Государственная служба

Государственная служба, выступая от имени и по поручению государства, выполняет важную управленческую функцию, претворяя в жизнь принятые политические решения. Но практика государственного управления показывает, что государственной службой как управляющей системой тоже необходимо управлять. Это прерогатива государства, его органов власти.

Формирование системы управления государственной службой Российской Федераций вызвано к жизни потребностью современ­ного этапа развития государства и общества. Для того чтобы сделать качественный скачек вперед во всех областях социально-экономического развития, наше общество должно быть стабильным, сильным. Для этого необходимо эффективное государство. Главным условием  и механизмом решения этой задачи выступает государственная  служба, эффективность которой, в свою очередь, зависит от качества  ее управляющей системы. Поэтому формирование системы управления государственной службой является на сегодняшний момент  одним из самых приоритетных направлений реформирования               системы государственной службы России.

В     процессе    организации   и  функционирования государственной службы управляющая система,     взаимодействуя с правовой,    организационной, кадровой, финансовой   и    другими  системами государственной службы, является определяющей по отношению к ним, поскольку именно она посредством своих организационных механиз­мов приводит в действие все вышеперечисленные системы и подсистемы государственной службы.

Это   свидетельствует  об   исключительной  важности  изучения данной проблемы, необходимости формирования и развития систе­ма управления государственной службой в Российской Федерации и определения на этой основе путей ее рационального реформирования. 

Государство осуществляет управление практически всеми публичными сферами жизни и деятельности общества, в том числе и государственной службой, т.е. системой государственных органов предназначенных для выполнения государственных задач, для обеспечения исполнения полномочий государственных органов, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Таким образом, государственное управление гораздо шире управления государственной службой; управление государственной службой часть государственного управления, причем приоритетная.

Управление государственной службой существует везде, где существует государство, независимо от политического режима, было у нас и в условиях императорской России (Инспекторский департамент), и в советскую эпоху (организационные отделы партийных комитетов), есть оно и сегодня.

Управление государственной службой — это сознательное и целенаправленное регулирующее воздействие государства на государственную службу как систему в целях качественной реализации её функций и задач. То есть речь идет прежде всего о проведении единой государственной политики в сфере деятельности государственного аппарата и работы с его персоналом, о формировании темы, обеспечивающей создание, сохранение и совершенствования структуры государственной службы, поддержание режима профессиональной деятельности государственных служащих.

Управление государственной службой можно рассматривать с двух сторон:

1)  как практическую деятельность специально созданных госу-
дарственных органов и соответствующих должностных лиц по вы-
работке и реализации основных направлений развития и реформи-­
рования государственной службы, по совершенствованию института
государственной службы;             

2)  как функцию государственных органов, которая осуществля-­
ется в определенных организационно-правовых формах и реализуется специально созданными органами и их структурными подраз-­
делениями.

Следовательно, можно сформулировать цели управления государственной службой. Цель, как известно, — это идеально достигаемый результат. Стратегическая цель управляющей системы любого государства состоит в обеспечении эффективности управления государственной службы как механизма государственного управле­нии, претворяющего в жизнь задачи и функции государства. Исходя из того что современная Россия — федеративное государство, важнейшей целью управления нашей государственной службой является обеспечение единства государственной службы (а значит и государственной власти) по ее уровням и видам. Учитывая тот факт, что, согласно Конституции Российской Федерации, наша страна демократическое, правое государство, одной из главных целей управления государственной службой выступает обеспечение взаимодействия государства и структур гражданского общества.

СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБОЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДАРАЦИИ.

Система управления ответственна за выполнение главной задачи – построения, организации и функционирования государственной службы, за согласованность и координацию действий государственных органов, за упорядоченность организационно –кадровых процессов в государственной службе.

Структура системы  управления  государственной службой РФ не определена нормативно, в действующим законодательстве установлено лишь её уровневое деление. Исходя из целей, задач, концептуальных основ и практики управления  государственной службой РФ, можно сказать, что  структурно система управления включает в себя три вида классификации: уровневую, видовую( функциональную) и объектную.

Согласно действующему  законодательству в современной России  существует  два уровня управления государственной службой: « система управления государственной службой создаётся на федеральном уровне  и на уровне субъектов  Российской Федерации…» На Федеральном уровне в России сложилась  определённая система управлении я государственной службой , возглавляемая президентской                государственной структурой  - Управлением  Президента РФ по вопросам государственной службы, имеющей исполнительно- распорядительную функцию.

Органы  по вопросам государственной  гражданской  службы субъектов  РФ – это государственные органы созданные  в субъекте РФ и обеспечивающие осуществление его полномочий  по руководству и социально – правовому регулированию своей государственной гражданской службы.

Подход к организации региональных структур  управления государственной  службой многообразен  и анализ  их деятельности показывает, что политика и работа региональных властей в области управления государственной службой пока не отличается своей системностью , нормативной  и организационной проработанностью. Довольно часто  государственные органы по управлению государственной службой в каком- либо субъекте руководят и муниципальной

службой.

Нормативно –правовая база  субъектов  и их отношения с центром ещё слабо разработана. По многим вопросам государственно службы  указы президента РФ регулируют федеральный уровень, рекомендуя субъектам Федерации создавать нормативные акты, не противоречащие федеральному законодательству.

Фактически главную роль в управлении государственной службой  в регионах играют первые руководители органов исполнительной власти. Первые лица, главы администраций областей, краёв, республик  наделены широкими полномочиями, имеющими прямое отношение к государственной службе. В соответствии  с конституцией республики или Уставом области они самостоятельно формируют аппарат администрации своего субъекта Федерации, утверждают его штатное расписание. Поэтому система регионального управления  государственной службой  далека от идеала. Среди факторов , снижающих результативность деятельности органов управления государственной службой в субъектах  Федерации выделяются:

      низкий статус указанных структур в системе государственного и муниципального   управления в силу их незначительных полномочий.

      Концептуальная и нормативная неопределённость системы управления государственной службой субъектов Федерации;

      Слабая разработанность нормативно –правовой базы управления государственной службой;

      Организационная неопределённасть и неупорядоченность системы управления государственной службой и её аппаратом( в разных областях, краях, округах указанные структуры имеют  не только различные наименования, штат, но и функции, полномочия);

      Главные функции, т.е.совершенствование организации функционирования государственной службы, или не зафиксированы  в нормативно-правовых документах, или не выполняются в должной мере;

      Проблемы с кадровым обеспечением  органов управления государственной службой( отсутствие квалифицированных управленцев-кадровиков)

Всё это негативно влияет  как на систему управления, так и на всю организацию государственной службы  в субъектах РФ.

Система управления государственной службой  Российской Федерации представляет собой совокупность уровней   управления, видов (подсистем) управления и объектов управления. Их взаимодействие направлено на качественное обеспечение нормативно-правового, организационного, кадрового, профессионального и иного развития государственной службы. Особое вниманий в рамках этой системы должно быть уделено эффективному взаимодействию федеральных и региональных органов управления государственной службы.

ПРОБЛЕМЫ  СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ

СЛУЖБОЙ  РОССИИ.

Анализ показывает, что существующая у нас  организация управления  государственной службой  ещё далека от совершенства, не вполне адекватна современным потребностям государства и общества; отличается довольно низким уровнем рационализации правленческих процессов; непрозрачна для контроля, особенно социального; недостаточно демократична и отличается тенденцией закрытости; неповоротлива и затратна. Эти негативные черты, отмечаемые в руководящих документах( федеральная  программа «Реформирования государственной службы Российской Федерации» и послание Президента РФ Федеральному Собранию в 2001-2005г.), делают систему управле­нии государственной службой в РФ недостаточно эффективной. Объективный анализ показывает, что для сложившейся системы управления российской государственной службой характерны некоторые проблемы и негативные тенденции.

Главная проблема, как уже говорилось, это нарушение единства и целостности системы управления на федеральном и региональном уровнях и, как результат, отсутствие должной ее эффективности. Следствием этого выступают недостаточная эффективность кадровой политики в сфере государственной службы, невысокая результативность деятельности государственного аппарата, его громоздкость, неповоротливость, непрозрачность работы, склонность к ад­министративному давлению и коррупции. Можно сказать, что, в целом работа нашего государственного аппарата пока еще плохо организована. А организация — это функция управления.

В числе негативных тенденций в этой области следует назвать:

•   недооценку в определенных властных кругах важности фор-
мирования системы управления государственной службой на
этапе ее становления;

•   отсутствие общепризнанной и верифицированной для России
модели управления государственной службой;

•   отсутствие   разработанного   и   апробированного   механизма
управления государственной службой, слабое понимание его
сущности;

•   затянувшиеся споры  о необходимости полномочного феде-­
рального государственного органа по управлению государст-­
венной службой и фактическое отсутствие его.

Сравнительный анализ нормативных документов, регламентирующих деятельность структур, занимающихся вопросами государственной службы и кадров, а также практики их работы, выявил и дующие общие недостатки:

1) отсутствие координации и дублирование функций по уровням
видам государственной службы и ветвям власти;

2)неприоритетность вопросов организации и развития государственной службы в перечне функций и кадровых управлений или департаментов; функции совершенствования организации государственной службы или не зафиксированы в нормативно – правовых документах или не выполняются в должной мере;

3)недооценка значения работы по совершенствованию организационных структур
управленческих органов, управленческих технологий и информационных процессов

4)отсутствие программ и мер контроля за совершенствованием
системы управления государственной службой РФ.

На сегодняшний день, несмотря на принимаемые меры, соответствующие государственные структуры пока не смогли коренным образом повлиять на повышение качества и эффективности организации и функционирования государственной службы в Российской Федерации.

Невысокую результативность деятельности существующих органов управления государственной службой предопределили следующие факторы:

•   их сравнительно низкий правовой статус в системе органов
государственной власти Российской Федерации;

•   незначительные полномочия указанных структур и особенно подчеркнуть отсутствие у них распорядительных функций;

•   некачественный подбор и слабая профессиональная подготовка
кадровых работников. В управлениях и отделах государственной
службы и кадров должны работать профессионалы
высшей квалификации.

Исследование  существующей  системы управления  государственной службой Российской Федерации позволило выявить дующие причины неэффективности механизма управления государственной службой:

•   наличие децентрализованной модели управления государственной
службой — придание органам управления государственной
службой только консультативных, методических и|
совещательных функций;

•   недостаточную разработанность нормативно-правовой (в том
числе   процессуальной)   базы   управления   государственной службой;

•              отсутствие   юридически   закрепленной   и   утвержденной на
высшем уровне концепции государственной кадровой политики
в сфере государственной службы;        

•   неразработанность   концепции   управления   государстве
службой России как системы теоретических взглядов,
принципов и идей, слабость научной базы исследования проблемы;

•   слабую востребованность научных разработок со стороны  властных структур.

•   Неразвитость, неопределённость и архаизм организационной структуры управления государственной  службы на федеральном и региональном уровнях.

•   «непрозрачность» кадровой работы в системе государственной
службы;

•   отсутствие разработанных и утвержденных комплексных программ­  совершенствования  системы  управления  госслужбой
как на федеральном, так и на региональном уровнях;

•   устаревшие технологии управления государственной службой
и ее персоналом;

•   смешение и дублирование функций органов управления государ-­
ственной службой и кадровых служб государственных органов;

•   слабость контроля за государственной службой и органами
управления госаппаратом, в том числе со стороны государст-­
венных органов и должностных лиц, а особенно структур гражданского­
общества;

•   недостаточное финансирование системы управления государственной ­
службой.

ПУТИ  ПОВЫШЕНИЯ

ЭФФЕКТИВНОСТИ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБОЙ РОССИИ.

Исследование данного вопроса показывает, что существуют приоритетные направления решения вышеназванных проблем.

1. Создание юридически развитой нормативно-правовой базы сис­темы управления государственной службой. Такая база должна отве­чать требованиям сегодняшнего уровня развития государства и об­щества, современным международным стандартам и исключать наличие пробелов и противоречий в законодательстве. Эта работа идет в соответствии с Федеральной программы реформирования государственной службы под руководством Межведомственной

рабочей группы по обеспечению мероприятий, связанных с реформи­рованием государственной службы.

Изучение нормативно-правовых актов Российской Федерации, Регулирующих вопросы государственной службы и управления ею, позволяет увидеть эволюцию взглядов законодателя на эту проблему.

Анализ федерального законодательства указывает, как на тенденцию, на заметное усиление внимания политического руководства вопросам управления государственной службой. Отчетливо видна позитивная направленность придания системе управления российской государственной службой не только совещательно- консультативных и координационных, но и контрольных, распорядительных функций.

Вместе с тем наблюдается  несколько противоречивый  характер этого процесса и более того — частичное отступление законодателя от заявленных позиций. Так, в Концепции реформирования системы государственной службы РФ в числе основных задач системы управления государственной службой мы видим такие, как « совершенствование   кадровой   политики»,   «развитие   законодательства Российской Федерации о государственной службе». В Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации» этих ключевых позиций уже нет. Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации»,подтверждая данный подход, говорит лишь об осуществлении вневедомственного контроля за соблюдением в государственных органах законодательства о государственной службе. Этого явно недостаточно.  В  Федеральном законе  «О государственной граждан службе Российской Федерации» вообще отсутствует норма о системе управления гражданской службой. Есть лишь отсылочные положения, говорящие о «федеральном органе по управлению государственной службой».

Кроме того, в нормативно-правовых актах законодатель смешивает и не разделяет такие теоретические понятия, как цели, и функции системы управления государственной службы, отсутствуют принципы управления государственной службой. А это необходимо сделать для того, чтобы юридически строго определить полномочия органов управления государственной службой.

Наконец, главный, на наш взгляд, пробел в действующем законодательстве о системе управления государственной службой отсутствие не то чтобы правового акта, а хотя бы нормы, определяющей правовой статус и полномочия субъектов управления государственной службой, прежде всего, федерального. Без государственного органа по управлению государственной службой с четко  определенными полномочиями и правовым статусом создать эффективную систему управления невозможно. Этому учит нас и отечественный, и зарубежный исторический опыт, в том числе опыт наших соседей -Украины, Казахстана.

2. Формирования организационных основ системы управления дарственной службой РФ, и прежде всего ее организационной модели. В сущности, это вопрос о федеральном государственном органе управлению государственной службой и аналогичных органах субъектах Федерации.

Основная цель создания и реализации организационной модели управления — в строгом соответствии с Конституцией РФ добиться системности и управляемости государственной службы, уровням, так и ветвям власти, обеспечив одновременно и известную степень централизма, и демократии управления.

Какой федеральный орган управления  государственной  службой нам нужен? Существует три точки зрения:  

Сторонники первой точки зрения, что такой орган не нужен во­обще, заявляют, что управлять будут руководители государственных   органов   и  их кадровые службы. Это «ультралиберальный» подход к формированию   нашей  государственной   службы,   представители  которого настаивают на максимальном «уходе» государства от дел общества.   Лишняя   административно-контролирующая   надстройка не нужна. В Канаде, например, говорят они, вообще нет обще­государственного органа управления государственной службой но, тем не менее, государственная служба там организована и функцио­нирует вполне эффективно. Думается, что такой подход не правомерен, поскольку не учитывает российские реалии и традиции.

Представители противоположного подхода говорят, что такой орган необходимо было создать еще «вчера», т.е. на этапе начала реформ государственной службы России (в 2001 г., когда была утверждена  Концепция реформирования  системы  государственной службы РФ), чтобы он взял все вопросы реформирования в свои руки, чтобы реформируя, он управлял государственной службой. Следуя этой логике, подобный орган нужно срочно вводить указом Президента РФ, причем эта структура должна обладать высокими Командно-распорядительными полномочиями. Можно назвать данный подход «революционным». Но быстрота и натиск не всегда дают положительный результат.

Существует и третья точка зрения — «центристский» взгляд на проблему. Такой орган, конечно же, нужен, но не следует форсировать  его создание. Нужно все рассчитать, взвесить и продумать, создать материально-технические  и кадровые условия,  провести и эксперименты и осуществить пилотные проекты, т.е. создание соответствующего органа управления государственной службой должно венчать реформу государственной службы в России.

Этот орган должен стать главным субъектом управления отечественной государственной службой, центром дальнейшего ее ре-
формирования, сосредоточив в своих руках нормативно-правовое,
координационное,  контрольное,  научно-исследовательское,  мето-
дическое и финансовое обеспечение деятельности госаппарата.

Во­прос актуализируется еще одним обстоятельством: есть опасность
того, что если такого органа не будет, то может возникнуть какой-
нибудь  квазиорган с претензиями на управление государственной службой,

преследующий не государственные, а корпоративные или клановые интересы.

Говорят, что в условиях, когда речь идет о сокращении количества чиновников, создание новой государственной структуры будет накладно для государственного бюджета. Однако расчеты показывают, что затраты на создание и содержание такого органа будут ничтожны по сравнению с ожидаемым результатом, т.е. его учреждение будет выгодно государству и политически, и экономически.

По завершению Федеральной программы реформирования дарственной службы целесообразно на основании федерального закона или указа Президента РФ учредить новый федеральный орган управления государственной службой России. Не столь как он будет называться — Совет, Комиссия, Комитет, Aгенство. Главное, чтобы это был независимый, межведомственный, полномочный управляющий, орган, замыкающийся непосредственно на Президента Российской Федерации и ему подчиненный. Поскольку наше государство федеративное, то это должен быть коллегиальный орган, представляющий интересы всех уровней, видов и ветвей государственной службы.

Для статуса этого органа важно то, кто его будет возглавлять. На наш взгляд, им должно быть должностное лицо не ниже Председателя Правительства РФ или руководителя Администрации Президента РФ, т.е. статус этой структуры должен быть  самым  высоким.

Итак, России нужна новая модель органов управления государственной службой, поскольку старая доказала свою несостоятельность. Опыт показывает, что у нас должен активно функционировать коллегиальный координационный орган при Президенте России и обеспечивающая его штатная, исполнительно-распорядительная структура в рамках президентской Администрации.

3. Выбор и внедрение в практику функциональной модели системы  управления  государственной службой РФ. От того, какой мы выберем формат  управленческой системы в сфере государственной службы, зависит очень многое. В цивилизован-ных странах существует три  основные  функциональные   модели  управления   государственной службой

•   централизованная

•   частично централизованная

•   децентрализованная (либеральная).

Централизованная модель чаще встречается в государствах, тяготеющих к авторитарному стилю правления. Децентрализованная   модель  характерна для государств с либеральным политическим режимом.

Какая модель предпочтительна для России? В Российской Федерации в 1995 г. была создана фактически децентрализованная, и идеальная модель управления институтом государственной служ­бы. И это понятно — после эпохи тоталитаризма молодое демокра­тическое государство тянулось к либеральным началам. Но время показало, что для России более предпочтительна вторая модель — частично централизованная. Она хорошо работает в условиях нормального, стабильного развития государства и общества. Но наша страна сегодня находится в ситуации политической, экономической и социальной нестабильности. В этих условиях,  целесообразно временно, на период стабилизации (5—10 лет), взять на i вооружение централизованную модель управления государственной службой. И она, наладив систему управления, станет важнейшим условием вывода страны из кризисного состояния.

Сущность функциональной модели системы управления от того, на какой элемент в системе управления мы делаем акцент. От этого будет зависеть уровень централизации управляющего  начала. А. Файоль еще в начале прошлого века определил  как минимум  пять  элементов  такого  феномена, «управление». Поэтому если мы в процессе управления государственной службой будем делать акцент на организационные, распорядительные, контрольные функции, то получим централизованную модель. Если же во главе угла политического руководства стоят координационные, информационно-аналитические, научно- методические функции, то перед нами частично централизованная модель управления. И наконец, децентрализованная модель управления характеризуется совещательными, рекомендательными, консультативными функциями.  В итоге скажем, что на переход этапе развития государства и общества нам предпочтительнее централизованная модель управления государственной службой,

а далее, частично централизованная.

4. Согласно Концепции реформирования государственной службы, в целях совершенствования организации федеральной государственной службы и обеспечения деятельности федеральных государственных служащих необходимо внедрение современных технологий управления, включающих в себя новые методы планирования и финансирования деятельности федеральных государственных органов, стимулирования федеральных государственных служащих, а также системы показателей и критериев оценки деятельности аппаратов федеральных государственных органов и их подразделений.
Кадровое планирование в сфере государственной службы необходимо для того, чтобы на постоянной основе, планомерно, т.е. последовательно, развивать механизмы управления кадровым составом и добиваться эффективности его деятельности. Кадровое планирование является необходимым элементом для реализации руководителем государственного органа. Оно должно способствовать как улучшению кадрового состава, так и личному развитию служащих, повышению уровня их профессиональной подготовки, уровня образования, условий и качества работы, продвижения по службе.
Одним из наиболее важных проблем, связанных с повышением эффективности государственной службы, является применение системы показателей и критериев оценки деятельности аппаратов федеральных государственных органов и их подразделений. Оценка итогов деятельности отдельных служащих позволяет более эффективно осуществлять стимулирование и управлять их деятельностью, а также более обоснованно осуществлять кадровое планирование.
В свою очередь кадровое планирование является необходимым условием грамотного управления государственной службой. Различают следующие виды кадрового планирования: планирование потребности в персонале, использования персонала, обучения персонала, расходов на содержание персонала, расчет производительности, сохранения кадрового состава и сокращения персонала, расчет финансовых последствий (выходные пособия в случае увольнения, выплата отпускных, расходы на повышение квалификации, образование, переподготовку, семинары, учебные программы, изменение фонда заработной платы и пр.). Расчет необходимого числа служащих в свете проблемы сокращения численности госаппарата становится необходимым элементом кадрового планирования, причем его реализацию можно проводить скользящим методом, при утверждении сметного финансирования на год.