Государственно-частное партнерство: необходимость, особенности и проблемы реализации в российской экономике

 

 

 

Факультет  Коммерция (торговое дело)       

 

Шифр К10-111          

 

Курс  I         

 

 

 

Курсовая работа.

По  Экономической теории         

Тема  Государственно-частное партнерство: необходимость, особенности и проблемы реализации в российской экономике      

Выполнила         

Проверил           

 

 

 

 

 

 

 

 

«19» апреля  2011г.                                                                                       

                                                                                                     (подпись преподавателя)

 

 

Оренбург 2011г.

 

 

Оглавление.

Введение 

Гава 1. Государственно-частное партнерство как система экономических отношений.

1.1. Сущность государственно-частного  партнерства. 

1.2. Модели ГЧП

1.3. Эффективность взаимодействия государства и бизнеса. 

Глава 2. Государственно-частное партнерство в условиях российской экономики. 

2.1. Необходимость государственно-частного партнерства в России. 

2.2. Особенности государственно-частного партнерства в России. 

2.3. Проблемы реализации государственно-частного партнерства в отечественной экономике.

2.4. Перспективы развития государственно-частного партнерства в России.

Заключение  

Список использованной литературы 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение.

   Взаимодействие государства и частного сектора для решения общественно значимых задач имеет давнюю историю, в том числе и в России. Однако наиболее актуальным ГЧП стало в последние десятилетия. С одной стороны, усложнение социально-экономической жизни затрудняет выполнение государством общественно значимых функций. С другой стороны, бизнес заинтересован в новых объектах для инвестирования. ГЧП представляет собой альтернативу приватизации жизненно важных, имеющих стратегическое значение объектов государственной собственности.

   Среди специалистов нет единого мнения о том, какие формы взаимодействия власти и бизнеса можно отнести к ГЧП. Широкая трактовка подразумевает под ГЧП конструктивное взаимодействие власти и бизнеса не только в экономике, но и в политике, культуре, науке и т.д.

   В числе базовых признаков государственно-частных партнёрств в узкой (экономической) трактовке можно назвать следующие:

- сторонами ГЧП являются  государство и частный бизнес;

- взаимодействие сторон  закрепляется на официальной,  юридической основе;

- взаимодействие сторон  имеет равноправный характер;

- ГЧП имеет чётко выраженную  публичную, общественную направленность;

- в процессе реализации  проектов на основе ГЧП консолидируются,  объединяются ресурсы и вклады  сторон;

- финансовые риски и  затраты, а также достигнутые  результаты распределяются между  сторонами в заранее определённых  пропорциях.

   Как правило, ГЧП предполагает, что не государство подключается к проектам бизнеса, а, наоборот, государство приглашает бизнес принять участие в реализации общественно значимых проектов.

   Партнерство государства с частным сектором является ключевым компонентом новой инновационной политики России, поскольку, при правильной организации, оно обеспечивает получение более широких преимуществ от капиталовложений в государственные исследования, создавая благоприятные предпосылки для устойчивого инновационного развития, являющего стратегическим фактором экономического роста.

   Актуальность выбранной темы работы  обусловлена  тем, что необходимое условие развития эффективной рыночной экономики должно иметь прочную основу в виде государственно-частного партнерства (ГЧП).

   Цель данной работы: определение государственной роли в экономике РФ и партнерства государства и частного сектора.

   Для достижения  поставленной цели, были поставлены  следующие задачи:

- рассмотреть роль государства в экономике;

- выявить особенности  ГЧП в России;

- определить факторы, обусловливающие эффективность развития государственно-частного партнерства в нашей стране;

   Объектом исследования  выступает Государственно-частное партнерство.

   Стоит отметить, что общетеоретические моменты освещены в учебном пособии «Государственно-частное партнерство. Теория и практика » под ред. В.Г. Варнавского, А.В. Клименко, А.В. Королева, а также в статьи М. Дерябиной «Государственно-частное партнерство: теория и практика», Д.М. Амунц «Государственно-частное партнерство». Вопросам ГЧП посвящены информационные порталы,  такие как: «ГЧП-РОССИЯ.РУ», «Экономический портал»; межрегиональное общественное движение «За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей»; Сайт председателя комитета по экономической политике и предпринимательству Государственной Думы ФС РФ Е.А. Федорова.

 

 

 

 

 

 

Глава 1. Государственно-частное партнерство как система экономических отношений.

 

1. Сущность государственно-частного партнерства.

 

   Международный и отечественный опыт, накопленный в течение последних 15-20 лет, свидетельствует, что одним из основных механизмов расширения ресурсной базы и мобилизации неиспользованных резервов для экономического развития,  повышения эффективности управления государственной  и муниципальной (общественной) собственностью является государственно-частное партнерство  (ГЧП). Такое партнерство  представляет собой относительно новое явление в мировом хозяйстве, отражающее процессы расширения и усложнения форм взаимодействия государства и бизнеса.[1, c 7]

   Развитие ГЧП определяется несколькими основными факторами, влияющими на расширение масштабов и форм взаимодействия государства и бизнеса.

   Во-первых, ГЧП является одним из механизмов смешанной экономики, позволяющим развивать отношения бизнеса и государства.

   Во-вторых, ГЧП позволяет вовлекать ресурсы частного сектора в процессы воспроизводства в отраслях и сферах,  находящихся в собственности государства и местных органов власти, а также использовать частную предпринимательскую инициативу для повышения эффективности расходования бюджетных средств.

  В-третьих, объединение усилий и ресурсов бизнеса и государства в рамках конкретных проектов формирует их дополнительные конкурентные преимущества. Бизнес по сравнению с государственными институтами обладает большей мобильностью, быстротой принятия решений, способностью к нововведениям, стремлением к поиску технических и технологических улучшений для обеспечения конкурентоспособности. Правительство же, в свою очередь, может обеспечить более успешную реализацию проектов ГЧП путем создания стабильной нормативной правовой базы, проведения организационных мероприятий, в том числе по взаимодействию с гражданским обществом, а также использования финансово-экономических рычагов: субсидий, гарантий, стимулирующего налогообложения и других видов поддержки.[1, c  11]

   Государственно-частное партнерство в мировой практике донимается двояко. Во-первых, как система отношений государства и бизнеса, которая широко используется в качестве инструмента национального, международного, регионального, городского, муниципального экономического и социального развития. Во-вторых, как конкретные проекты, реализуемые совместно государственными органами и частными компаниями на объектах государственной и муниципальной собственности.

  Термин «государственно-частное партнерство» является устоявшимся переводом с английского языка «public-private partnership». При этом слово «public» переводится как «государство», что, казалось бы, значительно сужает суть пришедшего к нам с Запада понятия. Однако «государство» (public) здесь трактуется .пире, чем простая совокупность учреждений, осуществляющих властные функции. Оно выступает обобщающим субъектом общественной власти, включающим все уровни управления — федеральный (национальный), региональный и муниципальный. Под «public» понимается совокупность общественных институтов, которые реализуют свои властные полномочия, а также играют подчас неофициальную,  неформальную, но важную роль в развитии общественных процесса. Понятие «государство» включает также культурные, образовательные, академические и прочие учреждения общественного сектора.

   В определении  ГЧП, принятой за рубежом, государство  стоит на первом месте потому, что именно оно является инициатором  подавляющего большинства проектов ГЧП, их главным действующим лицом и доминантой.[1, c 12-15.]

   Предмет  ГЧП составляют государственная  и муниципальная собственность,  а также услуги, оказываемые государством, муниципальными органами   власти  и организациями бюджетного сектора.

   И в  этом плане государство и частная  компания никогда не будут  равны, так как базовые отношения  собственности в проектах ГЧП  не изменяются, сколь бы ни  велика была роль частного  сектора в качестве инвестора,  менеджера или оператора.

  Существует  много различных определений  ГЧП. Наиболее общее из них  дает Всемирный банк: «ГЧП –  это соглашения между публичной  и частной сторонами по поводу  производства и оказания инфраструктурных  услуг, заключаемые с целью  привлечения дополнительных инвестиций  и, что еще более важно, как  средство повышения эффективности  бюджетного финансирования »[1, c 13]  

   В российской литературе последних лет приводятся различные трактовки ГЧП, например, такая: «Государственно– частное партнерство – это правовой механизм согласования интересов и обеспечения равноправия государства и бизнеса в рамках реализации экономических проектов, направленных на достижение целей государственного управления»[11]. Определение стало бы более корректным, если бы не содержало указаний на «равноправие» государства и бизнеса, поскольку равноправие сторон в контрактах ГЧП является не безусловным и неоднозначно трактуется в законодательстве и судебной практике различных стран.

   Государственно - частное партнерство собой совокупность общественных отношений, которые находятся на стыке публичного и частного права и регулируются различными отраслями права.

      В системе нормативных правовых актов, определяющих принципы и правила взаимодействия государства и бизнеса, следует выделить:

•  Конституцию  Российской  Федерации  как акт  прямого действия (например, принципы равенства перед законом, не 
  допустимости  дискриминации   (ст. 19), недопущение  экономической деятельности, направленной на монополизацию и 
  недобросовестную конкуренцию (ст. 34), возможность заключения   соглашений   между  органами   исполнительной   власти  федерального и регионального уровня в целях передачи полномочий с одного уровней в целях передачи полномочий с одного уровня на другой (ст. 78) 
  и т.д.);
• административное законодательство, регулирующее  деятельность органов власти по реализации государственной политики в области государственно-частного партнерства, определяющее статус и компетенции федеральных органов исполнительной власти субъектов РФ в отношениях с частным партнером;
• гражданское законодательство, регулирующее отношения между партнерами при выполнении инвестиционных соглашений;
• бюджетное законодательство, регулирующее формы и порядок финансового участия бюджетов в проектах ГЧП;
• градостроительное   законодательство,   устанавливающее требования к порядку осуществления проектирования и строительства (реконструкции) проектного объекта;
• земельное и иное законодательство, регулирующее порядок подготовки территории строительства,  включая  изъятие земельных участков для  государственных и  муниципальных нужд, изменение категории земельных участков и т.д.;
• законодательство о государственных закупках, регулирующее порядок размещения государственных заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд в случае непосредственного финансового участия органов власти в проектах;
• законодательство о тарифах;
• нормативные правовые акты, регулирующие инвестиционную деятельность и порядок деятельности инвестиционных институтов.

   Федеральное законодательство, предметом которого являлось бы государственно-частное партнерство, в России пока не получило развития. Единственным специальным нормативным правовым актом является Федеральный закон от 21 июля 2005 г. №115-ФЗ «О концессионных соглашениях», определяющий порядок применения механизма концессии при реализации проектов ГЧП [1, c 16-17].

   Государственно  – частное партнерство представляет  собой юридически закреплённою форму взаимодействия между государством и частным сектором в отношении объектов государственной и муниципальной собственности, а также услуг, исполняемых и оказываемых государственными и муниципальными органами, учреждениями и предприятиями, в целях реализации общественно значимых проектов в широком спектре видов экономической деятельности.[1, c 18].

   Каждый такой совместный  проект государства с бизнесом  является временным, поскольку  создается, как правило, на  определенный срок и для решения  конкретной задачи.

 

 

1.2. Модели ГЧП

   В зависимости от характера решаемых в рамках ГЧП конкретных задач все множество существующих и вновь возникающих форм партнерств можно подразделить на отдельные типы (модели).

   Для задач ГЧП различают организационные модели, модели финансирования и кооперации.

    При реализации  проектов ГЧП используются разнообразные  механизмы сотрудничества государственных  структур и предприятий частного  бизнеса. Они дифференцируются  в зависимости от объема передаваемых  частному партнеру правомочий  собственности, инвестиционных обязательств  сторон, принципов разделения рисков  между партнерами, ответственности  за проведение различных видов  работ. Наиболее распространены следующие механизмы партнерств[12].

    Наиболее распространенный тип в проектах ГЧП - это концессии. Модель финансирования представляет собой коммерческий наем, аренда, лизинг и различные формы финансирования. Модель кооперации это объединение усилий партнеров, представленное в различных формах и методах для создания новой потребительской стоимости как публичного блага. Обычно такая кооперация представляет собой сложную структуру, особенно в сфере производства.

Формы ГЧП представляют собой:

• Государственные контракты как административный договор, составленный между государством и частной фирмой для осуществления особо полезных и необходимых видов деятельности: контракты на выполнение работ по финансированию, проектированию, строительству, на оказание общественных услуг, на управление, на поставку государственных нужд, для оказания технической помощи и т.д. Особенностью такой формы является то, что государство не предает права собственности частному предпринимателю. Вся деятельность по контракту (строительство, закупка материалов) осуществляется на средства государства, а частный сектор выступает подрядчиком и не имеет права произвольно распоряжаться полученными средствами. Интерес же частного партнера состоит в получаемой доле в доходе и прибыли. Однако следует заметить, что это весьма привлекательный бизнес, т. к. кроме устойчивых доходов, предоставляются всевозможные льготы и некий престиж.
• Аренда государственной собственности (здания, оборудования и т. д.) и в форме лизинга. Смысл арендных отношений заключается в передаче частному сектору государственное и муниципальное имущество во временное пользование и за определенную плату. По традиции предполагается возврат арендованного имущества арендатору, при этом право на распоряжение остается за государством, но возможны исключения в виде выкупа арендованного объекта, в специально оговоренных случаях. Главной особенностью является получение государством прибыли в виде арендных платежей. В случае лизинга лизингополучатель, т.е. частный сектор в любом случае имеет право выкупить арендованное государственное или муниципальное имущество.
• Совместные государственно-частные предприятия. Они создаются в основном путем акционирования или на основе долевого участия сторон без выпуска акций. Степень свободы частного сектора определяется доле сторон в капитале. Также в зависимости от такой доли распределяются риски между участниками.
• Концессии (концессионное соглашение) - форма отношений между государством и частным бизнесом, получающее все большее распространение. Особенность состоит в том, что государство, оставаясь полноправным собственником имущества, уполномочивает частного партнера выполнять в течение определенного срока определенные функции, которые оговариваются в соглашении, наделяя его при этом соответствующими правомочиями. Одно из них заключается в том, что он получает исключительное право не допускать аналогичной деятельности других лиц и самого государства. За пользование государственной или муниципальной собственностью концессионер вносит плату, оговариваемые в соглашении. На выработанную продукцию концессионер получает право собственности. По этому соглашению концессионер (частный партнер) обязан подчиниться требованиям публичных интересов, оказывать соответствующие услуги, делать их общедоступными и устанавливать одинаковый тариф на эти услуги. В случае обстоятельств, приносящие угрозу обществу, государство принимает законные меры, не прописанные в соглашении.
• Соглашения о разделе продукции. Эта форма напоминает традиционную концессию, но все же имеет некоторые отличия. В концессии говорится о том, что выпущенная продукция полностью принадлежит концессионеру, в случае такой формы частный партнер государства имеет право только на ее часть, которые оговариваются в специальном соглашении.

Различают концессии нескольких типов, но мы остановим свое внимание на некоторых из них:

• СУП, (BOT) (строительство - управление - передача (Build, Operate, Transfer)). Здесь инфраструктурный объект создается за счет концессионера, который после завершения строительства получает право эксплуатации сооруженного объекта в течении срока, достаточного для окупаемости вложенных средств. После этого объект передается государству. Частный партнер при этом имеет право пользования, но не собственности.
• СВУП, BOOT (строительство - владение - управление - передача (Built, Own, Operate, Transfer)). В этом случае частный партнер получает право пользования и право владения объектом в течение срока действия соглашения. После этого объект передается публичной власти.
• СВУ,BOO (строительство - владение - управление (Built, Own, Operate)). При таком раскладе созданный объект по истечении срока действия не передается публичной власти, а остается в распоряжении инвестора.
• ПСВУП, DBOOT (проектирование - строительство - владение - управление - передача (Design, Build, Own, Operate, Transfer)). Особенностью соглашений этого типа состоит в ответственности частного партнера не только за строительство инфраструктурного объекта, но и за его проектирование.

   Приводя итог вышеизложенному, можно говорить о существенном влиянии государственно-частного партнерства и его результатах: это развитие новых отраслей инфраструктуры и общества, это приток инвестиций и движение капитала в тех отраслях, где имелся некий «застой», происходит развитие и внедрение технологий, новых методов управления и организации. Партнерство государства с частным сектором является ключевым компонентом новой инновационной политики, поскольку, при правильной организации, оно обеспечивает получение более широких преимуществ от капиталовложений в государственные исследования, создавая благоприятные предпосылки для устойчивого инновационного развития, являющего стратегическим фактором экономического роста. [13]

 

 

1.3.Эффективность взаимодействия государства и бизнеса.

   Развитие эффективных институтов взаимодействия государства и бизнеса является одним из важных условий формирования эффективной экономической политики, повышения инновационной активности, развития экономической и социальной инфраструктуры (выступления на семинаре ответственного сотрудника Минэкономразвития РФ Артема Шадрина.)

   ГЧП по своей экономической природе является результатом развития традиционных механизмов взаимодействия хозяйственных взаимоотношений между государственной властью и частным сектором в целях разработки, планирования, финансирования, строительства и эксплуатации объектов инфраструктуры. Таким образом, партнерство государства и частного сектора можно охарактеризовать как долгосрочное взаимодействие с целью привлечения дополнительных источников финансирования, достижения успешного выполнения обязанностей муниципалитета.

     Государственно-частное партнерство отражает сложившиеся в мире тенденции целенаправленного вовлечения финансовых ресурсов и достижений современного менеджмента из частного сектора в сферу ответственной деятельности публичного сектора. При этом государственно-частное партнерство представляет собой только одну из форм возможных взаимодействий, имеющую свою специфическую правовую, экономическую, социальную и т.д. базу, свои характерные особенности, сферы приложения и мотивацию для каждой из участвующих сторон. Следует подчеркнуть, что существуют и другие, альтернативные партнерству формы взаимодействий, позволяющие достичь аналогичных целей, поставленным участниками, как, например, контракты, заказы и иные договорные формы гражданско-правовых отношений между хозяйствующими субъектами. Но при всем возможном разнообразии любые формы взаимодействий в своей основе и в конечном счете призваны обеспечить вполне определенную выгоду, эффект для каждого из участников, лучший именно при реализации выбранной формы взаимодействий. При этом упомянутые эффекты могут лежать в разных для каждого из участников областях, иметь различную и достаточно сложную меру и далеко не только в пространстве финансовых показателей .

   Таким образом, решение задачи оценки и обеспечения эффективных взаимодействий в форме партнерства государственных и частных участников предполагает понимание, исследование и адресное представление сущности и характеристик двух главных компонентов: эффективности и партнерства, собственно феномена государственно-частного партнерства и особенностей оценки эффективности для такой формы взаимодействий участников.

   В общем случае понятие эффективности отражает взаимосвязь полученных результатов (управления, производства, сделок, взаимодействий и т.д.) и затрат, понесенных для их достижения. Категорию эффективности относят к понятиям критериальности – ключевым в определениях управления для систем любого типа. Обеспечение эффективности - одна из важнейших проблем в исследованиях и разработках систем управления, в том числе для предоставления предусмотренных обязательствами государства услуг населению, управления объектами государственной собственности, развития инфраструктуры и реализации соответствующих инвестиционных проектов. Все названное необходимо делать определенно лучшим образом и, в частности, эффективно, в смысле возможно более лучшего соотношения производимых затрат и достигаемых результатов. Критериальность как требование управлять именно лучшим образом может проявляться в различных формах. Результаты и затраты могут носить сложный, многомерный характер, в самых разнообразных пространствах количественных и качественных показателей. И лишь в нечастых случаях, когда измерение затрат и результатов удается проводить в единообразном пространстве финансовых показателей (к чему, однако, большинство исследователей и практиков как раз настойчиво стремится), проблема эффективности получает ясное толкование типа рентабельности и чистого приведенного дохода. В то же время, в контексте выявления лучших управлений в различных областях деятельности и применительно к различным условиям и постановкам задач используют более широкий круг толкований критериальности. В их числе: результативность и качество управления. А для отдельных видов социально-экономических, производственно-технологических и человеко-машинных систем используют понятия народнохозяйственной, бюджетной, социальной и функциональной эффективности, а также производительности, работоспособности, безопасности, живучести, надежности и др.

В целом же, к настоящему времени, несмотря на определенное доминирование  критериев финансово-экономической  эффективности, единообразной трактовки, указывающей на аналогии, отличия  и взаимосвязи используемого  разнообразия понятий для определения  лучшего управления, не сложилось. Это в полной мере относится и к государственному управлению, в том числе управлению рассматриваемыми взаимодействиями государственных и частных структур.

Вместе с тем, конструктивным из рассмотренного является понимание  того, что оценка эффективности партнерских  отношений и проектов государственно-частного партнерства в социально-экономической  сфере может иметь сложную, различную  для каждого из участников природу, носить неоднозначный характер и  включать разнообразные показатели количественной и качественной меры. А условия взаимодействий, сопровождающие проект риски могут изменяться с  течением длительного жизненного цикла  проектов. Понимание всего этого, в первую очередь, важно для государственного участника как менее изощренного  в аналитических исследованиях  эффективности управления вообще и, в частности, многовариантных оценочных  расчетах эффективности инвестиционных проектов, к специфическому классу которых относятся крупномасштабные проекты государственно-частного партнерства [2].

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2. Государственно-частное  партнерство в условиях российской экономики.

2.1. Необходимость  государственно-частного партнерства  в России.

   В настоящее время в рамках экономической глобализации усиливается тенденция к активизации отношений между государством и частным бизнесом в направлении проникновения капитала в сферу государственной собственности. Одновременно изменяются функции государства и задачи, связанные с разгосударствлением отдельных сфер экономики внутри страны, распространением и расширением влияния частного сектора на мировую экономику. В этой связи неотъемлемым условием нормального функционирования многосекторной экономики смешенного типа с рыночными механизмами является конструктивное взаимодействие бизнеса, государственных и общественных институтов.

   Непременным условием  успешной реализации планов ГЧП  являются институциональные факторы:  разработка соответствующего законодательства, обеспечение прозрачности деятельности частных компаний на объектах государственной и муниципальной собственности, выработка четких рекомендаций и инструкций, строгое следование государства постулатам объявленной политики и принципам ГЧП, стабильной общей политической обстановки.

   С учетом сложившихся обстоятельств и мировых тенденций в настоящее время в России развитие эффективных институтов взаимодействия власти и бизнеса становится одним из важнейших условий формирования эффективной экономической политики, повышения инвестиционной и инновационной активности как в целом по стране, так и в отдельных регионах. Такое взаимодействие при использовании адекватных региональных стратегий позволит увеличить темпы роста ВВП, повысить эффективность бюджетного сектора экономики, снизить издержки всех уровней при реализации инфраструктурных проектов. При этом развитие инфраструктуры, как одного из условий устойчивого развития экономики России, должно являться не самоцелью, а реально способствовать качественному изменению структуры национальной экономики, повышению ее конкурентоспособности в мире. В современном понимании партнерство государства и бизнеса представляет институциональный и организационный альянс между государством и частными компаниями, банками, международными финансовыми организациями и другими институтами в целях реализации общественно значимых проектов. Характер этого взаимодействия, методы и конкретные формы могут существенно различаться в зависимости от зрелости и национальных особенностей рыночных отношений. При этом государство никогда не бывает свободным от выполнения своих социально ответственных функций, связанных с общенациональными интересами, а бизнес, в свою очередь, всегда остается источником и ускорителем процесса инновационного развития и приращения общественного богатства. Институциональная среда, в которой партнерство существует, представляет собой относительно новую ступень в развитии партнерских отношений, проявившуюся в период либерализации и призванную сыграть важную роль в совершенствовании рыночных структур и экономики в целом. Развивающееся партнерство, в отличие от традиционных отношений, создает свои базовые модели финансирования, отношений собственности и методов управления. При этом рациональное использование государственного капитала является необходимым условием удовлетворительной динамики как развитой, так и развивающейся рыночной экономики. С другой стороны, именно частное предпринимательство отличает мобильность, высокая эффективность использования ресурсов, склонность к инновациям. Использовать преимущества обеих форм собственности без глубоких социальных перемен и потрясений как раз и оказывается возможным в рамках разнообразных форм и методов государственно-частного партнерства. В настоящее время, при непосредственном участии бизнеса, в России создан достаточно обширный спектр институтов развития и форм ГЧП: торгово-промышленные палаты, особые экономические зоны, технопарки, Инвестиционный фонд Российской Федерации, ОАО "Российская венчурная компания" и т.д.. Задача развития ГЧП может быть успешно решена не только за счет эффективного взаимодействия власти и бизнеса, но и при активном участии в инвестиционном процессе институтов развития, финансовых организаций, в том числе международных.