Государственная власть и государственное управление. 2

                                  Введение

Вопрос о взаимосвязи государственной власти и государственного управления в научной литературе разрабатывается сравнительно давно. В условиях проводимых преобразований государства перестраивается и государственная власть, по-прежнему выполняющая огромный объем работы в сфере управления государственными делами.  Высказаны различные точки зрения. В одних случаях государственное управление отграничивается от государственной власти как специфический вид государственной деятельности. В других — государственое управление рассматривается лишь в связи с осуществлением исполнительной государственной власти, а не всей системы государственной власти. обеспечивающие их развитие и осуществление.Все элементы системы государственной власти тесно связаны с государственным управлением: государственное управление возникает как реализация одной из разновидностей учредительной государственной власти, осуществляется в соответствии с нормами, установленными законодательной властью. Юридические коллизии, возникающие в процессе осуществления государственного управления рассматриваются и разрешаются судебной властью.   Эффективность всей системы государственного управления во многом зависит от состояния контрольной власти. Вместе с тем государственное управление, непосредственно соприкасающееся с потребностями общества и его составных частей, может активно воздействовать на каждую из разновидностей государственной власти, выявляя нерешенные проблемы и тем самым задавая парадигмы их деятельности. Таким образом, в государственном управлении, как в общем канале практического воздействия государственной власти на развитие общества, проявляются особенности  всех разновидностей государственной власти: учреждение подвидов управления, нормотворчество, исполнение законов и контроль  за осуществлением властей.

Наиболее  обоснованными представляются сравнительно     широкие трактовки государственного управления как одной из форм осуществления  власти, как практическое, организующее и регулирующее воздействие государства  на общественную жизнедеятельность  людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся  на властную силу; деятельность всего государственного аппарата по регулированию общественных отношений, по управлению как общественными, так и собственными делами.

Тесное взаимодействие двух уровней государственной власти в сфере государственного управления способствовало укреплению основ конституционного строя  и федерального устройства государства, сложившейся формой которого является федерация, призванная обеспечить единство при сохранении политико-территориального, национального и культурного  многообразия.

Государственная власть реализуется  через государственное управление – целенаправленное воздействие  государства, его органов на общество в целом, те или иные его сферы (экономическую, социальную, духовную) на основе познанных объективных  законов для выполнения стоящих  перед обществом задач и функций. Между тем функционирующая на научной основе подлинно народная власть – великая созидательная сила, обладающая реальной возможностью управлять  действиями и поведением людей, разрешать  социальные противоречия, согласовывать  индивидуальные или групповые интересы, подчинять их единой властной воле методами убеждения, стимулирования, принуждения.

                     1.Государственное управление и                                                 государственная власть. Определение и содержание.     

Государственное управление не может быть противопоставлено государственной власти, поскольку осуществляется именно органами государственной власти и должностными лицами, ее представляющими. С этой точки зрения нельзя признать удачными классификации органов государства на органы государственной власти и органы государственного управления, ибо каждый орган государственной власти в той или иной мере осуществляет управленческие функции и в этом смысле является органом государственного управления.

Государственное управление — это юридически оформляемая деятельность по организации конкретного, системного взаимодействия всех ветвей государственной власти, направленная на осуществление конкретных практических воздействий на объекты управления государственной власти, в соответствии с ее социальным назначением. 
Государственная власть в полном объеме оказывает практическое, деятельное воздействие на объект управления именно в форме государственного управления, которое обращено «во внутрь» общества, народа и в этом смысле является управлением, а особый состав субъектов управления (преимущественно органы государства) делает его государственным управлением. Тесное взаимодействие двух уровней государственной власти в сфере государственного управления способствовало укреплению основ конституционного строя  и федерального устройства государства, сложившейся формой которого является федерация, призванная обеспечить единство при сохранении политико-территориального, национального и культурного многообразия.

2.Государственное управление.

2.1.Основные черты государственного управления:

1. Государственное управление есть  исполнительно-распорядительная деятельность.

2. Государственное  управление носит ярко выраженный  организационный характер, это организация  деятельности людей. В процессе  государственного управления организуются  отношения между людьми и коллективами, осуществляется объединение и  координация общественного труда  в масштабе государственного  управления. Организационный характер  проявляется также в том, что  ставится и решается вопрос, как  лучше организовать деятельность  людей по ускорению экономического  и социального развития и обеспечения наиболее полного использования людей в процессе и т.п.

3. Это практически организующая  деятельность. Деятельность практически  выражается в разработке органами  государственного управления программ  управления, установления основных  направлений функций всех элементов  системы, оперативно-руководящих  связей, налаживании оперативного контроля за системой.

4. Государственное управление осуществляется  непрерывно, это обусловлено объективно-экономическими  факторами. Производство должно  быть непрерывным, также как  общество не может перестать  потреблять, также оно не может  не производить. Но последние  события (в нашей стране) подвергли  сомнению данный факт.

5. Государственное управление является  активной и целенаправленной  деятельностью. Подобные качества  она приобретает благодаря тому, что осуществляется применительно  к важным сферам жизни общества.

6. Государственное управление имеет  в качестве непосредственных  объектов отрасли хозяйственного, социально-культурного и административно-политического  строительства.

7. Оно носит юридически властный  характер. Управление - это административная  деятельность предполагающая подчинение  объекта субъекту управления. Юридически  властный характер государственного  управления определяется как  властностью, присущей управлению  вообще, так и тем, что оно  реализуется от имени государства.  Для этого органы государственного  управления наделены распорядительно-властными  правами (каждый субъект управления), с помощью которых и достигаются  цели управленческой деятельности¹.

8. Подзаконность государственного управления. Только законное, правомерное действие органа государственного управления или его должностного лица, представляющего орган может быть правильным. Государственные органы или должностные лица могут принимать подзаконные акты, которые имеют меньшую юридическую силу, чем закон, они проходят обязательную регистрацию в министерстве юстиции. На данный момент в министерстве юстиции зарегистрировано около 300-от тысяч подзаконных актов.

          9.Динамизм государственного управления. Каждый год система органов  исполнительной власти в нашем  государстве кардинально меняется, и это уже далеко не положительная  черта, это скорее говорит об  отсутствии стабильности, чем динамизме

2.2Характеристика государственного управления:

1.        государственное управление – конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющий функциональную и компетенционную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти;

2.        государственное управление – деятельность исполнительно-распорядительного характера. Основным направлением ее является исполнение, т.е. проведение в жизнь законов и подзаконных  нормативных актов. Достигается эта цель использованием необходимых юридически-властных полномочий (распорядительство);

3.        государственное управление – прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как исполнительно-распорядительные органы государственной власти или же органы государственного управления;

4.        государственное управление -  исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Непосредственность такого руководства обусловлена тем, что именно в ведении (организационном подчинении) органов государственного управления находилась основная масса объектов собственности, выражая тем самым качество государства как собственника основных средств производства;

5.        государственное управление – подзаконная деятельность, осуществляемая «на основе и во исполнение закона»; она вторична по отношению к законодательной деятельности.

Управление в своей  деятельности должно руководствоваться  законом. Оно не имеет права выходить из установленных законом пределов. Это основное правило всякого государственного устройства. Даже в самодержавном правлении один государь может отступать от закона, ибо он сам есть источник закона; подчиненным властям это не дозволено. В границах закона правительственной власти предоставлено право издавать обязательные постановления.

Государственное управление представляет собой единый процесс, в котором исполнительная и распорядительная стороны взаимно обусловлены. Следовательно, государственное управление является исполнительно-распорядительной деятельностью. Субъекты государственного управления наделены необходимым объемом распорядительных полномочий. Законодательством Российской Федерации предусмотрена возможность административного правотворчества, сочетающего правоприменение и правоустановление. Административное правотворчество осуществляется в исполнительных целях, т.е. оно конкретизирует и детализирует требования закона, а также актов Президента РФ, Правительства РФ и других вышестоящих органов исполнительной власти. В силу этого субъекты управления могут выполнять только такие задачи, осуществлять функции и полномочия, которые отнесены к их компетенции законом и изданными на его основе нормативными актами. Государственное управление реализует требования закона в различных вариантах: исполнение прямых велений закона путем правоприменительной деятельности - юридических предписаний, обеспечиваемых государственным принуждением; основанное на законе установление юридически обязательных правил поведения - правотворческая деятельность.

2.3.Сущность государственного управления.

Государственное управление - юридически властная, организующая деятельность особой группы органов государства, состоящая в практическом исполнении законов в процессе повседневного  и непосредственного руководства, хозяйственного, социально-культурного, политического строительства

Элементами управления являются субъект, объект, иногда понятия субъекта и  объекта совпадают для некоторых  организаций. Для осуществления  управления необходимо иметь прямые и обратные связи: воздействие объекта  на субъект - прямая связь, и наоборот.

Субъектом государственного управления выступает не аппарат, а государство, как политико-правовая организация общества, совокупность всех граждан и др. жителей страны. Государственное управление - это управление в масштабе общества, призванное создавать и закреплять законодательно (или посредством иных юридических актов), поддерживать, обеспечивать и гарантировать практическую реализацию определенных условий для высокоэффективного и социально-актуального ведения любых видов человеческой деятельности. Государственное управление существует чтоб познавать потребности и интересы управляемых объектов, оценивать и структурировать их, совершать действия по их практическому удовлетворению.

Государство выполняет разнообразные функции  и все они в той или иной степени связаны с управлением, реализуются через систему и  аппарат управления. Функция управления включает фактически все функции  государства, поэтому функции государства  и функции государственного управления являются тождественными понятиями. Многие функции государства независимы от его природы ( защита от внешних угроз, принуждение и т.д.). Для ряда других функций государственного управления основой выступает социальная сущность государства, его целевые ориентиры. Они определяют количественный состав функций, их содержание и назначение. Эта взаимосвязь целого и зависимых от него величин. Изменяются цели государства, система и функции управления, одни функции становятся ненужными, потребность в других появляется, третьи - остаются неизменными по форме, но наполняются новым содержанием. Главными функциями государства остаются хозяйственно-организаторская и культурно-воспитательная. Процесс управления не прямолинеен и не одномоментен, на всю систему воздействует масса актов с различными целями, принципами, программами, поэтому функции управления можно разложить на множество подфункций, каждая из которых представляет собой форму воздействия на систему, т.е. рычаг управления. Основу функций управления составляют постановка целей ( задач), организация дела, планирование. регулирование, контроль за исполнением и др. Создаются структуры соподчиненности, которые координируют, согласовывают действия всех подразделений, оформляют принятые решения в нормативные акты, приказы, инструкции. Все это завершается на основе информации, отчетности. В специфических условиях России конца ХХ в. на первое место выдвигается функция реформирования общества. К реформам относятся имеющие системный, структурный и политический характер изменения, осуществляемые в рамках государственной политики на основе законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ. Временные рамки реформирования определяются сроком перехода от плановой экономики к рыночной. Он завершается достижением финансовой стабилизации. После этого экономика развивается на рыночной основе и государство от реформирования переходит к регулированию для ускорения экономического роста. Хотя задачи регулирования отличны от задач реформирования, оно тоже не обходится без нововведений и принципиальных изменений. В результате реформ общество становится открытым, утверждается частный сектор, предприятия вынуждаются подчиняться рыночной дисциплине, монополия государства ослабевает и государственное управление перемещается на макроуровень. Основными мерами осуществленными в процессе реформирования являются:

1. Введение  института частной собственности  на средства производства, в том  числе и на землю.

2. Приватизация  государственных и муниципальных  предприятий, жилищного фонда.

3. Предоставление  всем предприятиям и гражданам,  в том числе иностранным, свободы  экономической, предпринимательской  деятельности, в том числе внешнеэкономической,  торговли.

4. Либерализация  цен при государственном регулировании  их незначительного количества.

5. Реорганизация  государственных и сельскохозяйственных  предприятий с отменой обязательного  государственного заказа. Создание  крестьянских (фермерских) хозяйств.

6. Формирование  рыночной инфраструктуры ( биржи,  финансовый рынок, рынок труда. учреждения по антимонопольному регулированию и банкротству предприятий).

7. Утверждение  независимости Банка России, введение  конвертируемости рубля.

8. Либерализация  личных доходов и расходов

9. Введение  платности услуг здравоохранения,  образования и ряда других  учреждений социальной сферы.

10. Признание  и гарантирование политических  прав и свобод человека согласно  общепризнанным принципам и нормам  международного права.

Государственное управление – осуществляемая на основе законов и других нормативных  актов организующая, исполнительная и распорядительная деятельность государственных  органов, органов местного самоуправления, общественных и иных негосударственных  формирований, наделенных соответствующими государственно-властными полномочиями. Государственное управление или  управление делами государства вообще осуществляют все ветви государственной  власти: законодательная, исполнительная и судебная власть. Все они реализуют  единые цели государства, проводя определенную стратегическую линию внутренней и  внешней политики. Государственное  управление представляет собой одну из форм этой деятельности. Государственное  управление носит государственно-властный характер, является организующей, непосредственной деятельностью в межотраслевой, социально-политической, социально-культурной, хозяйственной деятельности и других областях и осуществляется специально на то уполномоченными субъектами управления.

Государственное управление имеет четко выраженный публичный  характер: проводит в жизнь содержащиеся в законодательных актах юридически властные предписания, осуществляет функции  текущего управления, представляет собой  государственную деятельность по управлению делами общества. В процессе осуществления  этой деятельности субъекты управления используют предоставленные им распорядительные полномочия, права по принятию властных актов управления, которые являются обязательными и обеспечиваются мерами государственного принуждения. Управление представляет собой целеполагающее (сознательное) регулирующее воздействие людей на собственную жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно в формах самоуправления, так и через специально созданные структуры (государство, общественные объединения, партии и т.д.). При этом государственное управление характеризуется тем, что управляющее воздействие осуществляется субъектом - государством, управляющее воздействие опирается на государственную власть и распространяется на все общество.

2.4. Характеристика государственного управления:

·        государственное управление – конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющий функциональную и компетенционную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти;

·        государственное управление – деятельность исполнительно-распорядительного характера. Основным направлением ее является исполнение, т.е. проведение в жизнь законов и подзаконных  нормативных актов. Достигается эта цель использованием необходимых юридически-властных полномочий (распорядительство);

·        государственное управление – прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как исполнительно-распорядительные органы государственной власти или же органы государственного управления;

·        государственное управление -  исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Непосредственность такого руководства обусловлена тем, что именно в ведении (организационном подчинении) органов государственного управления находилась основная масса объектов собственности, выражая тем самым качество государства как собственника основных средств производства;

·        государственное управление – подзаконная деятельность, осуществляемая «на основе и во исполнение закона»; она вторична по отношению к законодательной деятельности.

2.5 Основные черты государственного  управления:

1.      Управление есть функция организованных систем различной  природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, т.е. достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание режима их деятельности.

2.      Управление служит интересам взаимодействия составляющих ту или иную систему элементов и представляющих единое целое с общими для всех элементов задачами.

3.      Управление – внутреннее качество целостной системы, основными элементами которой является субъект (управляющий элемент) и объект (управляемый элемент), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации (самоуправления).

4.      Управление предполагает не только внутреннее взаимодействие составляющих систему элементов. Существует множество взаимодействующих целостных систем различного иерархического уровня, что  предполагает осуществление управленческих функций как внутрисистемного, так и межсистемного характера. В последнем случае система высшего порядка выступает в роли субъекта управления по отношению к системе низшего порядка, являющейся в рамках взаимодействия между ними объектом управления.

5.      Управление по своей сути сводится к управляющему воздействию субъекта на объект, содержанием которого является упорядочение системы, обеспечение ее функционирования в полном соответствии с закономерностями ее существования и развития. Это – целенаправленное  упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления.

Черты государственного управления как юридической категории.

1. Государственное управление является одним из видов государственной деятельности наряду с деятельностью законодательной и судебной. Оно носит непосредственно деятельностный характер, т.е. в процессе его осуществления непосредственно реализуются функции государства.

2. Государственное управление - непосредственно организующая деятельность; его назначение - "практически организовать" исполнение задач и функций государства. В непосредственном ведении субъектов государственного управления находятся жизнедеятельность отдельных людей и их коллективов, а также материальные объекты. Государственное управление имеет ярко выраженное организационное содержание, т.е. государственное управление обеспечивает исполнение требований законов в процессе жизнедеятельности людей и их коллективов, в ряде случаев непосредственно регулирует и координирует эту жизнедеятельность.

3. Государственное управление - это юридически-властная деятельность. Его субъекты осуществляют нормативно-определенные задачи и функции путем использования государственно-властных полномочий, которыми они наделены законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

4. Государственное управление является подзаконной деятельностью, т.е. закон определяет ее цели, задачи, а также служит основанием для определения и закрепления функций и полномочий субъектов государственного управления.

Вся исполнительная и распорядительная деятельность основывается строго на законе, который создает прочную  правовую базу для этого вида государственной  деятельности. Данная черта государственного управления очень важна, так как  его сфера чрезвычайно широка. Оно осуществляется повседневно  в общении с многомиллионными коллективами людей, с государственными и негосударственными организациями, с гражданами. Любое отступление  от требований закона может нанести  существенный ущерб правам и законным интересам указанных организаций  и лиц, а в конечном счете - интересам общества и государства.

5. Государственное управление осуществляется специальными субъектами, которыми являются Правительство РФ и другие органы исполнительной власти Российской Федерации. В случаях, предусмотренных Конституцией РФ и федеральными законами (в частности, ст. 32 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"),государственное управление осуществляет Президент РФ; в ряде случаев также государственные органы (в частности, органы военного управления), имеющие определенную законодательными и иными нормативными правовыми актами компетенцию, направленную на реализацию законов и иных нормативных правовых актов в конкретных областях (сферах) жизни общества.

6. Государственное управление осуществляется применительно к сферам и областям жизни общества. В государственном управлении выделяются:

1) сферы государственного  управления, т.е. комплексы организационных  отношений, сгруппированные на  базе единства основного назначения (профиля):

экономическая сфера, охватывающая отношения экономического профиля (промышленность, энергетика, сельское хозяйство, строительство, коммуникации, охрана и использование природных  ресурсов, охрана окружающей среды, торговля, финансы и кредит, внешнеэкономическая  деятельность, таможенное дело);

социально-культурная сфера, охватывающая отношения социального  развития (образование, наука, здравоохранение, культура, социальная защита);

административно-политическая сфера, охватывающая отношения, связанные  с обороной, государственной безопасностью, внутренними делами, юстицией, внешней  политикой;

2) области государственного  управления, т.е. отношения, объединяемые  конкретным объектом управления (например, оборона, промышленность, транспорт, сельское хозяйство,  здравоохранение и т.п.).

7. Государственное управление осуществляется по отраслевому и межотраслевому принципам.

Сущность отраслевого  принципа организации управления состоит  в том, что оно организовано по отраслям (промышленность, сельское хозяйство, здравоохранение и др.). Под отраслью государственного управления понимается система органов управления, связанная  общностью объекта управления и  возглавляемая, как правило, соответствующим  министерством.

8. Государственное управление характеризуется тем, что оно осуществляется как централизованное руководство либо как оперативное (непосредственное) управление.

Централизованное руководство  имеет своим содержанием общую, специальную и отраслевую координацию, определение общих направлений  деятельности, установление общих правил и нормативов и т.п. Для него характерны непрямые связи между соответствующим  субъектом государственного управления и объектами управления.

Непосредственное или  оперативное управление характерно для прямых связей между органом  управления и объектом.

9. Государственное управление с точки зрения структуры его процесса есть последовательное осуществление субъектами управления ряда процедур (стадий, циклов, фаз и т.п.) в рамках административных стандартов и регламентов:

1) разработка и принятие  управленческого решения, направленного  на исполнение предписаний закона (акта управления), установление  основных правил, нормативов в  сфере управления и основных  направлений работы и т.п. На  этой стадии организуется функционирование  системы управления, определяется  статус участников управленческих  отношений;

2) исполнение принятого  решения (собственно исполнительная  деятельность), имеющее своим назначением  реализацию содержащихся в нем  предписаний в процессе взаимоотношений  субъектов и объектов государственного  управления. На этой стадии осуществляются  оперативное регулирование текущих  управленческих связей, корректировка  решений, оперативное распорядительство  и т.п.;

3) проверка исполнения  принятого решения (контроль за исполнением).

10. Свое юридическое выражение государственное управление получает в правоприменении, административном правотворчестве, административной юрисдикции (правоохранении). Все эти направления органически связаны с изданием органами управления юридических актов на основании и во исполнение закона.

Таковы существенные черты и  особенности государственного управления как вида государственной деятельности. В юридической литературе наиболее четко выделяются два элемента ее характеристики, позволяющие получить ответ на вопрос о целях (исполнение) и средствах достижения (распоряжение). Это послужило базой для определения государственного управления как исполнительной и распорядительной деятельности.

    2.6. Принципы формирования  системы государственного  управления

1. Разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную ветвь с охватом их системой сдержек и противовесов.
2. Комплементарность  (от лат. дополнение - непрерывность в структуре власти). В государстве она обеспечивает условия равномерного распределения властей по вертикали управления по различным территориальным уровням. Добиваются комплентарности через выделение властных полномочий как сверху, так и снизу , что позволяет избежать создания нелегальных центров управления. Дефицит государственной власти на какой-то ступени приводит к появлению управляющих дисфункциональных структур, разрушающих общество и непропорционально удовлетворяющих всех его представителей.  
3. Субсидиарность (от лат. резервный, вспомогательный) означает процедуру распределения и перераспределения полномочий между управленческими органами государственной власти. Принцип субсидиарности  определяет последовательность исполнения властных полномочий управленческими органами и порядок распределения ответственности этих органов перед населением. Передача полномочий на более верхний уровень происходит только в случае  невозможности их исполнения на нижнем уровне. Этот принцип имеет вертикальное (между уровнями от местной до государственной ) и горизонтальное (распределение полномочий между ветвями власти на уровнях) измерения.
4. Гомогенность (от лат. однородный). Этот принцип отображает преимущества федерального права перед региональным: соответствие и соподчиненность регионального законодательства федеральному – единство государства и подчиненость всех его институтов власти Основному закону.
5. Суверенность означает верховенство и независимость власти, подчиненной праву, монополию на принуждение в рамках государственных полномочий и независимость ч
6. Демократизм – это активное участие населения в принятии государственных решений.