Государственная и муниципальная служба в РФ



ВВЕДЕНИЕ

Избранная тема является актуальной, поскольку любая управленческая деятельность в современном обществе строится на сочетании мер убеждения и принуждения. Для этого используются различные средства и методы, среди которых важнейшее место занимают меры поощрения и ответственность.

В не меньшей степени это относится к государственной службе как одному из важнейших правовых институтов, обеспечивающих осуществление управляющего воздействия государства. Меры поощрения призваны играть роль позитивного воздействия на работников. При этом следует проводить разницу между схожими понятиями «поощрения» и «стимулы» государственных служащих. К стимулам деятельности государственных служащих относятся многие элементы их правового статуса: права, льготы, гарантии и т.д. Поощрения являются одним из видов стимулов.

В отношениях между государственными служащими и гражданским обществом ответственность призвана играть роль обратной связи, с помощью которой обеспечивается должное поведение управляющих субъектов. В качестве такой обратной связи выступает социальная ответственность. Однако, социальная ответственность - это лишь общее название целого комплекса элементов. Наиболее значимыми его блоками являются два вида ответственности: юридическая и моральная.

Общим свойством правовой и моральной ответственности являются, безусловно, осознание, правильное понимание лицом - лежащих на нем в силу закона или морального долга обязанностей, правильное отношение к своим обязанностям. Различие же состоит в форме, видах требований, которые предъявляются к лицу в отношении исполнения им своих обязанностей, мерах, применяемых для обеспечения исполнения им своих обязанностей; различны меры взысканий и наказания лица в случаях нарушения требований закона или морального долга.

«Большинство должностных лиц и граждан в сфере управления, - пишет В. А. Юсупов, - стремится выполнить свой государственный долг. Каждый субъект административно-правовых связей находится в психологическом отношении к процессу государственного управления. Здесь проявляются воля, сознание, убеждения личности, которые и определяют ее ответственное поведение, и прежде всего они, а не принуждение, регулируют конкретные поступки субъектов управления».

Широк круг видов ответственности, под которые подпадают государственные служащие, причем каждый вид имеет свое специфическое назначение. Непосредственно к сфере административного права относятся только два вида ответственности: административная и дисциплинарная. Уголовная ответственность государственных служащих регулируется нормами уголовного права, материальная, нормами трудового и гражданского. В рамках данной работы будут рассмотрены только все перечисленные виды ответственности.

Целью данной работы является исследование института поощрения и ответственность государственных служащих. Достижение указанной цели предопределяет решение следующих задач:

-  осветить понятие и значение поощрения;

-      исследовать нормативную основу и содержание поощрения;

-  изучить стадии поощрительного процесса;

- рассмотреть виды ответственности

И лишь решив эти задачи можно иметь вполне точное представление о институте поощрения и ответственности государственных служащих.

При написании работы также применялись структурно - функциональный, социологический, статистический, логический и сравнительный методы. При написании работы учитывалась диалектика общего, особенного и единичного.

Структура работы состоит из введения, двух глав, параграфов, заключения и библиографического списка.

Глава 1. Поощрение государственных служащих

1.1.           Понятие и значение поощрения

В сфере государственной службы особое место занимают поощрение (стимулирование) и ответственность государственных и муниципальных служащих. Поощрение в системе государственной службы - это осуществляемая в установленном порядке специальная деятельность государственных органов и должностных лиц, выражающаяся в применении к государственному служащему мер морального и материального стимулирования, основаниями чего являются признание заслуг государственного служащего, успешное и добросовестное в течение продолжительного времени исполнение им своих должностных обязанностей, а также выполнение заданий особой важности и сложности[1].

Поощрение представляет собой воздействие субъектов (Президента РФ, федерального министра, руководителя государственного органа или иного должностного лица, а также соответствующего органа) на потребности, интересы, на сознание, волю, практическое поведение служащего, а следовательно, на результаты его управленческого труда, государственно-служебной деятельности. Поощрение (стимулирование) способствует улучшению дисциплины в организации, качества труда, воспитывает инициативу и ответственность в позитивном понимании этого термина.

Поощрение должно быть своевременным, значимым, весомым. Поощрение применяется таким образом, чтобы оно стало реальным стимулом для достижения высоких результатов управленческого труда. В этом смысле поощрение является видом (формой) стимулирования.

56

 

1.2.           Нормативная основа и содержание поощрения

Применение поощрения должно базироваться на правовой основе. Статья 13 ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» определяет, что за успешное и добросовестное исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей, продолжительную и безупречную службу, выполнение заданий особой важности и сложности к нему применяются различные поощрения[2]. Виды поощрений и порядок их применения устанавливаются федеральными законам и законами субъектов Российской Федерации.

Положение о порядке присвоения и сохранения квалификационных разрядов федеральным государственным служащим (утв. Указом Президента РФ от 22 апреля 1996 г. № 578) предусматривает, что руководитель государственного органа в порядке поощрения без сдачи федеральным государственным служащим государственного квалификационного экзамена или прохождения аттестации вправе ходатайствовать о присвоении ему за особые отличия при прохождении государственной службы очередного квалификационного разряда действительного государственного советника Российской Федерации 1, 2 или 3 класса либо государственного советника Российской Федерации 1, 2 или 3 класса и внести соответствующее предложение в Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ. Руководитель государственного органа также вправе присвоить федеральному государственному служащему очередной квалификационный разряд советника Российской Федерации 1, 2 или 3 класса, советника государственной службы 1, 2 или 3 класса либо референта государственной службы 1, 2 или 3 класса.

За особые отличия при прохождении дипломатической службы, выполнении особо важных заданий руководства МИДа России, проявленное мужество при исполнении служебных обязанностей дипломатический работник может быть представлен к повышению в дипломатическом ранге до истечения установленного срока пребывания в дипломатическом ранге, а в исключительных случаях - без соблюдения очередности присвоения дипломатических рангов.

Приказом Генерального прокурора РФ и Министра обороны РФ от 23 января 2001 г. № 48к/42 утверждены: Положение о премировании по результатам работы федеральных государственных служащих военных прокуратур и работников, занимающих должности, не отнесенные к государственным должностям, и осуществляющих техническое обеспечение деятельности военных прокуратур; Положение о порядке выплаты ежемесячных надбавок за особые условия государственной службы федеральным государственным служащим и за сложность, напряженность, высокие достижения в труде и специальный режим работы работникам, занимающим должности, не отнесенные к государственным должностям, и осуществляющим техническое обеспечение деятельности военных прокуратур. Премирование и надбавки рассматриваются как средства усиления материальной заинтересованности и стимулирования государственных служащих и технических исполнителей в своевременном и добросовестном исполнении своих должностных обязанностей[3].

Общими основаниями для поощрения государственного служащего являются:

1) успешное, качественное и добросовестное исполнение должностных обязанностей;

2) признание заслуг государственного служащего (особые отличия при прохождении государственной службы);

3) продолжительная и безупречная служба;

4) выполнение заданий особой важности и сложности;

5) проявленное мужество при исполнении служебных обязанностей.

Поощрение может быть индивидуальным (поощрение конкретного лица) и коллективным (поощрение коллектива, нескольких лиц), а по содержанию - моральным, материальным или смешанным, т. е. включающим в себя как моральные, так и материальные элементы.

В качестве примера можно привести поощрения за успехи в служебной деятельности сотрудников внутренних дел[4]. За образцовое исполнение обязанностей и достигнутые результаты в службе для этих сотрудников установлены следующие виды поощрений: объявление благодарности; выдача денежной премии; награждение ценным подарком; занесение в Книгу почета, на Доску почета; награждение почетной грамотой; награждение нагрудным знаком; награждение личной фотографией сотрудника, снятого у развернутого Знамени органа внутренних дел; награждение именным оружием; досрочное присвоение очередного специального звания; присвоение специального звания на одну ступень выше звания, предусмотренного по занимаемой штатной должности. В качестве поощрения может применяться досрочное снятие ранее наложенного дисциплинарного взыскания.

За образцовое выполнение служебного долга сотрудники, прослужившие в органах внутренних дел не менее десяти лет, могут быть награждены почетным знаком «Заслуженный сотрудник МВД Российской Федерации», что само по себе является основанием для получения ими дополнительных материальных и моральных преимуществ и «привилегий».

За мужество и отвагу, проявленные при исполнении служебного долга, другие особые заслуги сотрудники органов внутренних дел могут быть представлены к награждению государственными наградами Российской Федерации. Поощрения объявляются приказами. Благодарность может быть объявлена и устно.

Материальным поощрением является премирование государственного служащего, которое определяется, например, в Положении об условиях выплаты ежемесячной надбавки за особые условия государственной службы и премий по результатам работы государственным служащим центрального аппарата Министерства юстиции Российской Федерации и органов юстиции в субъекте Российской Федерации (утв. приказом Министра юстиции РФ от 20 мая 1999 г. № 171).

Высшей формой поощрения являются государственные награды, перечень которых и статуты о которых определяются в Положении о государственных наградах Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 2 марта 1994 г. № 442 (в ред. Указа Президента РФ от 6 января 1999 г. № 19)). Государственные служащие могут награждаться многими государственными наградами, например, орденом «За заслуги перед Отечеством», орденом «За военные заслуги». Вместе с тем для государственных служащих предусмотрено и специальное поощрение: они могут награждаться знаком отличия «За безупречную службу» за конкретный вклад в развитие российской государственности, иную плодотворную деятельность, принесшую существенную пользу государству. Институт поощрения - важнейшая часть законов субъектов РФ о региональной государственной службе[5]. Эти законы устанавливают основания, перечень и процедуру применения поощрений. Например, устанавливается, что объявление благодарности производится в устной или письменной форме лицом, у которого государственных служащий находится в непосредственном подчинении. Награждение денежной премией или ценным подарком осуществляется соответственно руководителями государственных органов субъектов РФ. Факт поощрения государственного служащего заносится в его личное дело.

56

 

1.3.           Стадии поощрительного производства

Как правило, принято говорить о четырех стадиях поощрительного производства[6]:

1. Возбуждение ходатайства о поощрении. Если имеются основания для поощрения государственного служащего, то руководители государственных органов, иные должностные лица имеют право возбуждать ходатайства о применении к государственному служащему мер поощрения. Порядок возбуждения ходатайства о поощрении (награждении государственными наградами) государственных служащих федеральных органов государственной власти, федеральных государственных органов, военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел РФ, федеральных органов налоговой полиции, таможенных органов РФ, прокурорских работников и других лиц определяется соответствующими федеральными органами государственной власти. Как правило, ходатайство о поощрении следует согласовывать с уполномоченными должностными лицами (процедура согласования устанавливается в каждом конкретном случае в соответствующих нормативных правовых актах).

Ходатайство о поощрении оформляется в качестве специального представления, в котором содержится обоснование целесообразности поощрения (награждения) государственного служащего (основания поощрения).

2. Направление представления о поощрении в соответствующий государственный орган. Уполномоченные должностные лица направляют представление о поощрении в тот орган государственной власти (тому должностному лицу), который имеет полномочия по применению мер поощрения. Например, представления к награждению государственными наградами государственных служащих федеральных органов государственной власти, военнослужащих, сотрудников таможенных органов РФ и других лиц вносятся Президенту РФ руководителями соответствующих федеральных органов государственной власти и федеральных государственных органов.

3. Рассмотрение представления о поощрении и принятие решения. Третья стадия поощрительного производства является практически самой важной, ибо на ней после соответствующего обсуждения представления о поощрении, проверки сведений и оценки информации о государственном служащем принимается решение о применении к нему меры поощрения (награждении). Эти решения оформляются, как правило, в виде административных актов (индивидуальных правовых актов): указы и распоряжения Президента РФ (указы - о награждении государственными наградами и распоряжения о поощрении конкретных лиц), распоряжения Правительства РФ (например, о награждении Почетной грамотой Правительства РФ), приказы и распоряжения руководителей государственных органов[7].

<

p style="text-align:justify">4. Практическое осуществление поощрения. На этой стадии исполняется принятое уполномоченным лицом (государственным органом) решение о поощрении (награждении), а именно: объявляются благодарности; вручаются государственные награды, почетные грамоты, премии и "ценные подарки; принимается решение о повышении по службе, досрочном присвоении квалификационного разряда (классного чина, ранга). Субъекты, уполномоченные вручать поощрения и награды, могут поручить сделать это от их имени другим должностным лицам. Например, по поручению Президента РФ и от его имени государственные награды могут вручать: руководители федеральных органов государственной власти; начальник Управления Президента РФ по государственным наградам; руководители органов государственной власти субъектов РФ; полномочные представители Президента РФ; послы РФ; военачальники - от командиров дивизий и им равных.

Государственные служащие, которые удостоены государственных наград, в установленных законодательством РФ случаях и порядке пользуются льготами и преимуществами.

Глава 2. Ответственность государственных служащих

2.1. Дисциплинарная ответственность

2.1.1. Служебная дисциплина и условия ее обеспечения

Основным видом ответственности государственных служащих является дисциплинарная ответственность (за совершение должностного проступка), поскольку соблюдение служебной (трудовой) дисциплины и укрепление государственной дисциплины относятся к важнейшим обязанностям служащего. За неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на государственного служащего могут налагаться органом или руководителем, имеющими право назначать государственного служащего на государственную должность государственной службы, установленные дисциплинарные взыскания[8].

Служебная дисциплина заключается в правильном, своевременном, целесообразном и, наконец, законном выполнении всеми государственными служащими государственных органов должностных обязанностей, установленных российским законодательством: федеральными законами; иными нормативными правовыми актами, принимаемыми федеральными органами государственной власти и субъектов РФ; правилами внутреннего трудового распорядка в государственном органе; должностными инструкциями государственных служащих; приказами начальников государственных органов; условиями контракта о службе в государственных органах[9].

К основным условиям, обеспечивающим служебную дисциплину, относятся:

1) персональная ответственность государственного служащего за исполнение своих должностных обязанностей;

2) соблюдение государственными служащими законов и иных нормативных актов, устанавливающих формы, методы и содержание управленческой деятельности, административных процедур;

3) соблюдение правил внутреннего распорядка в государственном органе1;

4) соблюдение установленного порядка работы со служебной информацией;

5) признание, обеспечение и правовая защита прав и свобод граждан; корректное поведение при исполнении должностных обязанностей;

6) постоянное соответствие квалификационным требованиям, предъявляемым к занимаемой государственной должности государственной службы; поддержание каждым государственным служащим уровня квалификации, необходимого для исполнения своих должностных обязанностей;

7) постоянный контроль руководителя государственного органа за исполнением подчиненными должностными лицами и государственными служащими своих должностных обязанностей; умелое, справедливое, обоснованное и законное применение руководителем государственного органа по отношению к подчиненным мер стимулирования (поощрения) и дисциплинарной ответственности.

Систематическим нарушением служебной дисциплины является повторное совершение в течение года государственным служащим, имеющим дисциплинарное взыскание, другого дисциплинарного (должностного) проступка.

2.1.2. Дисциплинарный (должностной) проступок - основание дисциплинарной ответственности.

Дисциплинарный (должностной) проступок основание - дисциплинарной ответственности. Дисциплинарная ответственность заключается в наложении на государственных служащих, совершивших должностные (дисциплинарные) проступки, дисциплинарных взысканий властью представителей администрации (руководителей, начальников)[10]. Противоправное виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него должностных обязанностей (нарушение служебной (или трудовой) дисциплины), не влекущее уголовной ответственности, принято именовать должностным (дисциплинарным) проступком. То или иное действие (или бездействие) служащего является нарушением трудовой дисциплины лишь при одновременном наличии следующих трех условий:

а) если действие (бездействие) является противоправным (например, не может считаться должностным проступком отказ государственного служащего исполнять дополнительные обязанности по другой государственной должности государственной службы без его согласия);
              б) если противоправное действие (бездействие) является виновным, т. е. совершенным умышленно или по неосторожности (иначе говоря, неисполнение лицом служебных обязанностей по причинам, от него не зависящим, - недостаточная квалификация или трудоспособность, отсутствие надлежащих условий работы, неполучение служащим информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей и т. д. - не может рассматриваться как неисполнение служебных обязанностей, ибо здесь нет вины служащего в их неисполнении);

в) если не исполнены именно должностные обязанности, т. е. обязанности, вытекающие из данного государственно-служебного правоотношения (примерами таких нарушений должностных обязанностей, в частности, являются несоблюдение государственной и иной охраняемой законом тайны, разглашение ставших известными государственному служащему в связи с исполнением должностных обязанностей сведений, затрагивающих частную жизнь, честь и достоинство граждан).

Государственный служащий, допустивший должностной проступок, может быть временно (но не более чем на месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания. Отстранение государственного служащего от исполнения должностных обязанностей в этом случае производится распоряжением руководителя, имеющего право назначать государственного служащего на государственную должность государственной службы.

2.1.3. Нормативная основа дисциплинарной ответственности.

Дисциплинарная ответственность реализуется в дисциплинарных взысканиях, которые устанавливаются: 1) федеральными законами; 2) законами субъектов Российской Федерации; 3) Трудовым кодексом Российской Федерации; 4) дисциплинарными уставами и специальными положениями о дисциплине; 5) Правилами внутреннего трудового распорядка. Некоторые должностные лица подлежат ответственности также и за проступки, не совместимые с назначением и сущностью отдельных видов государственной службы[11]. Дисциплинарные уставы некоторых категорий государственных служащих устанавливают ответственность за недостойное поведение в местах, расположенных в пределах функционирования соответствующих государственных органов, предприятий и учреждений, если оно имело место и не при исполнении служебных обязанностей (законы «О прокуратуре Российской Федерации», «О Федеральной службе безопасности Российской Федерации» и др.).

6 июля 1996 г. Президент РФ издал Указ «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы». Появление этого указа было вызвано участившимися случаями нарушения исполнительской дисциплины и безответственности должностных лиц и служащих федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, приводящих к нарушению или неисполнению федеральных законов, указов Президента РФ и решений судов.

Персональную ответственность за состояние исполнительской дисциплины в соответствующих федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов РФ несут руководители федеральных органов исполнительной власти и главы исполнительной власти субъектов РФ.

Нарушение, неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных законов и указов Президента РФ чаще всего проявляются в нарушении порядка реализации норм и сроков исполнения поручений, в установлении не предусмотренных федеральными законами и указами Президента РФ процедур для реализации прав граждан, в выполнении норм и поручений не в полном объеме либо в искажении их содержания.

В упомянутом выше Указе Президента РФ отмечается, что не может служить оправданием бездействия чиновников отсутствие инструкций по исполнению федеральных законов и указов Президента РФ. Неисполнение федеральных законов, указов Президента РФ и решений судов не только дискредитирует государственную власть, создает условия для коррупции и злоупотреблений, но и нарушает права и свободы граждан, подрывает основы конституционного строя. Установлено, что однократным грубым нарушением дисциплины в системе государственной службы, влекущим применение к виновным должностным лицам и служащим федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ мер дисциплинарной ответственности вплоть до освобождения от занимаемой должности являются:

а) нарушение федеральных законов, указов Президента РФ;

б) неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных законов, указов Президента РФ и вступивших в законную силу решений судов.

Основной обязанностью руководителей федеральных органов исполнительной власти и глав исполнительной власти субъектов РФ является своевременное рассмотрение (не позднее трех дней) сообщений, опубликованных в средствах массовой информации (в том числе в теле- и радиопередачах), о нарушениях подчиненными должностными лицами и служащими федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ федеральных законов и указов Президента РФ, о неисполнении или ненадлежащем исполнении государственными служащими федерального законодательства и вступивших в законную силу решений судов. Руководители федеральных органов исполнительной власти и главы исполнительной власти субъектов РФ обязаны не позднее двух недель с момента опубликования направлять в соответствующие средства массовой информации итоги рассмотрения сообщений о нарушениях подчиненными должностными лицами и государственными служащими федерального законодательства, а также о неисполнении или ненадлежащем исполнении ими нормативных актов и вступивших в законную силу решений судов.

Наложение дисциплинарного взыскания на должностное лицо и иных государственных служащих влечет негативные для них последствия. Они не подлежат в течение года: 1) премированию; 2) представлению к награждению государственными наградами (кроме случаев проявления мужества на пожаре, при спасении утопающих, при защите правопорядка или в условиях боевых действий) и знаками отличия; 3) повышению в должности; 4) представлению для присвоения очередного квалификационного разряда (классного чина, воинского или специального звания)[12]. Совершение указанными лицами однократного грубого нарушения дисциплины может служить основанием для направления их на внеочередную переаттестацию, понижения в должности (классном чине, воинском или специальном звании) или лишения квалификационного разряда (классного чина, воинского или специального звания).

2.1.4. Дисциплинарные взыскания (санкции) и порядок их наложения.

Согласно положениям действующего федерального законодательства подобные взыскания применяются, как правило, в порядке служебного подчинения только определенным кругом субъектов линейной власти в пределах их компетенции и установленного перечня таких взысканий. Перечень дисциплинарных взысканий не может произвольно изменяться субъектами их применения. Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» устанавливает следующие виды дисциплинарных взысканий: 1) замечание; 2) выговор; 3) строгий выговор; 4) предупреждение о неполном служебном соответствии; 5) увольнение.

Трудовое право также устанавливает перечень дисциплинарных взысканий (ст. 192 Трудового кодекса РФ от 21 декабря 2001 г.: замечание; выговор; увольнение по соответствующим основаниям), которые могут применяться ко всем служащим. Следует отметить, что увольнение как мера дисциплинарного взыскания допускается лишь при наличии оснований, указанных в соответствующих нормативных актах. Законодательством о дисциплинарной ответственности и уставами о дисциплине могут быть предусмотрены для отдельных категорий государственных служащих, рабочих и служащих и другие дисциплинарные взыскания. Например, ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» (ст. 417) фиксирует такие дисциплинарные взыскания, как понижение в классном чине, лишение нагрудного знака «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации»[13].

На сотрудников органов внутренних дел за нарушение служебной дисциплины могут быть наложены следующие виды взысканий: замечание; выговор; строгий выговор; предупреждение о неполном служебном соответствии; понижение в должности; понижение в специальном звании на одну ступень; лишение нагрудного знака; увольнение из органов внутренних дел. Положение о службе в органах внутренних дел детально регламентирует порядок применения дисциплинарных взысканий. Дисциплинарные взыскания объявляются приказами (некоторые из них могут быть объявлены и устно: замечание, выговор). О дисциплинарном взыскании сотруднику объявляется лично, перед строем или на совещании. До наложения дисциплинарного взыскания от сотрудника, привлекаемого к ответственности, должно быть истребовано письменное объяснение. За каждый случай нарушения служебной дисциплины может быть наложено только одно дисциплинарное взыскание. Дисциплинарное взыскание, наложенное на сотрудника приказом, считается снятым, если в течение года со дня его наложения этот сотрудник не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию[14].

Сотрудник органов внутренних дел вправе обжаловать наложенное на него дисциплинарное взыскание последовательно вышестоящим начальникам вплоть до Министра внутренних дел РФ, а в установленных законом и Положением о службе в органах внутренних дел случаях – и в суд.