Государственно-частное партнерство, перспективы и проблемы

                                                 Оглавление

Введение 4

Глава 1. Сущность и формы ГЧП 8

1.1 Определение  ГЧП 8

1.2 Формы ГЧП 13

Глава 2.  Мировая и российская практика ГЧП 19

Глава 3. Проблемы развития механизмов ГЧП и причины обуславливающие их 26

Глава 4. Перспективы развития ГЧП 34

Заключение 39

Список литературы……………………...……………………………………….42

Введение

Из послания Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию Российской Федерации¹:

«Сырьевая экономика не обеспечивает развитие и востребованность человеческого потенциала «…» тогда как интересы развития России требуют ежегодного роста не менее 5-6 процентов ВВП в ближайшее десятилетие. «…» Убежден, в центре новой модели роста должны быть экономическая свобода, частная собственность и конкуренция, современная рыночная экономика, а не государственный капитализм».

Государственный капитализм - экономическая система, в которой  государство выступает в роли ведущего предпринимателя: владеет  средствами производства, нанимает рабочих, менеджеров и другой персонал, распоряжается  прибылью.

Государственно-частное  партнерство (далее ГЧП) – явление  обратное государственному капитализму, выражающееся в проникновение частного капитала в сферу производства общественных благ. Более широко ГЧП можно трактовать как форму взаимодействия бизнеса и власти.

Актуальность  работы. Многообразные формы ГЧП получили мощный импульс в 90-е годы минувшего столетия в связи с процессами либерализации, приватизации и глобализации. Как верно подмечено в статье П.Понизова², создавая и поощряя отношения партнерства, государство расширяет возможности финансирования приоритетных экономических проектов, привлекая к решению выдвигаемых государством задач дополнительные ресурсы из частного сектора. Одновременно государство использует для решения этих задач эффективные рыночные методы ведения хозяйства, передавая функции управления принадлежащей ему собственностью частным предпринимателям, используя их организационный опыт и знания. При этом государство перекладывает на предпринимателей - участников партнерства основную часть рисков. Частный предприниматель также расширяет свои возможности, пользуясь государственными активами и гарантиями.

Важной особенностью ГЧП  является то, что государство сохраняет  в своей собственности активы, используемые на началах ГЧП. В такой  системе отношений происходит объединение  ресурсов и возможностей двух хозяйствующих  субъектов - государства и частного бизнеса: активов, навыков предпринимательской  деятельности, менеджмента, инновационных  проектов.

По сравнению с другими  странами, в которых десятилетиями, а в некоторых и столетиями, создавались и совершенствовались механизмы партнерства государства  и частного сектора, России удалось  достигнуть определенного прогресса  за небольшой период времени. Острая потребность в развитии инфраструктурных объектов, возрастающий интерес российских компаний к освоению новых направлений  деятельности привели в последние  годы к существенной активизации  органов государственной власти России по развитию ГЧП.

По мнению С.А.Рожковой «на этапе развития и становления законодательства в сфере регулирования ГЧП, разработки новых методов взаимоотношений между государством и бизнесом в России важным моментом является определение приоритетных отраслей»³.

Так, по мнению М.Дерябиной⁴ ГЧП представляет собой «институциональный и организационный альянс государственной власти и частного бизнеса с целью реализации общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности - от развития стратегически важных отраслей экономики до предоставления общественных услуг в масштабах всей страны или отдельных территорий». На мой взгляд, в первую очередь речь должна идти о проектах по разработке, строительству, финансированию и управлению объектами и проектами в соответствии с параметрами и стандартами, установленными государством.⁵ Использование механизмов и методов ГЧП позволит решить такие проблемы государственного сектора Российской Федерации, как: неэффективность, недостаток финансирования, недостаток технологичности, низкая скорость реагирования на изменения внешней среды и ряд других проблем.

Целью работы является выявление проблем в сфере государственно-частного партнерства и определение перспектив его развития в Российской Федерации. При написании курсовой работы были поставлены следующие задачи:

1. дать определение понятию ГЧП и описать его формы;
2. выявить проблемы развития механизмов ГЧП, а также причины их обсулавливающие;
3. изучить мировую практику ГЧП и сравнить ее с практикой ГЧП в Российской Федерации;
4. определить перспективы развития сферы ГЧП в краткосрочном периоде.

Объектом исследования в данной работе является общественный сектор экономики России и зарубежных стран, предметом исследования являются отношения государства и бизнеса, возникающие в сфере государственно-частного партнерства.

Теоретическую базу составили работы профессоров НИУ-ВШЭ В.Г.Варнавского, А.В.Клименко, Г.Ю.Ветрова, статьи ряда других авторов в экономических журналах, а информационную материалы сайтов ppp-center.ru, library.hse.ru. worldbank.org и ряда других.

Глава 1. Сущность и формы  ГЧП

1.1 Определение ГЧП

Понятие государственно-частное  партнерство устоявшийся в русском  языке перевод английского термина  public private partnership. Существует два варианта трактовки термина государственно-частного партнерства. В широком смысле, ГЧП это система отношений государства и бизнеса,  целью этих взаимоотношений является развитие общественного сектора. В узком смысле партнерство это конкретный проект федеральных, региональных, муниципальных органов власти и частных компаний.

Существуют различные  определения ГЧП. Всемирный банк определяет ГЧП, как «соглашение между публичной и частной сторонами по поводу производства и оказания инфраструктурных услуг, заключаемые с целью привлечения дополнительных инвестиций и, что еще более важно, как средство повышения эффективности бюджетного финансирования». В США под ГЧП понимается «закрепленное в договорной форме соглашение между государством и частной компанией, позволяющее последней в согласованной форме участвовать в государственной собственности и исполнять функции, традиционно лежащие в сфере ответственности публичной власти». Такое соглашение обычно предполагает наличие контракта соответствующего правительственного агентства с частной компанией, предметом, которого выступают реконструкция, строительство объекта государственной собственности и/или его эксплуатация, управление и т.п. Основные права собственности в отношении данного объекта не изменяются, и государство даже после передачи объекта частной компании остается его собственником.

Термин ГЧП определяет широкий спектр отношений в диапазоне от более или менее простых контрактов, по которым частная компания принимает на себя определенные риски и соглашается на систему штрафных санкций, до комплексных, технически сложных проектов, включающих строительство, модернизацию, эксплуатацию объектов и управление ими.

В ЕС в последние годы вышло достаточно много документов, которые затрагивают вопросы ГЧП. В Зеленой книге «Государственно-частное партнерство и законодательство сообщества по государственным контрактам и концессиям»⁶, опубликованной в 2004 г., говорится: «Термин «государственно-частное партнерство» не определен на уровне Сообщества.

В общем плане под ним  понимаются формы кооперации между общественными властями и бизнесом, которые служат цели обеспечения финансирования, строительства, модернизации, управления, эксплуатации инфраструктуры или оказания услуг. В отдельных странах ЕС существуют свои дефиниции государственно-частного партнерства. В Великобритании, где ГЧП получило довольно широкое распространение, эта форма хозяйствования определяется как «ключевой элемент стратегии правительства по обеспечению современного, высококачественного коммунального обслуживания и повышению конкурентоспособности страны.

Государственно-частные  партнерства имеют широкий диапазон бизнес-структур и форм товарищества: от «частной финансовой инициативы» до совместных предприятий и концессий, аутсорсинга, продажи части акций в принадлежащих государству предприятиях, осуществляющих коммерческую деятельность».

В Ирландии под ГЧП понимается «сотрудничество государственного

и частного секторов в целях  реализации конкретного проекта или оказания населению услуг социального характера, обязанность предоставления которых возлагается на государственный сектор». В этом определении отмечается, что ГЧП может «иметь разные формы, но в основе каждого

успешного проекта лежит  концепция, состоящая в том, что  за счет привлечения опыта частного сектора и перераспределения риска в отношении стороны, которая способна более эффективно справляться с таким риском, можно повысить общую эффективность проекта».

Частные компании также дают свои определения ГЧП. Так, одна из крупных консалтинговых компаний мира Deloitte отмечает, что ГЧП представляет собой «контрактное соглашение между правительственным агентством и частной компанией, позволяющее последней увеличить ее участие в предоставлении общественных услуг».

PriceWaterhouseCoopers и C’M’S’ Cameron McKenna определяют ГЧП как любую сделку, «структура которой предполагает совместную работу государственного и частного сектора для достижения общей цели».

Можно также сделать вывод, что государственно-частное партнерство представляет собой совокупность общественных отношений, которые находятся на стыке публичного и частного права и регулируются различными отраслями права. В системе нормативных правовых актов, определяющих принципы и правила взаимодействия государства и бизнеса,

следует выделить:

• Конституцию Российской Федерации как акт прямого действия (например, принципы равенства перед законом, недопустимости дискриминации (ст. 19), недопущение экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (ст. 34), возможность заключения соглашений между органами исполнительной власти федерального и регионального уровней в целях передачи полномочий с одного уровня на другой (ст. 78) и т.д.);
• административное законодательство, регулирующее деятельность органов власти по реализации государственной политики в области государственно-частного партнерства, и определяющее статус и компетенции федеральных органов исполнительной власти или органов исполнительной власти субъектов РФ в отношениях с частным партнером;
• гражданское законодательство, регулирующее отношения между партнерами при выполнении инвестиционных соглашений;
• бюджетное законодательство, регулирующее формы и порядок финансового участия бюджетов в проектах ГЧП;
• требования к порядку осуществления проектирования и строительства

(реконструкции) проектного  объекта;

• земельное и иное законодательство, регулирующее порядок подготовки территории строительства, включая изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд, изменение категории земельных участков и т.д.;
• законодательство о государственных закупках, регулирующее порядок размещения государственных заказов на по ставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд в случае непосредственного финансового участия органов власти в проекте;
• налоговое и таможенное законодательство, определяющее порядок налогообложения хозяйственных операций в рамках реализации ГЧП проекта (Налоговый кодекс РФ) и порядок внешнеторговых операций с инвестиционными товарами (Таможенный кодекс РФ);
• законодательство о тарифах;
• нормативные правовые акты, регулирующие инвестиционную деятельность и порядок деятельности инвестиционных институтов;
• нормативные правовые акты, регулирующие правовой режим отдельных видов инфраструктуры (железнодорожный, автомобильный, воздушный, морской, трубопроводный транспорт, энергетика, объекты коммунального хозяйства);
• нормативные правовые акты, устанавливающие требования к эксплуатации объектов (например, по безопасности, охране окружающей среды, использованию объектов культурного и природного наследия, земельных участков).

Тем не менее, развитие форм, моделей, механизмов и институтов ГЧП, практическая организация работы требуют формирования специальной законодательной базы. Федеральное законодательство, предметом которого являлось бы государственно-частное партнерство, в России пока не получило развития. Единственным специальным нормативным правовым актом является Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее —Закон № 115-ФЗ), определяющий порядок применения механизма концессии при реализации проектов ГЧП.

Вместе с тем в 2006 г. в России появились первые региональные законы, посвященные ГЧП. Так, Законодательным собранием Санкт-Петербурга принят Закон «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах». В нем дается следующее определение ГЧП (п. 1.1 ст. 4): «Государственно- частное партнерство — взаимовыгодное сотрудничество Санкт-Петербурга с российским или иностранным юридическим или физическим лицом либо действующим без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединением юридических лиц в реализации социально значимых проектов, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных». В Республике Калмыкия с 1 января 2009 г. вступил в силу Закон «О государственно-частном партнерстве в Республике Калмыкия». В Республике Дагестан действует Закон Республики Дагестан от 1 февраля 2008 г. № 5 «Об участии Республики Дагестан в государственно-частных партнерствах». В ряде других субъектов РФ (Самарская, Челябинская области и др.) такие нормативные акты находятся в стадии активной подготовки. Таким образом, для Российской Федерации вопрос о правовом обеспечении ГЧП остается открытым.

Обобщая вышесказанное, можно дать следующее определение ГЧП:

государственно-частное партнерство представляет собой юридически закрепленную форму взаимодействия между государством и частным сектором в отношении объектов государственной и муниципальной собственности, а также услуг, исполняемых и оказываемых государственными и муниципальными органами, учреждениями и предприятиями, в целях реализации общественно значимых проектов в широком спектре видов экономической деятельности.

1.2 Формы ГЧП

В зарубежной и отечественной литературе существуют разные классификации партнерств государства и бизнеса. Выбор формы партнерства с участием частного капитала зависит от целей, поставленных правительством/муниципалитетом или органом, осуществляющим управление имуществом и выступающим в качестве заказчика при размещении заказа, а также от объема правомочий собственности, передаваемых государством бизнесу. Основными факторами, определяющими форму ГЧП в конкретных проектах, являются:

• особенности национального  законодательства;

• схемы распределения  инвестиционных рисков;

• опыт организации необходимых  для партнерства контрактных отношений;

• отраслевая принадлежность проекта или вида деятельности;

• определение плательщика(ов) за услуги объекта и последствий для него (них) выбранной формы.

В книге «Государственно-частное  партнерство. Теория и практика» приводится следующая классификация форм ГЧП:

1) государственные контракты  с инвестиционными обязательствами частного сектора, где: государственный или муниципальный контракт — договор, заключенный заказчиком от имени Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд. Подавляющая часть контрактов на закупку товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд не относится к ГЧП, так как отношения ГЧП в рамках государственного или муниципального контракта возникают только в том случае, если для удовлетворения государственных или муниципальных нужд привлекаются внебюджетные источники финансирования.

2) аренда государственного имущества:  аренда предполагает передачу на определенных условиях частному сектору государственного или муниципального имущества (земли, оборудования, помещения и т.п.) во временное пользование за определенную плату на основе арендного договора.

3) участие в капитале: участие частного сектора в капитале государственного (муниципального) предприятия происходит путем акционирования или создания смешанных предприятий при долевом участии сторон. Предпринимательская деятельность в акционерных обществах осуществляется на средства акционеров, в качестве которых могут выступать и субъекты государства. Степень свободы частного сектора в принятии административно-хозяйственных решений определяется долей в акционерном капитале. Чем ниже доля частных инвесторов в сравнении с государством, тем буже спектр самостоятельных решений, которые они могут принимать без вмешательства государства или учета его мнения. Риски сторон распределяются пропорционально доле в капитале. В отличие от других форм ГЧП, в которых государство не вмешивается в текущую инвестиционную, производственную и административно-хозяйственную деятельность, в акционерных обществах с государственным участием представители государства присутствуют постоянно. Таким образом, при государственном участии в капитале частный сектор обладает меньшей степенью самостоятельности и свободы в принятии инвестиционных, административно-хозяйственных и иных решений, чем, например, в концессиях.

4) концессии (концессионные  соглашения): слово «концессия» происходит от латинского concessio — разрешение (англ. соncession) и означает уступку, соглашение, послабление, скидку. Оно относится к экономическим категориям, которые имеют множество различных трактовок, лишены терминологической и смысловой четкости и охватывают широкий круг объектов. В концессию могут передаваться предприятие, вид деятельности, право на оказание услуги. Иногда под концессией понимается сам концессионный договор. Из всех форм ГЧП концессии сегодня используются за рубежом наиболее активно. Они опережают все другие формы партнерства по количеству трансакций, объему привлеченных частных инвестиций, другим экономическим показателям.

5) соглашения о разделе продукции (СРП): является формой партнерских отношений государства и частного сектора, близкой, но не относящейся к концессии. Эти две формы различаются рядом принципиальных моментов. Так, по СРП партнеру государства принадлежит только часть произведенной продукции, в концессиях же к Кроме того, СРП и концессии имеют в России разные и непересекающиеся сферы применения. Предметом СРП выступают поиск, разведка и добыча минерального сырья. Список объектов концессионного соглашения не включает добывающие отрасли, а ограничивается в основном сферой производственной и социальной инфраструктуры концессионер является собственником всей выпущенной продукции.

6) контракты, сочетающие  в себе различные виды работ  и отношений собственности. Особый класс партнерств связан со строительством новых объектов государственной и муниципальной собственности частным сектором при различиях в правах собственности на сооружаемые объекты. Часто этот класс ГЧП называют «гринфилд»-проектами (Greenfield projects), или проектами, в которых объекты строятся «с нуля». За рубежом существует достаточно много различных видов «гринфилд»-проектов. Основные из них:

а) Build-Own-Operate-Transfer, BOOT («строительство—владение—управление—передача»).  Частная компания — подрядчик государства строит новый объект государственной собственности на собственные и заемные средства, управляет им на правах владения и пользования в течение определенного в контракте срока. После окончания срока действия контракта объект передается в государственную собственность.

б) Build-Operate-Transfer, ВОТ («строительство—управление—передача»). Частная компания строит объект и осуществляет управление/эксплуатацию в течение определенного в контракте срока, по истечении которого объект передается государству. Она имеет правомочия пользования, но не владения этим объектом.

в) Build-Transfer-Operate, ВТО («строительство—передача—управление»). Частная компания строит объект и передает его государству сразу по завершении стадии строительства. После приема государством в соответствии с новым договором объект передается в управление/эксплуатацию компании.

г) Build-Own-Operate, BOO («строительство—владение—управление»). Частная компания — подрядчик государства строит новый объект государственной собственности и управляет им на правах владения и пользования. На компании лежит ответственность за строительство, управление, эксплуатацию, обслуживание объекта. Срок передачи объекта государству не фиксируется. Роль государства при этом минимальна, что особенно привлекательно для бизнеса.

д) Design-Build, DB («проектирование—строительство»). Частная компания разрабатывает и строит объект в соответствии с требованиями и стандартами, часто по утвержденной государством смете. После завершения строительства обязанности по управлению объектом и его обслуживанию передаются государству.

е) Design-Build-Operate, DBO («проектирование—строительство—управление»). Частная компания разрабатывает проектно-сметную документацию и строит объект. По завершении строительства эксплуатация остается за этой же компанией.

Контракты, сочетающие в  себе различные виды работ и отношения собственности, довольно широко представлены в мировой практике ГЧП. Например, контракты типа ВОТ и ВТО стоят на втором месте после концессий в строительстве автомобильных дорог на основе ГЧП (табл. 1). Часто на практике встречаются смешанные формы, сочетающие отдельные элементы перечисленных выше типов контрактов, что позволяет найти баланс интересов всех сторон. В целом каждая из форм партнерства имеет свои преимущества и недостатки, определяющие области их наиболее целесообразного использования в системе экономических отношений

государства и бизнеса.

Таблица 1

Несколько другое определение  форм ГЧП дает аналитический обзор  «Сравнение законодательства о публично-частном  партнерстве»  Центра Развития ГЧП⁷:

Глава 2.  Мировая и российская практика ГЧП

Всего в мире в течение 1980-х – 2000-х гг. было реализовано  несколько тысяч крупных проектов ГЧП, не говоря об огромном количестве региональных и муниципальных проектов. Первая постройка канала по концессионному принципу во Франции датируется 1552 г, а через почти 500 лет на том же принципе будет построен тоннель под проливом Ла-Манш. ГЧП 1в концессионной форме использовалось многими странами, в том числе и Россией, на рубеже XIX - XX веков, особенно для строительства железных дорог.

Анализ опыта применения ГЧП в странах с разным уровнем  социально-экономического развития, реализованных  с помощью концессионной формы  ГЧП, показал, что такие партнерства  успешно применяются в транспортной (автодороги, железные дороги, аэропорты, порты, трубопроводный транспорт) и  социальной инфраструктуре (здравоохранение, образование, развлечение, туризм), ЖКХ (водоснабжение, электроснабжение, очистка  воды, газоснабжение и др.), в других сферах (тюрьмы, оборона, объекты военной  сферы). При этом лидирующей является транспортная инфраструктура, за ней с небольшим отрывом следует социальная инфраструктура.

Изучение зарубежного опыта использования ГЧП показало, что в каждой из стран «Большой семерки» имеется своя наиболее приоритетная отрасль по использованию ГЧП. Так, в США такой отраслью являются автодороги (32 из 36 проектов), в Великобритании – здравоохранение (123 из 352 проектов) и образование (113 из 352 проектов), в Германии – образование (24 из 56 проектов), в Италии, Канаде и Франции – здравоохранение.

Помимо преобладания количества реализованных проектов ГЧП в транспортной инфраструктуре, есть тенденция к применению механизмов партнерства в мировой практике для привлечения частных компаний к долговременному финансированию и управлению объектами общественной инфраструктуры, в частности ЖКХ, здравоохранением, благоустройством и т.п. В различных «подотраслях» социальной сферы также могут применяться механизмы ГЧП:

- здравоохранение (строительство, реконструкция и управление больницами, поликлиниками и др. объектами;

- спорт (строительство стадионов и иных спортсооружений);

- образование (строительство школ, реконструкций зданий университетов, общежитий, оснащение школ и университетов современным оборудованием);

- культура (реставрация памятников, строительство и реконструкция музейных комплексов);

- судебная система (строительство и реконструкция зданий судов, тюрем);

- ЖКХ (водоочистка, мусоропереработка, электро- и теплоснабжение, водоснабжение, поддержка частным сектором освещения дорог и улиц, проекты в сфере энергосбережения).

В развитых странах (Австрия, Бельгия, Дания, Австралия, Израиль, Ирландия, Финляндия, Испания, Португалия, Греция, Южная Корея, Сингапур) на 1-м месте по числу использования ГЧП находится отрасль, связанная со строительством и реконструкцией автодорог (93 проекта), а за ней уже следуют с весьма значительным отрывом здравоохранение (29 проектов), образование (23 проекта) и средства размещения (22 проекта).

Существует корреляция между  уровнем развития страны и отраслью, которая выбирается для привлечения  в нее инвестиций с помощью  ГЧП. В связи с высоким уровнем  социально-экономического развития стран  «Большой семерки» и других развитых стран приоритетность отраслей здравоохранения  и образования обусловлена также  политикой этих государств и их социально-экономическим  развитием.