Государственная селективная поддержка регионов

Введение

Обретение Россией суверенитета и своей государственности произошло  на фоне тяжелого экономического кризиса, в котором оказалась наша страна в 1990-х годов. Россия выбрала новый  путь своего развития: началось построение современного правового демократического государства. Но так как наша страна не имела такого исторического опыта, то все началось практически с нуля, с постепенной ломкой изжившей себя советской системы, с введением практически новых для страны различных демократических формаций и институтов.

Одним из таких очень  важных нововведений стали принципы федерализма (которые, правда, были провозглашены  еще на советском этапе истории  страны, в 1918 г., - что отразилось в  названии РСФСР, - но они так и  остались только на бумаге и практического развития не получили). Только после распада СССР федеративные отношения стали основой государственного устройства молодого российского государства.

Прошедшее время показало, что федерация - единственно возможная на данном этапе истории форма существования такого огромного и многонационального государства как Россия. Но единство и будущее процветание страны могут быть обеспечены только такой формой отношений между федеральным центром и субъектами федерации, которая учитывает как интересы отдельных регионов, так и всего государства в целом. Именно это и призвана обеспечить региональная политика, которая в современной России приобрела чрезвычайно важное значение, стала ведущей в развитии нашего государства. Одним из механизмов региональной политики является государственная селективная поддержка регионов, являющейся темой данной курсовой работы. Селективная поддержка регионов обусловлена многообразием России и разным уровнем развития регионов (например, налоговый потенциал территорий может отличаться в 10-ки раз).

Актуальность темы обусловлена  невозможностью управления Россией  без наличия данного рычага федеральной  власти.

Цель курсовой работы – раскрыть понятие «Государственная селективная поддержка регионов».

Задачи курсовой работы:

• Раскрыть теоретические основы государственной селективной поддержки регионов;
• Дать характеристику государственной поддержки Удмуртской Республики;
• Дать предложения по оптимизации государственной поддержки Удмуртской Республики.

1. Теоретические основы государственной селективной поддержки регионов

1. Цели и принципы государственной селективной поддержки регионов

Чаще всего на федеральном  уровне регулирование территориального развития осуществляется в виде государственной селективной поддержки отдельных регионов. Под поддержкой понимаются специально организуемые органами государственной власти действия политического, правового, социального, финансового, экономического или иного характера, имеющие своей целью:

• стимулировать (в том  числе ресурсно) развитие тех территорий, которые по объективным причинам не могут функционировать в режиме саморазвития;

• активизировать и ресурсно поддерживать социальную мобильность  населения отдельных регионов (направленная миграция);

• создавать условия  для возникновения и функционирования государственно значимых потенциальных «точек роста»;

• обеспечивать выполнение отдельными территориями общегосударственных функций;

• сформировать и поддерживать специфические организационно-правовые режимы на территориях особого политического и геополитического значения;

• оперативно реагировать  на образование зон бедствий.

Поскольку речь идет именно о селективной поддержке отдельных регионов, то возникает сложнейшая задача объективного отбора только тех наиболее нуждающихся в этой поддержке регионов, на которые можно ощутимо и оправданно потратить скудные государственные ресурсы.

В настоящее время  конструирование разумной модели государственного регулирования территориального развития, основанного на логичных и непротиворечивых принципах, не связано с непреодолимыми методическими и организационно-правовыми трудностями. Оно может быть вполне успешно произведено по трем реальным основаниям:

• согласно общепринятой логике разработки и реализации любого крупномасштабного действия в рамках государственно осуществляемой политики;

• исходя из имеющейся  правовой базы;

• исходя из анализа сути и причин общего недовольства существующей системой государственного регулирования территориального развития.¹

2. Селективная региональная политика как самостоятельный тип

региональной  политики государства

Вопросы выбора приоритетов  регионального развития, инструментов реализации региональной экономической  политики на разных этапах развития национальных экономик являются предметом дискуссий, как на теоретическом, так и на практическом уровне в большинстве стран мира. Многообразие национальных особенностей наслаивается на одну из ключевых проблем современной региональной экономической науки - отсутствие общепризнанной теории региональной экономической политики центрального правительства.

Одной из нерешённых проблем  социально-экономического развития в  эпоху глобализации является возрастающая межрегиональная экономическая  дифференциация. Неоднородность экономического пространства оказывает значительное влияние на структуру и эффективность экономики, стратегию и тактику институциональных преобразований, социально-экономическую политику любого государства. Неизбежным следствием углубления неоднородности регионального пространства является возникновение проблемных территорий. Согласно мировой практике с целью сглаживания межрегиональных различий государство оказывает селективную (избирательную) поддержку отстающим в развитии регионам. Однако общепринятого толкования термина «селективная поддержка» до сих пор не существует, также в региональной науке не ясно, какова её роль в региональной экономической политике. Проблема усложняется тем, что в мировой практике реализации региональной экономической политики объектами избирательного воздействия выступают не только отстающие в развитии регионы, но и перенаселённые ареалы, и развитые регионы, являющиеся локомотивами роста. Таким образом, возникает вопрос о необходимости, целенаправленности, характере использования селективного воздействия государства на региональное развитие.

Можно выделить два основных подхода к пониманию роли и места селективной региональной политики в региональной экономической политике государства. Селективная региональная политика или отождествляется с региональной экономической политикой государства или рассматривается как её составная часть.

Основное содержание региональной политики государства заключается в согласованной реализации двух её самостоятельных типов: общесистемной и селективной (рис. 1.1).

Общесистемная региональная политика государства направлена на создание общих предпосылок регионального развития. Меры этой политики не имеют избирательного назначения и должны равномерно влиять на все регионы страны, формируя экономическую, организационную и правовую среду их самостоятельной активности.

Под селективной региональной политикой авторы понимают сознательную деятельность органов государственного управления, состоящую в избирательном воздействии на определённые территории, с целью достижения эффективного и/или равномерного распределения экономической активности по территории страны.

Рисунок 1.1. Типология региональной экономической политики государства

Выбор объектов селективной  региональной политики зависит от целей  региональной экономической политики государства, которые, как известно, формируют две модели региональной политики («эффективность»/»равенство») и в зависимости от целевых ориентиров, могут избирательно воздействовать либо на проблемные регионы (модель «равенство»), либо на более развитые регионы - «полюса роста» (модель «эффективность»).

Исходя из содержания моделей региональной политики, селективная  политика может быть подразделена на поляризованную и выравнивающую (табл. 1.1). Поляризованная селективная региональная политика базируется на принципах нодальной системы и на предпосылке о наличии в регионах «полюсов», генерирующих их поступательное движение с целью максимизации национального дохода. Опираясь на основное содержание модели «эффективности» региональной политики, можно сформулировать основные задачи поляризованной селективной политики, а именно: рациональное распределение производства в пространстве; использование производственного потенциала каждого региона в целях роста общенационального благосостояния; стимулирование эффективной пространственной организации страны.

Выравнивающая селективная политика направлена на сглаживание межрегиональных различий, путём избирательного воздействия на проблемные регионы. Выбор регионов, которые должны стать объектами выравнивающей селективной региональной политики является сложной задачей, которая решается каждой страной самостоятельно. Когда объектами выравнивающей политики выступают отстающие в развитии регионы, можно говорить о её стимулирующем характере, если же объектами селективной политики являются перенаселённые городские ареалы - мегаполисы, то выравнивающая политика носит сдерживающий характер.

Авторы считают, что  и стимулирующая и сдерживающая политика базируются на общем принципе социальной справедливости, то есть таком  пространственном распределении экономической  активности, при котором жители всех регионов имеют равные возможности достижения желаемого благосостояния. Данный принцип отражает содержание модели «равенства» региональной экономической политики. Однако цели достижения заявленного принципа у стимулирующей и сдерживающей селективной политики разные.

Целью стимулирующей  селективной политики является выравнивание уровня экономического и социального  развития страны за счёт решения проблем  депрессивных и отсталых регионов. В случае реализации сдерживающей селективной  политики достижение принципа «социальной справедливости» обеспечивается сдерживанием (ограничением) роста экономического потенциала городских агломераций.

Стимулирующая селективная политика проблемных регионов или существующая в настоящее время формулировка «селективная поддержка развития проблемных регионов» направлена на реализацию только таких целей, которые не могут быть достигнуты автоматически в результате действия рыночных механизмов. По нашему мнению, селективная поддержка проблемных территорий отличается от других мер государственного регулирования территориального развития (например, от абсолютно обезличенных трансфертов) обязательной адресной и целевой направленностью.

Исходя из предложенного  концептуального подхода к формированию селективной политики, авторы предлагают классификацию инструментов избирательного воздействия государства на региональное развитие. По характеру воздействия  на объект селективной региональной политики, могут быть выделены две группы инструментов: ограничивающие экономическое развитие или стимулирующие развитие региона (табл. 1.2).

В мировой практике сложилось  два типа развития регионов: экзогенное и эндогенное. Экзогенное развитие регионов (объектов селективной региональной политики) подразумевает сильное внешнее вмешательство со стороны государственных органов власти. Ориентация на эндогенное экономическое развитие, т.е. преимущественно на внутренние факторы развития, происходит при косвенном государственном вмешательстве.

Стимулирующие инструменты  регионального развития могут применяться  и в случае проведения поляризованной, и при реализации выравнивающей селективной политики. Разница состоит лишь в объектах селективной региональной политики: поляризованная политика направлена на стимулирование развития регионов «полюсов роста»; при применении выравнивающей политики объектом стимулирования выступают проблемные регионы.

Стимулирование экзогенного  развития территорий осуществляется следующими инструментами: государственное инвестиционное финансирование; государственные субсидии; государственный заказ. Государственные  инвестиции направляются на развитие производственной, социальной и экологической инфраструктуры в регионах, являющихся объектами селективной региональной политики.

Применение государственного субсидирования в качестве стимулирующего инструмента  в рамках селективной региональной политики сводится к выплате предпринимателям, создающим или расширяющим производство в регионе, части стоимости промышленных зданий, оборудования, а в некоторых случаях и земли.

Система государственных закупок (или «плановых контрактов») является одним из приоритетных инструментов современной селективной региональной политики многих зарубежных стран. Система «плановых контрактов» включает основные сферы развития регионов - это совершенствование инфраструктуры, промышленности, сельского хозяйства, образования, науки. Применяя контрактную систему организации госзакупок, государство способно оценить масштабы и целесообразность проведения работ, отбирая на основе конкурса наиболее перспективные и наименее дорогостоящие проекты, способные снять социально-экономическую напряженность в проблемном регионе.

Инструменты, стимулирующие внутренний потенциал развития региона, направлены на использование естественных преимуществ  тех или иных территорий. Выбор  инструментов стимулирования внутрирегиональных источников развития зависит от особенностей предшествующего социально-экономического развития региона. Государство участвует при эндогенном развитии регионов через финансовую поддержку предпринимателей, совершенствование структур управления, различного рода льготы (таможенные, налоговые, административные), создание на территории зон с особым налоговым режимом ведения хозяйственной деятельности, предоставление льготных кредитов и прав ускоренной амортизации предпринимателям, смягчение административного контроля над бизнесом.

Программирование регионального  развития является одним из наиболее активных стимулирующих методов  селективной региональной политики и представляет собой совокупность инструментов направленных на стимулирование эндогенного и экзогенного типа регионального развития. Яркими примерами успешной реализации программного метода регионального развития являются: программы «Теннеси» и «Аппалачи» в США, программа «Южный Лимбург» в Нидерландах, программа «Пилбара - 21» в Австралии.

Ограничивающие инструменты используются только при проведении выравнивающей политики, объектами которой выступают перенаселённые городские агломерации: Париж и Лион (Франция), Лондон и Бирмингем (Великобритания), Токио (Япония), Хельсинки (Финляндия) и др.

К инструментам, ограничивающим экзогенное развитие региона, относятся преимущественно административные решения: запреты, штрафы, разрешения. Одним из таких инструментов являлась практика использования «сертификатов промышленного развития», представляющих собой своего рода разрешение на новое строительство в наиболее благополучных регионах с высокой плотностью производства и с показателями хозяйственной динамики выше средненациональных.

Инструменты, ограничивающие эндогенное развитие региона направлены на косвенное  сдерживание размещения предприятий в агломерациях, как правило, это инструменты налоговой политики. Например, повышение налоговых ставок на землю, включая «штрафную» - чем ближе к центу Парижа, тем выше ставка; в Финляндии был введён особый налог на инвестиции в строительство.

Резюмируя, отметим:

• селективная региональная политика является самостоятельным типом региональной политики государства, содержание которой зависит от выбранной государством на данном историческом этапе модели региональной политики («эффективность»/»равенство»);
• селективная региональная политика государства по объекту воздействия подразделяется на выравнивающую и поляризованную, а по характеру воздействия на стимулирующую и сдерживающую, что позволяет формировать дифференцированную селективную политику в зависимости от цели селективной региональной политики;
• двухкритериальная классификация инструментов селективной региональной политики позволяет, в отличие от существующих классификаций, определить ограничивающий и стимулирующий характер избирательного воздействия государства на эндогенный и экзогенный тип регионального развития при разработке организационно-методического обеспечения региональной политики государства [5].

3. Финансовая помощь регионам

Финансовые возможности  субъектов РФ по выполнению возложенных  на них законодательством расходных обязательств и полномочий значительно различаются между собой и зависят от ряда причин, среди которых – уровень развития экономики регионов, налоговый потенциал региона, степень развития производства, географические и климатические факторы, количество проживающего населения и др. В то же время именно на бюджеты субъектов РФ все в большей степени возлагаются полномочия по обеспечению комплексного развития регионов, решению социальных проблем, вопросов здравоохранения и образования.

Высокая степень самостоятельности  региональных бюджетов, подразумевающая главным образом самостоятельность органов власти каждого уровня при разработке бюджетов и их ответственность за сбалансированность своего бюджета, является одним из базовых принципов бюджетного федерализма как способа бюджетного устройства и организации межбюджетных отношений.

Принцип самостоятельности  бюджетов, установленный Бюджетным  кодексом РФ, дает органам государственной  власти субъектов РФ и органам  местного самоуправления право самостоятельно осуществлять бюджетный процесс и определять формы и направления расходования средств бюджетов. Соответственно регионы могут и должны самостоятельно контролировать исполнение своих бюджетов – за исключением расходов, которые финансируются за счет субсидий и субвенций из федерального бюджета и контролируются федеральным центром.

Таким образом, указанный  принцип в полной мере может соблюдаться  только для бюджетов с высоким  уровнем бюджетной обеспеченности, обладающих достаточной доходной базой, которая позволяет полностью исполнять возложенные на органы государственной власти полномочия, не прибегая к помощи вышестоящего бюджета. Однако в бюджетной системе Российской Федерации дифференциация бюджетов по уровню бюджетной обеспеченности достаточно высока, причем она растет, несмотря на относительно устойчивое в последние годы исполнение бюджетов регионов. Это связано с концентрацией доходов консолидированного бюджета в высокоразвитых субъектах РФ, являющихся, как правило, регионами-донорами. Соответственно возникает необходимость в выравнивании уровня бюджетной обеспеченности регионов за счет предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, вследствие чего количество регионов, зависящих от поступлений из федерального центра, увеличивается, по-прежнему существуют дотационные и высокодотационные субъекты РФ. В 2005 г. повышение всех видов финансовой помощи регионам к уровню предыдущего года составило 121,6%, в 2006 г. – 134,6%, в 2007 г. – 119,3%, в 2008 г. – 165,9%.

На сегодняшний день около 80% субъектов РФ являются получателями межбюджетных трансфертов. Сохраняется значительное количество бюджетов, сильно зависящих от дотаций из федерального бюджета. Следует также отметить, что число регионов, уровень межбюджетных трансфертов в доходах бюджетов которых составляет более 60%, остается значительным. Так, по данным Министерства регионального развития РФ, на 1 января 2008 г. доля межбюджетных трансфертов (без учета субвенций) в доходах консолидированных бюджетов более 60% составила: в Чеченской Республике – 92,2%, в Республике Ингушетия – 88,7%, в Республике Тыва – 76,4%, в Республике Дагестан – 75,9%, в Республике Алтай – 69,0%, в Республике Адыгея – 61,1%, в Карачаево-Черкесской Республике – 63,9%, в Чукотском автономном округе – 70,6%.

В общем объеме межбюджетных трансфертов, направляемых субъектам РФ из федерального бюджета, значительную часть занимают дотации, предоставляемые из Федерального фонда  финансовой поддержки регионов. К примеру, в 2007 г. дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ получили 67 регионов, тогда как в 2006 г. – 65. Общий объем предоставленных бюджетам субъектов РФ в 2006 г. средств из Федерального фонда поддержки регионов составил 228,9 млрд руб., в 2007 г. – 261,3 млрд, в 2008 г. – 328,6 млрд.

В условиях сохранения различий в уровне развития регионов и тенденции к росту объемов  предоставляемых из федерального бюджета  межбюджетных трансфертов повышается роль государственного финансового  контроля за своевременным и полным исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, за рациональным и эффективным использованием государственных средств, причем наиболее важным становится контроль в субъектах РФ, получающих большие объемы межбюджетных трансфертов и относящихся к числу дотационных. И здесь возникает ряд вопросов – например, как должен осуществляться государственный финансовый контроль за исполнением бюджетов в дотационных субъектах РФ, как разграничить полномочия между федеральными органами государственного финансового контроля, органами контроля, созданными в субъекте РФ, и избежать дублирования их полномочий. 

Для того чтобы  ответить на эти вопросы, надо определить, что в данном случае представляет собой объект контроля, то есть что  следует понимать под словами  «дотационные бюджеты». В настоящее время общепринятое определение понятия «дотационность» отсутствует. В экономической литературе встречаются различные трактовки: 

—поступление  в бюджет субъекта РФ дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности из федерального бюджета;

—значение уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ, не превышающее аналогичный  показатель, средний по всем субъектам  РФ; 

—поступление  в бюджет субъекта РФ межбюджетных трансфертов; 

—поступление  в бюджет субъекта РФ финансовой помощи из федерального бюджета. 

На наш взгляд, более корректно определять бюджет дотационного субъекта как бюджет, получающий из федерального бюджета  установленный объем дотаций  на выравнивание бюджетной обеспеченности, согласно действующему законодательству образующих Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ.

В соответствии с приведенным определением следует  уточнить критерии отнесения субъектов  РФ к группам регионов, для которых  используются различные формы и  инструменты ограничений, установленные  ст. 130 Бюджетного кодекса. Так, вместо учета доли межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в объеме собственных доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ как критерия, являющегося основанием для применения в отношении данных регионов дополнительных ограничений в части уровня оплаты труда служащих и работников бюджетной сферы, долговой политики и пр., следует учитывать только дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Это позволит вычеркнуть из списка дотационных ряд регионов, оказавшихся там главным образом из-за получения различных субсидий на софинансирование расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения субъектов РФ и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

При организации  государственного финансового контроля в дотационных регионах федеральным  органам госфинконтроля следует  учитывать присутствие большой  доли финансовой помощи в виде дотаций из федерального бюджета в доходной части регионального бюджета и соответственно более строго контролировать исполнение бюджета. Кроме того, нужно четко определить сроки и частоту проведения контрольных мероприятий со стороны органов государственного финансового контроля за исполнением дотационных бюджетов. Так, в ст. 130 Бюджетного кодекса среди условий предоставления межбюджетных трансфертов субъектам РФ, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 60% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, в качестве одной из мер значится проведение ежегодной внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета субъекта РФ. Но при этом не сказано, какой именно орган государственного финансового контроля должен осуществлять такую проверку – Счетная палата РФ или Федеральная служба финансово-бюджетного надзора. Необходимо на законодательном уровне четко указать контрольный орган, на который возлагается обязанность проведения ежегодного контроля за исполнением бюджетов в дотационных субъектах.  
Для более успешного выполнения контрольных мероприятий нужно также наладить эффективное сотрудничество органов государственного финансового контроля на федеральном и региональном уровне, организовать оперативный обмен необходимой информацией и методическими рекомендациями по проведению проверок. При необходимости на определенных этапах проверки возможно привлечение сотрудников контрольных органов субъектов РФ.

Отметим, что  контроль за расходованием государственных  средств должен проводиться не только ради контроля и выявления нарушений  в их использовании, а с целью  повышения эффективности управления государственными финансами. Контрольные органы должны выступать скорее в роли эксперта по вопросам возможных направлений улучшения использования бюджетных средств, предлагать более эффективные схемы финансирования расходных обязательств.

Кроме того, при  проведении контроля в дотационных  субъектах необходимо анализировать особо острые проблемы социально-экономического развития региона, выявлять причины зависимости региона от финансовой помощи центра, определять возможные сценарные условия развития системы государственных финансов региона на среднесрочную перспективу и предлагать шаги для снижения уровня дотационности бюджетов. 

Реализация вышеперечисленных  мер по организации государственного финансового контроля за исполнением  бюджетов дотационных субъектов  РФ потребует изменения законодательства. В частности, снова актуальным становится вопрос о необходимости принятия единого федерального закона о государственном контроле, о повышении квалификации и специализации сотрудников контрольно-счетных органов, внедрении соответствующего информационно-технического обеспечения, увеличении временных затрат на проведение контрольных мероприятий. Только выстроив эффективную систему контроля за использованием государственных средств на всех уровнях российской бюджетной системы, а особенно контроля за исполнением бюджетов дотационных субъектов РФ, мы добьемся ее успешного функционирования [9]. 

2. Государственная поддержка Удмуртской Республики

1. Формы государственной селективной поддержки территорий

Государственная селективная поддержка территорий осуществляется в многообразных формах. К их числу следует отнести:

трансферты, направляемые в бюджеты субъектов Российской Федерации из бюджетного Федерального фонда финансовой поддержки регионов. Этот вид финансовой поддержки применяется начиная с конца 1994 г. для целей выравнивания так называемой бюджетной обеспеченности субъектов федерации, которая определяется удельным показателем уровня доходов регионального бюджета, приходящихся на душу населения соответствующей территории. Объемы регионально дифференцированных трансфертов рассчитываются по унифицированной методике, учитывающей в качестве наиболее важных и в значительной степени исключающих действие субъективных факторов такие параметры финансово-бюджетных расчетов, как налоговые потенциалы территорий, определяемые по фактически сложившимся поступлениям налогов в базовом году; численность населения, проживающего на этих территориях; прогнозируемые минимально необходимые расходы территориальных бюджетов. Указанная методика практически ежегодно модернизируется, но принципиальный замысел механизма финансовой поддержки не меняется;