вошли  в монополистическое объединение)  доступ к источникам сырья  и энергоносителям;

3. создают очень высокий  (по сравнению с новыми фирмами)  уровень технологии;

4. применяют более крупный  капитал (дающий больший эффект  от роста масштаба производства);

5. "забивают" новые фирмы  хорошо поставленной рекламой.

Искусственные монополии  образуют ряд конкретных форм - артель, синдикат, трест и концерн.

Картель - союз нескольких предприятий одной отрасли промышленности, в котором его участники сохраняют свою собственность на средства и продукты производства, а созданные изделия сами реализуют на рынке, договариваясь о квоте - доле каждого в общем выпуске продукции, о продажных ценах, распределении рынков и др.

Синдикат - объединение ряда предприятий, изготавливающих однородную продукцию; здесь собственность на материальные условия хозяйствования сохраняется за участниками объединения, а готовая продукция реализуется как их общее достояние через созданную для этого контору.

Трест - монополия, в которой создается совместная собственность данной группы предпринимателей на средства производства и готовую продукцию.

Концерн - союз формально независимых предприятий (обычно из разных отраслей промышленности, торговли, транспорта и банков), в рамках которого главная фирма организует финансовый (денежный) контроль над всеми участниками.

Глава 1. Естественные монополии: понятие

1. Понятие, субъектный состав отношений на рынках естественной монополии

Существует  множество определений естественной монополии. Мы остановимся на двух, чтобы более полно охарактеризовать это экономическое понятие.

Естественная  монополия – сфера производства или отрасль народного хозяйства, характер производства в которой  обеспечивает столь высокую экономию за счет роста его масштабов, что  продукт (услуга) могут быть произведены  одним предприятием при более  низких затратах, чем если бы его  изготовлением занималось множество предприятий

Естественная  монополия – это такое состояние  определённого рынка, при котором  определённого рода товар (услуга) или  их серия выпускаются только одним  продавцом в силу того, что наличие  двух или более продавцов на данном рынке, представляющих аналогичный  товар, невозможно или экономически (социально) неоправданно по причинам объективного (естественного) характера¹

В настоящее время отношения  на рынках, признаваемых естественными  монополиями, регулируются Федеральным  законом от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О  естественных монополиях".

Естественная монополия означает такое состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических  особенностей производства (в связи  с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими  товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на данный товар, чем спрос на другие виды товаров.²

Из этого определения можно  видеть, что естественная монополия  представляет собой в большей  степени экономическую, нежели юридическую  категорию. Основные характеристики рынка  естественной монополии заключаются  в следующем:

"эффект масштаба" выражается  в существенном снижении издержек  в расчете на единицу продукции  по мере увеличения объемов  ее производства;

неэластичный спрос. В обычных  экономических отношениях при возрастании  цены на товар или услугу спрос  потребителей снижается. В условиях естественной монополии спрос неэластичен, т.е. при увеличении цены он подвержен  незначительным изменениям.

Неэластичность спроса можно проиллюстрировать  на следующем примере. При существенном увеличении цены на сливочное масло  потребители могут использовать заменитель этого товара - масло  растительное. Это приведет к резкому  падению спроса на сливочное масло. При значительном повышении цены на электроэнергию потребители могут  уменьшить объем ее потребления, но незначительно. Это обусловлено  тем, что электроэнергия является практически  безальтернативным источником энергии.

Для некоторых сфер естественных монополий  характерен также сетевой характер организации рынка. Он означает, что  монополией является не вся отрасль  экономики, а лишь ее передающие "сети". Например, сеть железных дорог, сеть трубопроводов, сеть линий электропередач, система  теплоснабжения.³

Субъектный состав отношений на рынках естественной монополии

1. Субъекты естественной монополии  - это юридические лица, занятые  производством (реализацией) товаров  (услуг) в условиях естественной  монополии. Главный критерий для  признания организации естественным  монополистом - это осуществление  деятельности в условиях естественной  монополии. Для этого необязательно  быть собственником "сетей" (электрических, трубопроводных  и т.п.). Закон не содержит специальных  требований относительно организационно-правовых  форм субъектов естественных  монополий. В Указе Президента  РФ от 28 февраля 1995 г. N 220 "О некоторых  мерах по государственному регулированию  естественных монополий в Российской  Федерации" прямо назывались  коммерческие и некоммерческие  организации как субъекты государственного  регулирования. Таким образом,  можно предположить, что субъектами  естественных монополий могут  быть и те, и другие.

2. Потребители - это любые юридические  и физические лица, в том числе  индивидуальные предприниматели,  приобретающие товары (услуги), производимые (реализуемые) субъектами естественных  монополий. Понятие "потребитель"  здесь используется в широком  смысле слова, оно не совпадает  с трактовкой, данной в Законе  РФ "О защите прав потребителей".

3. Федеральные органы государственной  власти по регулированию естественных  монополий. Первоначально система  этих органов была сформирована  еще в середине 90-х годов ХХ  в. Так, указами Президента РФ были образованы: Федеральная энергетическая комиссия (ФЭК России), в ведении которой находилось регулирование естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе; Федеральная служба по регулированию естественных монополий в области связи (ФСЕМС России), которая занималась деятельностью естественных монополий, оказывающих услуги общедоступной электрической и почтовой связи; Федеральная служба по регулированию естественных монополий на транспорте (ФСЕМТ России), ведающая соответствующими вопросами на железнодорожном транспорте, а также в деятельности транспортных терминалов, портов и аэропортов.

В дальнейшем эта структура существенно  изменилась. Вторым этапом стало формирование всего двух государственных органов  по регулированию деятельности естественных монополистов: ФЭК России - в области  энергетики; МАП России - в области  связи и транспорта.

Затем Постановлением Правительства  РФ от 6 ноября 2001 г. N 777 в ведение  Федеральной энергетической комиссии были переданы вопросы транспорта. Это было обусловлено тем, что  с 2001 г. на уровне Правительства РФ обсуждалась  возможность создания на базе ФЭК  России единого тарифного органа по регулированию естественных монополий.

В связи с произошедшими изменениями  в структуре федеральных органов  исполнительной власти естественные монополии  регулируются следующими государственными органами: Федеральной службой по тарифам в части установления контроля за ценами и Федеральной антимонопольной службой в части контроля за соблюдением естественными монополистами законодательства. Принятие нормативных актов в этой сфере отнесено к компетенции Минэкономразвития России.⁴

2.  Признаки естественной монополии

Попытка сформулировать признаки естественной монополии приводит к необходимости эмпирически  установить перечень потенциальных  сфер существования естественных монополий. Ориентировочно естественные монополии формируются в следующих сегментах рынка:⁵

1) крупномасштабные  предприятия, монопольное положение  которых обусловлено высокими  экономическими барьерами;

2) территориально  отдаленные локальные рынки товаров  (услуг) с неэластичным спросом,  на которых конкуренция нерациональна;

3) монополия  производителя, основанная на  использовании уникального ресурса;

4) монополии,  лидирующие на тех или иных  направлениях современного научно-технического  прогресса;

5) монополия  федеральных (региональных, муниципальных)  органов власти на те или иные продукты (услуги) с неэластичным спросом, которые составляют неотъемлемую часть любого потребительского набора;

6) монополия,  приобретенная на рынке контрактов.

Все приведенные  сферы характеризуются определенной, в частности экономической, спецификой.

К основным признакам естественных монополий относятся:

1) резко выраженная  экономия на масштабах производства  и сбыта в длительном периоде:  снижение затрат на производство  и сбыт с увеличением объема  производства, а также экономия  от разнообразия или экономия  от охвата производства;

2) свойство субаддитивности издержек. Функция издержек обладает свойствами естественной монополии, если фирма с этой функцией имеет более низкие издержки, чем, если бы общий выпуск был распределен между двумя или более фирмами (это и именуют субаддитивностью издержек);

3) экономическая  эффективность естественной монополии.  При этом под эффективностью  структуры рынка понимается эффективное  число фирм на рынке (в случае  монополии оно равно единице);

4) высокие барьеры  входа на рынок. Постоянные  издержки столь высоки, что создание  подобной параллельной системы  вряд ли окупится;

5) низкая эластичность  спроса. Спрос на продукцию или  услуги, производимые субъектами  естественной монополии, в меньшей  степени зависит от изменения  цены, чем спрос на другие виды  продукции, поскольку продукция,  производимая субъектами естественных  монополий, не может быть заменена  в потреблении другими товарами;

6) сетевой характер  организации рынка. Наличие целостной  системы протяженных в пространстве  сетей, в том числе организованной  сети, требует диспетчирования из единого центра в реальном масштабе времени.

К естественным монополиям обычно относят производство, транспортировку и распределение  электрической и тепловой энергии, газа, нефти, железнодорожный транспорт, телефонную связь. Локальные естественные монополии это услуги водопроводно-канализационного хозяйства, почтовой связи, морских, речных и авиапортов, городской пассажирский и электрический транспорт, метрополитен.

Глава 2. Государственное регулирование  естественных монополий.

2.1 История и перспективы  развития системы регулирования. 

В последнее время в  России  были предприняты значительные шаги по формированию правовой и институциональной  базы государственного регулирования  естественных монополий. В августе  1995г. вступил в действие Закон  РФ «О естественных монополиях», начата работа по созданию органов регулирования  на федеральном уровне.

В странах с развитыми  рыночными экономиками современная  концепция регулирования  естественных монополий предполагает, что применение государственного регулирования считается  оправданным в тех случаях, когда  определенный товар (услуга) производится единственным экономическим субъектом  при условии, что конкуренция  между аналогичными предприятиями  невозможна по технологическим или  экономическим причинам, и рост объема производства единственного субъекта сопровождается снижением удельных издержек (экономия на масштабах).

Применение экономического регулирования необходимо для:                       - обеспечения баланса интересов  потребителей (доступные цены) и  регулируемых предприятий (финансовые результаты, привлекательные для  кредиторов и новых инвесторов);

- стимулирования предприятий  к сокращению издержек и излишней  занятости, улучшению качества  обслуживания, повышению эффективности  инвестиций и. т. д. 

- определения структуры  тарифов на основе принципов  справедливого и эффективного  отнесения издержек на тарифы  для различных типов потребителей;

-создания условий для  развития конкуренции (например, обеспечение открытого равного  доступа конкурентов к информационным  сетям).

Классическими примерами  естественных монополий на федеральном  уровне являются передача электроэнергии, нефти и газа, железнодорожные  перевозки, а также отдельные  подотрасли связи, а на региональном уровне – коммунальные услуги, включая теплоснабжение, канализацию, водоснабжение и. т. д.

В советской экономике  все цены устанавливались в плановом порядке, и, таким образом, не возникало  проблем со специальным выделением отраслей, относящихся к естественным монополиям. Переход к рыночной экономике  обусловил необходимость применения определенных методов регулирования  естественных монополий.

В 1994г. правительство стало  уделять большое внимание проблемам  регулирования естественных монополий  не столько в связи с необходимостью остановить рост цен в соответствующих  отраслях. Идея состояла в том, чтобы  регулировать цены (тарифы) лишь в отраслях, обладающих естественной монополией, оставив все остальное ценообразование  свободным рыночным процессам.

К 1995г. была сформирована только одна система регулирующих органов. Это Федеральная и региональные  энергетические комиссии, созданные в 1992г. для регулирования тарифов на электроэнергию.  Регулирование других естественных монополий осуществлялось соответствующими министерствами (Минэкономики, Минтопэнерго, Министерство путей сообщения, Минсвязи). Минэкономики и Минфин ежеквартально корректировали тарифы с учетом финансового состояния отрасли.

Однако даже в электроэнергетике  до 1995г. не были зафиксированы правовые основы регулирования. Государственный  контроль за хозяйственной деятельностью естественных монополий был значительно ослаблен в связи с преобразованием многих предприятий в акционерные общества.

С общим сокращением производства в России спрос на продукцию и  услуги отраслей – естественных монополий -, за исключением отраслей связи, постоянно снижался. Эти отрасли являются чрезвычайно капиталоемкими, значительная часть их издержек носит постоянный характер. В результате быстро росла доля постоянных издержек в цене  единицы продукции.

В 1994-1995 гг. отраслевые цены российских естественных монополий  росли более быстрыми темпами, чем  в других отраслях экономики. Они приблизились к уровню мировых цен, а в некоторых случаях (например, международные телефонные тарифы) превзошли их. Потребители начали оказывать давление на правительство вплоть до выдвижения требования замораживания цен.

Быстрый и значительный рост цен в электроэнергетике, газовой  промышленности, отраслях связи и  на железнодорожном транспорте обусловил  необходимость постановки вопроса  об обоснованности издержек (расходы  на заработную плату, социальные выплаты, инвестиционную деятельность) и о  соответствии качества предлагаемой продукции  и услуг уровню цен. Во всех  отраслях, содержащих естественно-монопольные  сегменты, заработная плата заметно  превышала среднюю по экономике, и их работники пользовались большими социальными льготами по сравнению с другими отраслями.

Упрощенные схемы государственного регулирования естественных монополий, основанные на индексировании тарифов (цен) и не сопровождаемые тщательной  проверкой обоснованности издержек и инвестиционной деятельности, позволяли, монополистам легко обходить ограничения, которые ставили на их пути органы регулирования (департамент цен  Минэкономики, Федеральная энергетическая комиссия). Важнейшими причинами создавшегося положения являлись: отсутствие необходимой  законодательной базы; неопределенность статуса регулирующих органов; их зависимость как от правительства и министерств, так и от регулируемых субъектов; недостаток финансовых средств и квалифицированных кадров.

Многие дела, возбуждаемые территориальными управлениями ГКАП России по фактам нарушений  Закона РФ «О конкуренции и ограничении  монополистической деятельности на товарных ранках» в 1994-1995 гг., были связаны  с действиями предприятий  - естественных монополистов. Были выявлены многочисленные случаи завышения тарифов, отказа от обслуживания отдельных групп потребителей, включения в договоры дополнительных условий (участие в строительстве  производственных объектов, передача жилых помещений, предоставление материальных ресурсов).⁶

2.2.Регулирование естественных монополий.

В отраслях – естественных монополиях (электроэнергетика, газовая промышленность и нефтяные магистральные трубопроводы, железнодорожный транспорт, отрасли  связи) происходили некоторые важные изменения, связанные с началом  реформирования системы регулирования.

Достаточно успешно осуществлялась подготовка основы законодательной  базы для новой системы регулирования  естественных монополий. В августе 1995г. Президент подписал Закон РФ «О естественных монополиях». В Законе в качестве основных методов регулирования  были определены  ценовое регулирование  или назначение их предельного уровня и определение потребителей для  обязательного обслуживания и установление минимального уровня их обеспечения. Органы регулирования будут контролировать различные виды деятельности субъектов естественных монополий, включая сделки по приобретению прав собственности, крупные инвестиционные проекты, продажу или сдачу в аренду имущества.

В 1995г. был издан ряд указов Президента, которые являются базовыми для создания  трех федеральных служб по регулированию  естественных монополий на транспорте, в топливно-энергитическом комплексе и в отраслях связи. Однако уже тогда было видно, что процесс формирования  соответствующих федеральных служб будет не только продолжительным, но и болезненным. Министерства не хотят отдавать полномочия по регулированию, остро стоит проблема финансирования новых федеральных служб. Довольно сложно привлечь сотрудников в органы регулирования, так как заработная плата государственных служащих значительно ниже заработной платы аналогичных работников в регулируемых компаниях, и многие из лучших отраслевых специалистов уже получили там высокооплачиваемые должности.

Поэтому на сегодняшний день наиболее остро стоят проблемы кадрового  обеспечения, разработки конкретных методов  регулирования, улучшения информационной базы, позволяющей принимать обоснованные решения.

Общая для экономики России проблема неплатежей особенно остро  стояла в отраслях ТЭК и на железнодорожном  транспорте. Неплатежи в государственный  бюджет имели значительные объемы. Другой стороной проблемы являются неплатежи  самим естественным монополиям. Неплатежи  электроэнергетикам за ноябрь-декабрь  выросли с 29 до 46 трлн. руб. в связи  с принятием правительственного постановления №1089, в котором  было запрещено до 15 мая 1996г. отключать  электричество важнейшим объектам жизнеобеспечения экономики. Уровень  текущих платежей населения за электроэнергию в этот период снизился с 90 до 70%.

Однако в отраслях связи  неплатежи были не столь значительными, в первую очередь это вызвано высокой собираем остью платежей – неуплата влечет за собой немедленное отключение от телефонной сети, а при подключении требуется не только погасить неплатежи, но внести полную плату за подключение к сети.

В августе 1995г. было проведено  замораживание цен и тарифов  в основных отраслях – естественных монополиях, что, было связано с подготовкой  к президентским и парламентским  выборам, причем РАО «Газпром» успел  поднять цены на природный газ  непосредственно перед замораживанием, что поставило российскую электроэнергетику  в особенно трудное положение. Деятельность Федеральной энергетической комиссии практически была приостановлена.

Только часть видов  хозяйственной деятельности, осуществляемых в таких отраслях, как газовая  промышленность, электроэнергетика, железнодорожный  транспорт и связь, в действительности являются естественными монополиями  и должны подвергаться государственному регулированию. Другие виды хозяйственной  деятельности могли бы эффективно функционировать  в условиях конкуренции, но для этого  необходимо  проведение реструктурирования существующих предприятий.

Например, производство, как  в электроэнергетике, так и в  газовой промышленности в отличие  от транспортировки и распределения  энергоресурсов на местах объективно не является естественной монополией. Междугородняя и международная  телефонная связь также не должны рассматриваться как естественные монополии, но во многих случаях местные  телефонные сети при нынешнем технологическом  уровне в России должны регулироваться как естественные монополии. На железнодорожном  транспорте конкуренция с другими видами транспорта либо уже существует, либо ее появление возможно при достижении некоторых условий. Теоретически можно рассматривать варианты возникновения внутривидовой конкуренции между отдельными железнодорожными предприятиями.

Важно также выделить из состава предприятий сегменты, которые  не связаны с основным производством (объекты социальной сферы, вспомогательное  производство и. т. д.). Сохранение подобных видов деятельности в составе  регулируемых предприятий налагает излишнюю нагрузку на тарифы и чрезвычайно  затрудняет процесс контроля за затратами, так как существует возможность перенесения затрат с неосновных на основные виды деятельности.

Таким образом, все эти  отрасли должны претерпеть структурные  изменения, позволяющие  максимально  задействовать конкурентные силы рынка, что  привело  бы к ограничению  сферы государственного регулирования, но в 1995г. такие шаги не были осуществлены.

Правильно проведенное реструктурирование не только рационально ограничит  сферу регулирования, но также  повысит  эффективность регулирования посредством  четкого разделения регулируемых и  нерегулируемых  видов деятельности. Нередко в практике регулирования встречаются случаи перенесения затрат с нерегулируемых на регулируемые виды деятельности, что, с одной  стороны,  позволяет предприятиям обосновать завышенные  цены в органах регулирования и, с другой  стороны, на нерегулируемых рынках они могут  применять заниженные цены, позволяющие устранять конкурентов или неоправданно увеличивать долю продаж на рынке.

Имело место  стремление субъектов естественных монополий  к финансированию инвестиций исключительно  за счет внутренних источников (главным  образом, инвестиционные и стабилизационные фонды, формируемые  за счет себестоимости), что определило чрезмерную нагрузку на тарифы.

Внешнее финансирование инвестиций практически не применялось, что  было связано не только с нежеланием инвесторов вкладывать финансовые средства в  нестабильную экономику России, но и с нежеланием самих отраслей привлекать инвестиции со стороны и  делить контроль над компаниями с  новыми собственниками.