Государственная служба. 18

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. В современном мире большое внимание уделяется развитию законодательства относительно государственной службы, как на федеральном, так и на региональном уровне. Это обусловлено, прежде всего, изменениями, которые произошли и происходят в нашем обществе и государстве.

В декабре 1993 года была принята новая Конституция - основной закон страны. Кардинально  изменилась структура, функции органов государственной власти на всех уровнях. Проводимые реформы привели к изменению роли и самого государственного аппарата и государственных служащих. Встала необходимость повышения эффективности функций государственного аппарата, обеспечения профессионализма государственных служащих, изучения новых аспектов и проблем государственной службы в целом.

Эффективное   функционирование   государственного аппарата России, укомплектованного кадрами надлежащей компетенции и высокой квалификации, выступает одним из решающих факторов ускорения перехода к качественной рыночной экономике и устранения многих кризисных явлений в жизни страны.

Степень разработанности темы. В течение последних пяти лет в России появились учебники, учебные пособия, справочники, комментарии, монографии и научные статьи, посвященные проблемам государственной службы.

В Белгородской областипонятие, принципы, организационно-правовые основы государственной службы, правовой статус госслужащего, особенности прохождения госслужбы, актуальные вопросы правового регулирования государственной гражданской, правоохранительной, военной службы исследовали известные ученые – правоведы А.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, И.В. Кулешов, С.В. Манохин, А.В. Оболонский¹.

Теоретико-правовые вопросы государственной службы, проблемы правового регулирования и организации государственной службы, административно-правовые проблемы государственной службы освещаются в диссертационных исследованиях известных ученых-правоведов Ю.Н. Старилова, А.А. Гришковца, Н.М. Казанцева².

Определенный  вклад в изучение истории отечественного опыта организации советской и российской госслужбы и современного состояния внесли российские ученые – историки В.И. Куликов, В.П. Мельников, В.Г. Нечипоренко³.

Проблема курсовой работы заключается в противоречии между необходимостью в совершенствовании управления государственной службы и недостаточной разработанностью механизмов, обеспечивающих результативность профессиональной служебной деятельности государственных служащих.

Объектом курсового исследования является институт государственной службы РФ.

В качестве предмета исследования выступает – процесс управления российской государственной службы.

Цель курсовой работы состоит в разработке практических рекомендаций по совершенствованию процесса управления государственной службы в регионе.

Исходя из поставленной цели, необходимо выполнить следующие задачи:

1)изучить теоретические основы управления государственной службой;

2) проанализировать практику управления государственной службой в Белгородской области;

3)предложить рекомендации по совершенствованию управления государственной службы в регионе.

В качестве теоретико-методологической основы исследования использовали основные положения системного подхода, который позволяет раскрыть целостность объекта и обеспечивающих его механизмов, выявление  многообразных типов внутренних связей сложного объекта и сведение их в единую теоретическую картину.

Важную роль в процессе исследования играли методы анализа и синтеза, индукции и дедукции.

Эмпирическую  базу работы составили сведения, представляющие интерес с точки зрения проводимого курсового исследования, а именно нормативные правовые акты РФ и Белгородской области управления государственной службы⁴.

Структура курсовой работы состоит из введения, трех разделов, заключения, списка источников и литературы.

РАЗДЕЛ I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБой

Прежде чем прейти к определению управление государственной службой, необходимо рассмотреть, такие понятия как «управление» и «государственная служба».

Общеупотребительны три толкования термина «управление»⁵:

1. Процесс поддержания, функционирования или перевода системы из одного состояния в другое, по средством  целенаправленного воздействия на объект управления с целью изменения его состояния;
2. Это элемент и одновременно функция организованных систем различной природы (биологических, социальных, технических и др.) обеспечивающая сохранение их структуры, поддержание режима деятельности, реализацию программы и цели деятельности.
3. Процесс целенаправленного воздействия субъекта на объект управления для достижения определенных результатов.

В данном случае мы исходим из понимания управления как «функция специфического органа организации, которая обеспечивает направление деятельности всех без  исключения элементов организации, удерживает в допустимых пределах отклонение отдельных частей и организации в целом от поставленных целей»⁶.

Обратимся к  понятию «государственная служба».

А.Ф. Ноздрачев определяет государственную службу как «установленный государством, нормативно выраженный и легитимный, признаваемый гражданами юридический институт практического осуществления государственной власти и повседневного применения законодательства в масштабе всего общества и реального времени»⁷.

Аналогичное определение дает  и Ю.Н. Старилов, который считает что «это профессиональная  деятельность, состоящая в выполнении государственными служащими федеральных органов государственной власти РФ и субъектов РФ компетенции этих органов, установленной в законодательных и иных нормативных актах» ⁸.

Под государственной службой может пониматься любая работа, выполняемая в государственных органах и отличающаяся по содержанию и по форме от труда рабочих.

Выделяются следующие  виды государственной службы⁹ (рис.1):

– Федеральная государственная служба;

– Государственная гражданская служба;

– Военная служба;

– Правоохранительная служба.

Рисунок 1. Виды государственной службы

Федеральная государственная  служба – профессиональная служебная  деятельность граждан по обеспечению  исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных  государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.

Государственная гражданская  служба – вид государственной  службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан  на должностях государственной гражданской  службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

Военная служба – вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях или не на воинских должностях в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания.

Правоохранительная служба – вид федеральной государственной  службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан  на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах  и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.

Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы закреплены в ст. 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации». Принципы государственной службы подразделяются на конституционные принципы, закрепленные непосредственно в Конституции РФ, и организационно-функциональные принципы, сформулированные в законодательстве о государственной службе.

К конституционным  принципам государственной службы относятся принципы федерализма, законности, приоритета прав и свобод человека и гражданина, равного доступа к государственной службе.

- принцип федерализма обеспечивает единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Принцип федерализма означает, что государственная служба представляет собой систему должностей, учреждаемых в единой системе государственных органов;

- принцип законности означает необходимость соответствия Конституции РФ и федеральному закону подзаконных нормативных актов и индивидуальных правовых актов в сфере государственной службы;

- принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина означает их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты. Недопустима дискриминации граждан со стороны государственных служащих и самих государственных служащих по признакам пола, социальной, расовой, национальной, языковой, религиозной принадлежности;

- принцип равного доступа граждан к государственной службе означает, что каждый гражданин РФ должен без какой бы то ни было дискриминации и без неоправданных ограничений допускаться на общих условиях равенства к государственной службе. Равный доступ граждан к государственной службе осуществляется в соответствии с установленными применительно к должностям государственной службы квалификационными требованиями.

   К организационно-функциональным принципам государственной службы относятся следующие принципы:

• принцип единства правовых и организационных основ государственной службы предполагает законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;
• принцип взаимосвязи государственной службы и муниципальной службы. Взаимосвязь обеспечивается посредством единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы, единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы, единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих.
• принцип открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю означает объективное информирование общества о деятельности государственных служащих. По своей сути принцип открытости государственной службы предполагает обеспечение участия граждан в государственном управлении через создание возможностей для получения открытой информации о деятельности государственных органов и государственных служащих, осуществления общественного контроля за организацией и функционированием государственной службы.
• принцип профессионализма и компетентности государственных служащих предполагает: профессионализм государственных служащих, то есть исполнение ими своей должности в качестве основного занятия; компетентность, то есть знание порученной службы, опыт работы;  квалифицированность, то есть соответствие государственного служащего замещаемой им должности по уровню образования, стажу, знаниям и навыкам работы; эффективное и добросовестное исполнение должности; ответственность за подготавливаемые и принимаемые решения и надлежащее исполнение служебных обязанностей.
• принцип защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность. Защита государственных служащих гарантируется от неправомерного вмешательства как со стороны государственных органов и должностных лиц, так и со стороны физических и юридических лиц¹⁰.

На основе этих определений обозначим, что управление государственной службой можно рассматривать с двух сторон: 1) как организующую деятельность, имеющую определенное административное содержание и особый предмет и осуществляемую в установленных организационно-правовых формах; 2) как деятельность специально созданных государственных органов.

В соответствии со ст. 16 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ» система управления государственной службой создается на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации. Она координирует  деятельность государственных органов при решении вопросов поступления на государственную службу, формирования кадрового резерва, прохождения и прекращения государственной службы, использования кадрового резерва для замещения должностей государственной службы, подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки государственных служащих, проведения ротации государственных служащих, а также в целях осуществления вневедомственного контроля за соблюдением в государственных органах федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Белгородской областио государственной службе¹¹.

Управление  государственной службой характеризуется  следующими признаками:

а) это практическая деятельность относительно определения  основных направлений развития и реального функционирования всех элементов правового института государственной службы;

б) это функция  государственных органов, которая  осуществляется в определенных организационно-правовых формах и реализуется специально созданными государственными органами;

в) основной целью  управления является удовлетворение интересов  государства и публичных интересов  в целом;

г) управление базируется на принципах законности, гласности,

подчиненности государственным органам и должностным  лицам высшего уровня государственных органов и государственных служащих низшего уровня, единства основных требований, предъявляемых к государственным служащим, стабильности государственной службы.

Органы управления государственной службой — это  специальные государственные органы или подразделения государственных органов, к компетенции которых относится обеспечение и развитие системы государственной службы. Данный орган предназначен поддерживать и развивать системы отношений государственной службы, ее виды, организацию управления государственной службой, ее персоналом, обеспечивать порядок, условия и процедуры реформирования, повышение профессионализма и компетентности служащих.

Таким образом, следует сделать выводы первого раздела:

1. Управление государственной службы - это функция государственных органов, которая осуществляется в определенных организационно-правовых формах и реализуется специально созданными государственными органами.
2. Государственная служба - это профессиональная  деятельность, состоящая в выполнении государственными служащими федеральных органов государственной власти РФ и субъектов РФ компетенции этих органов, установленной в законодательных и иных нормативных актах.
3. Органы управления государственной службой — это специальные государственные органы или подразделения государственных органов, предназначенный поддерживать и развивать системы отношений государственной службы, ее виды, организацию управления государственной службой, ее персоналом, обеспечивать порядок, условия и процедуры реформирования, повышение профессионализма и компетентности служащих.

РАЗДЕЛ II. ПРАКТИКА УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБой в Белгородской области

В нынешних условиях проблема формирования системной кадровой политики в органах власти всех уровней  выступает решающим фактором преодоления  негативных последствий в экономике и социальной жизни страны. Главным направлением является возрождение былой мощи России, придание ей статуса ведущей мировой державы с конкурентоспособной экономикой. На повестке дня - необходимость создания целостной системы воспроизводства профессиональной элиты в стране, в которую должна войти самая талантливая, предприимчивая и умная часть нашего общества, способная обеспечить достойную жизнь и свободное развитие человека.

В Белгородской области сложились  определенные правовые основы гражданской службы как механизма государственного управления, адекватные социально-экономическим условиям современного российского общества и государства.

Вступление  в силу Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - № 79-ФЗ) и реализация мероприятий областной целевой программы развития гражданской и муниципальной службы Белгородской области на 2009 - 2011 годы, утвержденной постановлением правительства области от 22 сентября 2009 года № 234-пп "Об областной целевой программе развития гражданской и муниципальной службы Белгородской области на 2009 - 2011 годы", позволили:

- закрепить правовые, организационные  и финансово-экономические основы  гражданской службы;

- создать Совет по кадровой  политике при Губернаторе области, ГУ "Институт региональной кадровой политики";

- перейти к административно-правовому  регулированию деятельности гражданских  служащих в сочетании с применением  норм трудового права;

- установить взаимосвязь  между гражданской и муниципальной службой области;

- сформировать основы  для финансирования гражданской  службы;

- создать условия для  открытости и подконтрольности  деятельности аппаратов государственных  органов гражданскому обществу.

Современный качественный состав гражданских служащих области характеризуется следующими показателями.

По состоянию на 1 января 2011 года общая штатная численность должностей гражданской службы области составила 1515 единиц, из них: должности категории "руководители" - 360 единиц, или 23,8 %; должности категории "помощники, советники" - 17 единиц, или 1,1 %; должности категорий "специалисты", "обеспечивающие специалисты" - 1138 единиц, или 75,1 % от общей штатной численности должностей гражданской службы области.

По ветвям власти штатная  численность гражданских служащих области распределяется следующим образом: в органах представительной власти - 69 единиц, или 4,6 %, в органах исполнительной власти и государственных органах области - 1132 единицы, или 74,7 %, в аппарате мировых судей - 280 единиц, или 18,5 %, в Избирательной комиссии области - 34 единицы, или 2,2 % от штатной численности гражданских служащих области¹².

Фактическая численность  гражданских служащих в органах  государственной власти области  по состоянию на 1 января 2011 года составляет 1457 человек. Укомплектованность должностей гражданской службы области составляет 96,2 %. Увеличение численности с 2010 года на 79 человек произошло в основном за счет полномочий, переданных с федерального на региональный уровень. Соответственно численность гражданских служащих области на 1 тысячу населения возросла с 0,91 до 0,95.

Высшее профессиональное образование имеют 1423 гражданских  служащих. Доля гражданских служащих, имеющих высшее образование, возросла по сравнению с 2010 годом (1294 человека) с 93,9 до 97,7 %.

Из общего количества гражданских служащих, имеющих высшее профессиональное образование, 165 человек, или 12,1 %, имеют второе высшее образование.

Значительно выросло  количество гражданских служащих, имеющих  высшую квалификацию: 40 человек, или 2,7 %, являются кандидатами наук, 4 человека, или 0,3 %, имеют степень доктора наук (в 2010 году ученую степень кандидатов наук имели 29 человек, или 2,1 %, докторов наук - 3 человека, или 0,22 %).

В то же время  только среднее образование имеют 19 человек, что составляет 1,4 % от общей численности государственных служащих. Это в основном лица, относящиеся к категории "обеспечивающие специалисты" младшей группы должностей, которые в соответствии с № 79-ФЗ могут иметь среднее профессиональное образование.

Таким образом, в целом уровень образования  гражданских служащих области соответствует  замещаемым должностям.

Анализируя  возрастной состав гражданских служащих области, следует отметить, что в  настоящее время 394 человека, или 27,0 %, составляют молодые специалисты до 30 лет; большую часть гражданских служащих составляют лица в возрасте от 31 года до 40 лет - 406 человек, или 27,9 %; гражданских служащих от 60 лет и старше - 50 человек, или 3,4 %.

Средний возраст служащих области - 40,6 года, из них средний возраст руководителей высшей группы должностей - 49,1 года, главной группы - 47,4 года.

Количество служащих в  возрасте до 30 лет за последние три  года возросло на 45 человек (1,7 %).

Доля гражданских служащих старше 60 лет по сравнению с 2009 годом уменьшилась на 0,3 %.

Так, общая численность  женщин в количестве 946 человек области  возросла за последние 3 года на 1,3 % и составляет 64,9 % от общей численности гражданских служащих.

Анализ качественного  состава гражданских служащих области по стажу и опыту работы показывает, что в органах исполнительной власти, государственных органах области примерно в равных частях сочетаются группы служащих, имеющих достаточный опыт работы, и работников, сравнительно недавно пришедших в органы власти: стаж от 5 до 10 лет имеют 22,2 % гражданских служащих, стаж от 1 года до 5 лет - 29,2 % гражданских служащих¹³.

Данная динамика свидетельствует  о необходимости проведения мероприятий  по адаптации и профессиональному  развитию кадров, поступивших на гражданскую службу.

На гражданской службе области продолжается развитие современных  кадровых технологий.

Назначение  на вакантные должности гражданской  службы области, подлежащие в соответствии с № 79-ФЗ конкурсному замещению, производится только через процедуры конкурсного отбора. В 2009 - 2011 годах состоялось 111 конкурсов и по их результатам назначено 193 гражданских служащих.

Оценка соответствия гражданских служащих области замещаемым должностям гражданской службы области осуществляется посредством проведения аттестации; присвоение классных чинов производится на основе квалификационных экзаменов.

За период с 2009 года проведено 88 квалификационных экзаменов, по результатам которых 793 гражданским служащим присвоены соответствующие классные чины.

Формирование  кадрового резерва на гражданской  службе области осуществляется на конкурсной основе.

Эффективность использования кадрового резерва  на гражданской службе области составляет: в 2009 году - 13,0 %; в 2010 году - 23,1 %; в 2011 году - 4,2 %.

В соответствии с № 79-ФЗ одним из приоритетных направлений формирования кадрового состава гражданской службы является профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка гражданских служащих.

В 2009 - 2011 годах было обучено 1154 служащих, в том числе по программам профессиональной подготовки - 56 человек, профессиональной переподготовки - 148 человек, повышения квалификации - 950 человек.

Сохраняется ряд  проблем формирования и развития кадрового потенциала системы государственного управления:

1. Современные  методы планирования и регламентации  труда гражданских служащих области  не получили широкого распространения, а предусмотренные действующим федеральным и областным законодательством механизмы стимулирования гражданских служащих к исполнению служебных обязанностей на высоком профессиональном уровне не реализуются в полной мере, что снижает мотивацию государственных служащих.

2. Оценка профессиональной  служебной деятельности гражданских  служащих области еще слабо  увязана с тем, насколько качественно  в органах исполнительной власти, государственных органах области  исполняются государственные функции и оказываются государственные услуги. Отсутствуют научно обоснованные критерии оценки результативности деятельности гражданских служащих.

3. Мотивация  гражданских служащих области  к профессиональному развитию  требует дальнейшего совершенствования.

4. Качество профессионального обучения гражданских служащих не в полной мере отвечает потребностям государственной гражданской службы области в современных условиях.

5. Недостаточная открытость гражданской службы способствует проявлениям бюрократизма и коррупции.

Все сказанное позволяет  сделать выводы второго раздела:

1. На современном этапе деятельность органов государственной службы Белгородской области направлена на повышение качества государственного управления посредством формирования системы воспроизводства кадрового корпуса, нацеленного на инновационное решение задач социально-экономического развития региона.
2. По состоянию на 1 января 2011 года общая штатная численность должностей гражданской службы области составила 1515 единиц. В целом уровень образования гражданских служащих области соответствует замещаемым должностям. Средний возраст служащих области - 40,6 года. Анализ качественного состава гражданских служащих области по стажу и опыту работы показывает, что в органах исполнительной власти, государственных органах области примерно в равных частях сочетаются группы служащих, имеющих достаточный опыт работы, и работников, сравнительно недавно пришедших в органы.
3. Для эффективного управления государственной службой, мешает ряд проблем: отсутствие современной системы материального и нематериального стимулирования труда государственных служащих, несовершенная система подготовки кадров и дополнительного профессионального образования государственных служащих, отсутствие  механизмов взаимодействия институтов гражданского общества и государственной службы, коррупция на государственной службе, отсутствие престижа государственной службы и авторитета государственных служащих.

РАЗДЕЛ III. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБОЙ В Регионе

Гражданским обществом  к государственной службе предъявляются  значительно возросшие требования. Однако оценка профессиональной служебной  деятельности государственных служащих еще слабо увязана с тем, насколько качественно оказываются в государственном органе государственные услуги гражданам и организациям.