Государственное регулирование образовательной деятельности в Российской Федерации, конституционно-правовые аспекты

Содержание

Введение

Актуальность темы исследования обусловливается требованиями социального, экономического, политического реформирования системы российского образования на современном этапе, необходимостью совершенствования управления, прежде всего государственного, этой сферой жизнедеятельности общества.

Несмотря на коренную реорганизацию, осуществляемую на сформированной и закрепленной Конституцией Российской Федерации 1993 г. основе, получившей дальнейшее развитие в законодательстве об образовании, на сегодняшний день правовое регулирование и управление системой российского образования отстает от потребностей преобразования общественных отношений, как в практическом аспекте, так и с позиций их теоретико-правового, конституционного осмысления.

Очевидно, проявляются неполнота, противоречивость, неэффективность правовых норм, регламентирующих управленческие воздействия в образовании, их неадекватность сложившимся реалиям общественных образовательных отношений, а в ряде случаев и несоответствие конституционным нормам. Особое значение в условиях формирования и развития рыночных экономических отношений приобретают вопросы гарантирования, обеспечения, защиты прав личности в сфере образования, иных субъектов образовательной деятельности. На сегодняшний день эти задачи решаются не в полном соответствии с Конституцией Российской Федерации.

Основными причинами этого являются умаление в ряде норм действующего законодательства об образовании буквы и духа конституционных положений, недостаточный учет социальной ценности образования, игнорирование в практике государственного управления образованием правовых начал, слабая научная проработанность многих нормативных правовых актов об образовании, в целом недостаточно сложившийся уровень науки образовательного права. Правотворческий процесс в сфере образования осуществляется во многом хаотично, а нормативные правовые акты принимаются без видимой системы и цели.

Управление образованием и, в частности, государственное, как отмечается в целом ряде научных публикаций, отделено от своей правовой основы, характеризуется подменой целей, неустойчивостью, слабой обратной связью, бюрократизмом, излишней, неоправданной экономизацией, недемократической основой во многих негосударственных образовательных учреждениях. Законодательно не установлены принципы, цели, задачи управления образованием.

Конституционные принципы, закрепляющие приоритет прав и свобод личности, обязанность государства их гарантировать и защищать обусловили применительно к области образования существенное расширение и развитие частноправовых институтов в правовом регулировании общественных отношений. На сегодняшний день возникла проблема оптимального разграничения публично-правовых и частноправовых элементов правового управления в соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации.

Нормативное правовое оформление и введение в практику таких средств государственного управления, как лицензирование образовательной деятельности, государственные образовательные стандарты, аттестация, государственная аккредитация, единый государственный экзамен, влекут их конституционно-правовое осмысление с позиций соблюдения, охраны, защиты прав обучающихся, педагогов, иных субъектов образовательной деятельности.

В условиях расширения демократизации российского общества требуют своего решения задачи определения места, форм, объемов, порядка самоуправления в системе управления российским образованием, его соотношения с государственным управлением в соответствии с Конституцией Российской Федерации.

Решение названных проблем является сложным, связано со многими трудностями, обусловленными, прежде всего, многоаспектным характером самого объекта управления - образования, а также неразработанностью научной основы правового регулирования отношений в этой сфере деятельности общества и государства.

Весьма насущным является формирование и исследование нормативных моделей конституционных принципов в области образования.

В связи с этим актуальными становятся исследование и формирование правовой основы управления системой российского образования, исходя из основополагающих принципов Конституции Российской Федерации.

Достаточно подробно изучены философские, социологические, экономические, психолого-педагогические аспекты государственного регулирования и управления образованием в работах С.А. Белякова, К.Х. Делокарова, Ф.Д. Демидова, В.И. Ерошина, О.В. Долженко, Е.Н. Жильцова, Ф.Г. Зиятдиновой, Т.Н. Клочко, Г.А. Комиссаровой, В.И. Купцова, Н.Н. Моисеева, А.В. Петровского, Н.С. Розова, В.А. Сластенина, Н. Смелзера, В.Д. Шадрикова и др.

Отдельным вопросам, собственно, правового регулирования отношений в сфере образования посвящены работы Е.В. Буслова, С.И. Барабановой, Е.Д. Волоховой, Г.А. Дороховой, Г.Т. Ермошина, В.И. Карташова, Ю.А. Кудрявцева, С.В. Курова, М.Н. Лазутовой, И.А. Рожкова, В.М. Сырых, В.С. Толстого, С.М. Широбокова, В.И. Шкатуллы и др.

Обстоятельный конституционно-правовой анализ современного регулирования общественных отношений, в т.ч. реализации прав и свобод личности, проводится в работах М.В. Баглая, А.В. Васильева, Р.Ф. Васильева, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, М.Н. Кузнецова, П.Р. Кулиева, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, Е.А. Лукашевой, Т.Д. Матвеевой, В.С. Нерсесянца, С.В. Соловьевой, Т.М. Шамбы, О.С. Эбзеева, А.И. Экимова, И.С. Яценко и др.

Объектом исследования являются урегулированные нормами права общественные отношения, складывающиеся в связи с формированием и осуществлением управления в системе современного российского образования.

Предметом исследования выступают действующее законодательство Российской Федерации в сфере образования, принципы, средства, формы управления отечественным образованием, тенденции и перспективы развития его правовой основы, взаимосвязь с конституционными нормами.

Автор данной работы ставит своей целью:

- исследование конституционно-правовой  основы регулирования и управления  современным российским образованием, особенностей его содержания;

- определение роли государства  и его органов в системе управления образованием, анализ существующего законодательства, регламентирующего управление образованием в Российской Федерации, выработка рекомендаций по его совершенствованию.

Названные цели определяют следующий комплекс задач, подлежащих решению в работе и включающих:

- уяснение содержания конституционных  принципов, определяющих правовую  основу и особенности управления  образовательной деятельностью  в Российской Федерации;

- проведение сравнительного правового  анализа законодательных, иных нормативных правовых актов, регламентирующих управленческие воздействия в сфере образования;

- рассмотрение особенностей государственного  управления сферой современного  российского образования, его функций, средств, органов, обеспечивающих реализацию  основных конституционных прав граждан в образовании;

- выявление роли, места конституционно-правовых  особенностей самоуправления в  системе управления российским  образованием;

- формирование предложений по  совершенствованию законодательства, закрепляющего управление в сфере российского образования.

Теоретической и методологической основой исследования послужил системный подход к анализу проблем правового регулирования и управления в области образования. Использованы также логический, сравнительно-правовой, формально-юридический, конкретно-социологический, статистический методы исследования.

Нормативную и источниковедческую базу исследования составляют конституционные акты Российской Федерации (Конституция Российской Федерации 1993 г.1, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации), федеральные законы, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, ведомственные нормативные акты, постановления Конституционного Суда Российской Федерации.

Научная новизна данного исследования определяется особым социальным, многоаспектным характером объекта исследования. Исследованы и обоснованы проявления конституционных положений и норм в сфере образования и их влияние на установление правовых основ управления образованием в Российской Федерации, в т.ч. на формирование функций, содержания, средств государственного управления образованием.

Глава 1. Государственное регулирование образовательной деятельности в Российской Федерации, конституционно-правовые аспекты

1. Приоритеты образовательной политики государства

Роль образования на современном этапе развития России определяется задачами ее перехода к демократическому и правовому государству, к рыночной экономике, необходимостью преодоления опасности отставания страны от мировых тенденций экономического и общественного развития.

В современном мире значение образования как важнейшего фактора формирования нового качества экономики и общества увеличивается вместе с ростом влияния человеческого капитала. Российская система образования способна конкурировать с системами образования передовых стран. При этом необходимы широкая поддержка со стороны общественности проводимой образовательной политики, восстановление ответственности и активной роли государства в этой сфере, глубокая и всесторонняя модернизация образования с выделением необходимых для этого ресурсов и созданием механизмов их эффективного использования.

Основные принципы образовательной политики в России, которые определены в Законе Российской Федерации "Об образовании",2 Федеральном законе "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" и раскрыты в Национальной доктрине образования в Российской Федерации до 2025 года.

Образовательная политика России, отражая общенациональные интересы в сфере образования и предъявляя их мировому сообществу, учитывает вместе с тем общие тенденции мирового развития, обусловливающие необходимость существенных изменений в системе образования:

- ускорение темпов развития  общества, расширение возможностей политического и социального выбора, что вызывает необходимость повышения уровня готовности граждан к такому выбору;

- переход к постиндустриальному, информационному обществу,

- значительное расширение масштабов  межкультурного взаимодействия, в связи с чем особую важность приобретают факторы коммуникабельности и толерантности;

- возникновение и рост глобальных  проблем, которые могут быть решены  лишь в результате сотрудничества  в рамках международного сообщества, что требует формирования современного мышления у молодого поколения;

- динамичное развитие экономики, рост конкуренции, сокращение сферы  неквалифицированного и малоквалифицированного  труда,

- глубокие структурные изменения  в сфере занятости, определяющие  постоянную потребность в повышении профессиональной квалификации и переподготовке работников, росте их профессиональной мобильности;

- возрастание роли человеческого  капитала, который в развитых  странах составляет 70-80 процентов  национального богатства, что, в  свою очередь, обусловливает интенсивное, опережающее развитие образования как молодежи, так и взрослого населения.

Отечественная система образования является важным фактором сохранения места России в ряду ведущих стран мира, ее международного престижа как страны, обладающей высоким уровнем культуры, науки, образования.

Особое значение имеет развитие плодотворного сотрудничества и сохранение общего образовательного пространства со странами Содружества Независимых Государств, образовательная поддержка соотечественников за рубежом.

Конституция Российской Федерации гарантирует права граждан на образование. Однако в условиях сложной социально-экономической ситуации эти гарантии не всегда обеспечивались в полной мере. Правительство Российской Федерации осуществит меры по их реализации, создав правовые и экономические условия для: бесплатности полного среднего образования в пределах государственного образовательного стандарта и бесплатного образования других уровней в пределах, установленных законодательством Российской Федерации;

- равного доступа всех граждан  России к образованию разных  уровней вне зависимости от  места жительства и уровня  доходов семьи;

- получения образования в соответствии  с установленными государственными  образовательными стандартами, гарантирующими необходимое для общества качество образования.

Доступность качественного образования означает также государственные гарантии:

- обучения на учебно-материальной  базе с использованием современного  учебно-лабораторного оборудования  и учебной литературы;

- обучения в условиях, гарантирующих  защиту прав личности обучающегося  в образовательном процессе, его  психологическую и физическую  безопасность;

- социально-педагогической и психолого-педагогической  помощи семье, ранней диагностики  резервов развития ребенка (физических и психологических);

- бесплатного пользования учащимися  и студентами фондами государственных, муниципальных и учебных библиотек.

Обучающиеся должны иметь информацию о состоянии и реальных потребностях рынков труда, о величине затрат, осуществляемых государством и обществом на их образование, о качественном уровне получаемого образования и его соответствии государственным образовательным стандартам.

Для повышения объективности итоговой аттестации выпускников общеобразовательной школы и обеспечения равных возможностей на получение среднего и высшего профессионального образования предстоит осуществить изменение сложившейся системы выпускных экзаменов в общеобразовательных учреждениях и вступительных испытаний в высшие и средние специальные учебные заведения с учетом результатов эксперимента по введению единого государственного экзамена. При этом в высших учебных заведениях, осуществляющих подготовку по профессиям, предполагающим наличие определенных творческих, психологических, физических наклонностей, а также реализующих учебные программы повышенной сложности, могут быть установлены дополнительные требования к приему.

Одновременно будет отрабатываться система специализированной подготовки (профильного обучения) в старших классах общеобразовательной школы, ориентированная на индивидуализацию обучения и социализацию обучающихся, в том числе с учетом реальных потребностей рынка труда. Для расширения доступности образования вне зависимости от места жительства и уровня доходов семьи будет разработан и реализован комплекс социально-экономических мер по обеспечению доступности образования на всех его ступенях. В числе этих мер:

- разграничение полномочий и  ответственности между федеральными  органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;

- передача оплаты труда и  обеспечения учебного процесса  в муниципальных общеобразовательных  школах в ведение субъектов  Российской Федерации и придания  им статуса государственных образовательных учреждений;

- введение адресных целевых  выплат для малообеспеченных  учащихся и создание на региональном  и муниципальном уровнях других  механизмов поддержки детей, нуждающихся  в особой социальной защите3.

Это обеспечит им доступность дополнительных образовательных услуг и возможность обучения в учреждениях образования, реализующих программы повышенного уровня; создание системы государственного образовательного кредитования, субсидирования для расширения возможностей детям из малообеспеченных семей получать среднее и высшее профессиональное образование, предусмотрев различные формы погашения кредита, субсидии; необходимо также использовать возможности государственного образовательного кредитования и субсидирования для подготовки студентов по специальностям, имеющим особо важное значение для экономического и социального развития государства; нормативно-правовое регулирование условий привлечения в сферу образования внебюджетных средств и их использования, обеспечение защиты прав потребителей платных образовательных услуг; последовательное увеличение суммарной величины академической и социальной стипендии и доведение ее до уровня прожиточного минимума; стимулирование создания для обучающихся фондов рабочих мест с неполным рабочим днем. Для обеспечения гражданам равных условий получения на конкурсной основе среднего и высшего профессионального образования будут в установленном законом порядке рассмотрены предложения о предоставлении на определенных условиях отсрочки призыва в Вооруженные Силы выпускникам средней (полной) общеобразовательной школы и выпускникам образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования для реализации ими права на поступление в учебные заведения соответственно среднего или высшего профессионального образования.

Важной организационно-педагогической мерой будет восстановление на современной технической основе учета детей школьного возраста и создание государственно-общественной системы обеспечения обязательного основного общего образования, мониторинга его реализации.

Для обеспечения сельским школьникам равных возможностей в получении качественного общего образования будут осуществлены специальные меры по поддержке сельской школы, а также ее реструктуризации.

Дети с ограниченными возможностями здоровья должны быть обеспечены медико-психологическим сопровождением и специальными условиями для обучения преимущественно в общеобразовательной школе по месту жительства, а при наличии соответствующих медицинских показаний - в специальных школах и школах-интернатах.4

Дети с проблемами асоциального характера должны быть обеспечены обязательным индивидуальным психолого-педагогическим сопровождением.

Правительство Российской Федерации планирует осуществить комплексные меры по борьбе с беспризорностью, асоциальным поведением детей и молодежи, социальным сиротством. В их числе:

- создание сети учебно-воспитательных  учреждений по типу суворовских, нахимовских училищ, кадетских школ  и корпусов,

- казачьих школ, летных, мореходных, речных, промышленных,

- сельскохозяйственных и других училищ;

- создание специализированных  консультативных подростковых центров, где подростки решали бы свои  психолого-педагогические и медико-социальные  проблемы;

- рационализация порядка и процедур  усыновления детей, развитие системы  приемных семей и детских домов семейного типа;

- расширение подготовки специальных  кадров - социальных педагогов и  психологов - по профилактике социального  сиротства и для работы с  детьми группы риска;

- подготовка и переподготовка  педагогических кадров, а также проведение родительского всеобуча по профилактике наркомании и алкоголизма;

- введение на федеральном и  региональном уровнях специальных  уполномоченных по правам ребенка.

Одна из причин, вызывающих рост асоциального поведения подростков и молодежи, нерациональная организация досуговой деятельности и каникулярного времени, подлинной проблемой которого становится детская безнадзорность. Органами государственной власти всех уровней и местного самоуправления, органами управления образованием и образовательными учреждениями с привлечением общественности будут приняты меры по усилению педагогического влияния на детей и подростков в период летних каникул и повышению их занятости.

Создание условий для повышения качества общего образования

Базовое звено образования - общеобразовательная школа, модернизация которой предполагает ориентацию образования не только на усвоение обучающимся определенной суммы знаний, но и на развитие его личности, его познавательных и созидательных способностей. Общеобразовательная школа должна формировать целостную систему универсальных знаний, умений, навыков, а также опыт самостоятельной деятельности и личной ответственности обучающихся, то есть ключевые компетенции, определяющие современное качество содержания образования.

Опираясь на богатейший опыт российской и советской школы, следует сохранить лучшие традиции отечественного естественно-математического, гуманитарного и художественного образования. Воспитание как первостепенный приоритет в образовании должно стать органичной составляющей педагогической деятельности, интегрированной в общий процесс обучения и развития.

Важнейшие задачи воспитания - формирование у школьников гражданской ответственности и правового самосознания, духовности и культуры, инициативности, самостоятельности, толерантности, способности к успешной социализации в обществе и активной адаптации на рынке труда. В решении этих задач важно взаимодействие школы с учреждениями дополнительного образования детей, которые были и остаются одной из наиболее эффективных форм развития склонностей, способностей и интересов, социального и профессионального самоопределения детей и молодежи5.

Государство возвращается в образование как гарант качества образовательных программ и услуг, предоставляемых как общеобразовательными, так и профессиональными образовательными учреждениями, независимо от организационно-правовых форм.

Предстоит существенная модернизация содержания и структуры профессионального образования в соответствии с требованиями основных отраслей промышленности, сферы услуг, культуры, армии, государственной службы и др.

В качестве основного фактора обновления профессионального образования выступают запросы развития экономики и социальной сферы, науки, техники, технологий, федерального и территориальных рынков труда, а также перспективные потребности их развития.

Особое внимание уделяется развитию в российской высшей школе научных исследований и разработок, оказывающих решающее влияние на укрепление кадрового и технологического уровня народного хозяйства страны.

Наряду с этим реализовываются, ряд мер, направленных на повышение требований к качеству профессионального образования, в частности:

- переаттестацию всех образовательных  программ в области экономики, права и менеджмента;

- переаттестацию и при необходимости  повторное лицензирование филиалов вузов, а также негосударственных вузов, выдающих дипломы государственного образца.

К этим процедурам должны быть привлечены ведущие вузы России, видные ученые соответствующих специальностей, органы управления образованием субъектов Российской Федерации.

Необходимо обеспечить опережающее развитие начального и среднего профессионального образования, поскольку на современном этапе возрастает потребность народного хозяйства в высококвалифицированных работниках начального и среднего звеньев производства. Надлежит существенно актуализировать содержание и повысить качество профессиональной подготовки на этих уровнях образования с ориентацией ее на международные стандарты качества, интенсифицировать деятельность по укрупнению, интеграции профессий, решительно повернуть учреждения начального и среднего образования к потребностям местного рынка труда.

Предусмотреть увеличение их финансирования, в частности для создания современной учебно-методической и информационной базы обучения, расширения научно-исследовательских работ, издания учебной литературы для этих уровней образования. Одновременно предстоит отработать и провести в жизнь оптимальную концепцию реализации общего среднего образования в начальных и средних профессиональных учебных заведениях, обеспечить взаимосвязь их профессиональных образовательных программ, вертикальную мобильность их учащихся.

Серьезному реформированию подлежит система управления профессиональным образованием. Необходимо обеспечить качественное изменение во взаимодействии регионов и федерального центра в вопросах функционирования и развития профессионального образования всех уровней.

В целях повышения эффективности деятельности учреждений начального и среднего профессионального образования следует разделить их на два уровня - федерального и регионального подчинения, предусмотрев возможность передачи части полномочий в этой сфере на муниципальный уровень.

Основная цель профессионального образования - подготовка квалифицированного работника соответствующего уровня и профиля, конкурентоспособного на рынке труда, компетентного, ответственного, свободно владеющего своей профессией и ориентированного в смежных областях деятельности, способного к эффективной работе по специальности на уровне мировых стандартов, готового к постоянному профессиональному росту, социальной и профессиональной мобильности; удовлетворение потребностей личности в получении соответствующего образования.

Решение задачи коренного улучшения системы профессионального образования, качества подготовки работников в тесной взаимосвязи с развитием фундаментальной и прикладной науки имеет определяющее значение для будущего страны. Оно предполагает совместные усилия академического и педагогического сообщества, государства, предпринимательских кругов.

1.2. Право на образование как источник образовательных отношений

Система ценностных ориентиров современного общества определяется представлением о правах человека, то есть о совокупности фундаментальных или основных прав, принадлежащих каждому от рождения. Соблюдение и обеспечение этих прав вменяется в обязанность всякому государству.

«Сегодня уже общепризнанно, - отмечает М.В. Баглай, - что права человека, в какой бы стране он ни жил, находятся под защитой мирового сообщества и являются достоянием всей цивилизации».6

С принятием Всеобщей декларации прав человека (1948 г.), Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950 г.), Декларации прав ребенка (1959 г.), Международного пакта о гражданских и политических правах (1966 г.), Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.) и других международных актов человек стал субъектом не только внутригосударственного, но и международного права.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России являются составной частью ее правовой системы (ч. 4 ст. 15). Сама Конституция Российской Федерации, провозглашающая Россию правовым государством (ч. 1 ст. 1), основана на «идеологии естественных и неотчуждаемых прав человека».

 Согласно ст. 2 Конституции, человек, его права и свободы являются  высшей ценностью. Соблюдение и  защита этих прав является  обязанностью государства, которое  признает и гарантирует права  и свободы человека и гражданина  согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ч. 1 ст. 17).

Право на образование принадлежит к совокупности основных прав и свобод человека. Оно закреплено во Всеобщей декларации прав человека (1948 г.) (ст. 26), в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.) (ст. 13, 14), в Конвенции о правах ребенка (1989 г.) (ст. 28, 29), в Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека (1995 г.) (ст. 27). Право на образование относится к тем правам, которые находятся под защитой Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950 г.) (Протокол № 1 (1952 г.) ст. 2). Право на образование закреплено в Конституции Российской Федерации (ст. 43) и «является одним из основных и неотъемлемых конституционных прав граждан РФ» (преамбула Закона). Важно подчеркнуть, что в 1996 году Россия стала полноправным членом Совета Европы, подписав и ратифицировав (в 1998 г.) Европейскую Конвенцию о защите прав человека и основных свобод и Протоколы к ней, а так же целый ряд других документов Совета Европы, касающихся образования.