Государственное регулирование в области использования и охраны земель

МИНИСТЕРСТВО  СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА 

РОССИЙСКОЙ  ФЕДЕРАЦИИ

ДЕПАРТАМЕНТ НАУЧНО-ТЕХНОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ И 

ОБРАЗОВАНИЯ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ 

УЧРЕЖДЕНИЕ  ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

 «КРАСНОЯРСКИЙ  ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АГРАРНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

 

институт судебных экспертиз и  права

 

кафедра земельного и  экологического права

 

 

 

курсовая работа

по земельному праву

 

 Тема: Государственное регулирование в области использования и охраны земель

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Выполнил:

 

Студент _55_группы

         _5__курса

Зыкина Елена Викторовна

Проверил:

Преподаватель

____________________________

 

____________________________

 

 

 

 

 

 

Красноярск, 2010

 

^{Оглавление} 

^{Введение………………………………………………………………….3}

1. ^{Функции государства  в  области  использования и охраны земель..4}
2. ^{Органы государственного управления земельными ресурсами…………………………………………………………….11}
3. ^{Экономический механизм использования и охраны земель……..19}
4. ^{Земли особо охраняемых территорий……………………………...21}
5. ^{Ответственность за нарушение земельного законодательства…..24}

^{Заключение……………………………………………………………...38}

^{Список  литературы……………………………………………………..40}

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

^{Введение} 

^{Актуальность  изучения темы «государственное регулирование в  области использования  и охраны земель»  заключается в  том, что с изменением содержания общественных отношений по поводу земли происходят изменения в области государственного регулирования использования и охраны земель. В условиях земельной реформы и совершенствования управления экономикой развивается самостоятельность пользователей земли, демократизация земельных отношений, расширение прав  собственников земли и землепользователей, в том числе арендаторов. Развиваются институты права частной собственности на землю и рыночные отношения, создаются крестьянские (фермерские) хозяйства.}

^{Государственное управление земельным фондом сочетается с широкой самостоятельностью хозяйств – пользователей земли.}

^{Государство регулирует земельные отношения  как властная политическая организация (суверен), и как собственник  земли. Так, если компетентный орган Российской Федерации в интересах охраны природы отменит хозяйственное распоряжение местных органов власти в отношении земли, то возникает типичный конфликт типа «власть против собственности».}

^{Конституция Российской Федерации 1993 г. (ст. 9) провозгласила, что  в России закреплены частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности на землю.}

^{Исходя из выше сказанного является необходимым и  целесообразным изучение темы «государственное регулирование в  области использования  и охраны земель».}

^{Целью данной работы является комплексное изучение правовых норм отечественного законодательства касающихся государственного регулирования использования и охраны земель, а также научных изысканий отечественных ученых.}

 

 

^{1. Функции государства  в области использования  и охраны земель}

^{Земли, находящиеся  в пределах Российской Федерации, составляют земельный фонд страны. Хотя собственность  и иные права на земельные участки  осуществляются в  разных формах, государство  несет ответственность  за их состояние, использование  и охрану. Государственным органам принадлежит ведущая роль в управлении земельным фондом: они организуют и осуществляют землеустройство, земельный кадастр и мониторинг земель, государственный контроль за использованием земель, разрешают земельные споры.}

^{Основой государственного управления является принцип устойчивого развития, который включает предоставление широких земельных полномочий региональными органами исполнительной власти, субъектами Российской Федерации, органами местного самоуправления1.}

^{Государство, как собственник земли в принципе не отличается от других собственников. Если эти организации занимаются хозяйственными мероприятиями на отведенных им землях, то их деятельность подлежит правовому регулированию на общих основаниях с другими владельцами земли. То же самое можно сказать и в отношении муниципальных образований, поскольку они выступают в качестве собственников своих земель.}

^{Хозяйственное управление государственной  землей в Российской Федерации осуществляют не только специализированные государственные органы и организации, но и органы общей компетенции. Так, решения о переводе участков продуктивных земель под застройку обычно принимает администрация области (или аналогичной ей территориальной единицы). В пределах населенных пунктов, где значительная часть земель принадлежит муниципальным образованиям, решения о застройке принимают муниципальные органы, наделенные общей компетенцией.}

^{Государственные органы общей компетенции  выступают как  бы в двух лицах. Во – первых, им принадлежат  определенные прерогативы государства, как суверена. Во – вторых, они же распоряжаются некоторыми государственными землями от лица собственника. Например, такими органом является Правительство РФ. Аналогичное положение на своем  уровне занимают администрации регионов, а также муниципальные органы общей компетенции городов, поселков, администраций районов.}

^{Вообще можно  утверждать, что важнейшие  земельно – хозяйственные  решения подготавливают (в  рабочем порядке) специализированные государственные  или муниципальные  организации, тогда как утверждают их государственные или муниципальные органы обладающие общей компетенцией.}

^{Хозяйственные меры государства в  отношении принадлежащей  ему земли обычно направлены на приспособление земли к извлечению из нее некоторой  пользы, денежного  или натурального дохода. Деятельность государства в этих случаях имеет много общего с деятельностью частных лиц в отношении принадлежащих им земель. Условно такую деятельность государства можно называть частноправовой, так как она регулируется наравне с деятельностью всех других собственников и владельцев земли, включая частных лиц.}

^{Но государство  распространяет свои меры не только на принадлежащую  ему землю. Оно  выдает разрешения и  предписания, накладывает  ограничения, организует и стимулирует  некоторые работы также на всех прочих землях. Но там оно действует не как собственник, а как политическая организация, заинтересованная не в получении какой – то фискальной выгоды, а в достижении публичных целей. Такую деятельность государства следует считать публично – правовой. В этой сфере государство проявляет себя главным образом с административной стороны, поэтому земельно – правовое регулирование смыкается здесь с административно – правовым. Такое «регулирование, осуществляемое на основании закона, производится во многом в приказном порядке»1. Следует заметить, что государственные предписания, касающиеся земли, относятся в равной мере и к государственным организациям, которые занимают закрепленные за ними государственные земли, и ко всем прочим владельцам и собственникам земли.}

^{Один и тот же государственный (а ровно муниципальный) орган может выступать в разных случаях то в качестве собственника земли, то в качестве политической (или муниципальной) власти. Понятно, что если кто –то недоволен действиями государственного органа, то оспаривать их (если для этого есть основания) следует по – разному в зависимости т того, в каком качестве выступает этот орган в конкретном случае. Распоряжение государственного органа, выступающего в качестве собственника земли, может быть оспорено в обычном судебном порядке. Но оспаривать его же решение, если оно принято в качестве акта политической власти, возможно лишь в особом порядке, предусмотренном специальным законом.}

^{Хозяйственное управление землей со стороны  любого собственника включает его право контроля за деятельностью владельца (пользователя), которому он предоставил землю1. Если контроль осуществляется государственной организацией, то в данном случае он будет проявлением не верховенства государства, в всего лишь одной из функций собственника. Распоряжения собственника, с которыми не согласен владелец земли, могут быть оспорены последним в гражданско – правовом порядке т.е. на основе равенства сторон.}

^{Основные задачи контроля за использованием и охраной земель состоят в обеспечении  исполнения земельного законодательства, соблюдении установленных требований (норм, правил, нормативов), выполнении мероприятий по охране земель органами государственной власти, местного самоуправления, юридическими лицами, их должностными лицами, а также гражданами.}

^{Государственный контроль за соблюдением  земельного законодательства, использованием и  охраной земель осуществляют федеральные органы государственной  власти, органы государственной  власти субъектов  Российской Федерации, специально уполномоченные органы государственной власти по контролю за исполнением и охраной земель, а также органы местного самоуправления.}

^{В СССР, когда вся земля принадлежала государству, трудно было определить, в качестве кого (в отношении земли) выступали его управомоченные органы: как хозяйствующие субъекты или же как властные структуры. Государственная земельная служба (которая входила в структуру Министерства сельского хозяйства СССР) выполняла как хозяйственные задачи, так и надзорные функции в отношении владельцев земли в сельской местности.}

^{В нынешних условиях эта проблема сохраняется. Таким образом, этот контроль рассматривается  как публично –  правовое мероприятие. Но при этом остается открытым вопрос о  том, кто должен осуществлять хозяйственный контроль за владельцами и  пользователями государственных земель. Опыт показывает, что такой контроль не менее важен, чем административный надзор. Фактически же такой контроль во многих случаях отсутствует. Таким образом, за государственными землями, предоставленными во владение и пользование государственным и не государственным организациям, во многих случаях нет хозяйского глаза.}

^{У этой проблемы существует терминологический  аспект, поскольку  и в законодательстве, и в других  официальных документах, и в научной  литературе нет строго разделения понятий «контроль» и «надзор». На практике оба этих понятия нередко употребляются как синонимы. Тем не менее наметилась и некоторая «специализация» в их употреблении.}

^{Под государственными надзорными органами (не обязательно только в области земельных отношений) стали понимать чисто административные органы, выполняющие исключительно публично – правовые функции. Контрольными же иногда называют структуры, выполняющие внутриведомственные функции (в том числе контрольные органы ведомств, занимающихся хозяйственным управлением принадлежащим государству имуществом). При этом подконтрольными организациями (и частными лицами) являются те, кто пользуется принадлежащими государству имуществом и ресурсами. Контрольные структуры действуют как бы от имени собственника имущества, используя методы, которые характерны для собственника, оберегающего свое добро и желающего, чтобы оно использовалось наиболее эффективно. Некоторые государственные организации выполняют одновременно и частно - , и публично – правовые задачи1.}

^{Похоже по своей  разноплановости  задачи выполняют  государственные  земельные органы. Некоторые хозяйственные  функции они выполняют  на принадлежащих  государству землях, например, изучают  их на предмет возможного вовлечения в сельскохозяйственное производство. В то же время они осуществляют (как упоминалось выше) государственный надзор за правильным использованием и надлежащим состоянием как государственных, так и частных земель. Равным образом они ведут государственный учет всех земель и всех их владельцев.}

^{Такой конгломерат  функций, возможно был  оправдан в те годы, когда государство  было единственным собственником  всех земель в стране. Но ныне можно ожидать  разделения хозяйственных  и административных функций, которые  выполняют государственные  земельные  органы. Следует иметь в виду, что данное высказывание относится к специализированным органам государственного управления, что же касается органов общей компетенции, то им всегда придется совмещать хозяйственные задачи по управлению принадлежащей им собственности с властными полномочиями.}

^{Управление когда  им занимается государство, распадается на две  сферы. С одной  стороны, это хозяйственное  управление (заведование) принадлежащими государству  имуществами (среди  которых может  быть и земля), а  с другой – осуществление властных функций, присущих государству как суверену.}

^{Всего можно выделить семь основных блоков управления:}

• ^{изучение земельных ресурсов, их описание, картографирование, классификация, а также хозяйственная, экологическая или иная оценка;}
• ^{государственный учет земель, регистрация прав на землю, а также сделок с землей (вопросы регистрации прав на землю и сделок с землей);}
• ^{защита земель, мелиорация и рекультивация продуктивных земель;}
• ^{планирование использования земель;}
• ^{изъятие земель с целью их перепланировки, а также предоставление (публичных) земель в корпоративное или индивидуальное владение или собственность;}
• ^{налоговое обложение земель;}
• ^{хозяйственный контроль и административный надзор за использованием земель.} 

^{Приведенные блоки  не исчерпывают всего разнообразия государственных функций по управлению землей. Так, среди них отсутствует судебная защита прав государства как собственника земли, судебное преследование государственными контрольными и надзорными органами тех лиц, которые допустили противоправное обращение со своими или чужими землями.}

^{Обращение органов  исполнительной власти к судебной защите государства как  собственника земли, а ровно для  утверждения авторитета установленных государством норм земельного законодательства развито пока недостаточно. Тем не менее такие меры необходимы, так как при их отсутствии система земельного строя России оказывается не совершенной.}

Полномочия органов  местного самоуправления в данной сфере  определяются Конституцией РФ и рядом  законодательных и иных нормативных актов.

В целом можно определить, что органы местного самоуправления в области использования земли  и других природных ресурсов наделены исключительной компетенцией, а полномочия этих органов исходят, в данном случае, из вопросов местного ведения.

Так, Указом Президента РФ от 2 марта 1992 г. N 213 "О порядке установления нормы бесплатной передачи земельных участков в собственность граждан" главам местной администрации сельских районов предоставлено право устанавливать дифференцированную среднюю норму бесплатной передачи земли в собственность по выделяемым на территории района зонам с различной плотностью сельского населения.

Федеральным законом  от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ "О государственном  регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" установлено, что правовое регулирование деятельности в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения может осуществляться, в том числе, и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Основные полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды установлены Федеральным законом от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". В указанном Федеральном законе используются основные понятия, подразумевающие под охраной окружающей среды, в том числе, деятельность органов местного самоуправления, направленную на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.

 

 

 

 

 

 

 

^{2. Органы  государственного  управления земельными  ресурсами}

Государственное управляющее  воздействие берет свое начало в  процессе познания государством объективно существующих публичных интересов в той или иной социальной сфере. Современная характеристика земли (ч. 1 ст. 9 Конституции РФ, п. 1 ст. 1 Земельного кодекса РФ) как основы жизни и деятельности народов, исходящая из представления о земле как о компоненте окружающей среды, природном ресурсе и одновременно как о недвижимом имуществе, позволяет говорить о трех основных публичных интересах: экологическом, экономическом и социальном.

Обеспечение заявленных публичных  интересов - цель, которая может быть достигнута путем правового воздействия  на поведение участников общественных отношений, складывающихся в сфере охраны и использования земель. При этом необходимо учитывать следующее. Поскольку земля объективно выступает одновременно в нескольких значениях (как природный объект, природный ресурс и недвижимое имущество), постольку она одновременно является объектом различных видов общественных отношений.

Как природный объект и природный  ресурс земля является объектом земельных  отношений как отношений по использованию  и охране земель в Российской Федерации (п. 1 ст. 3 Земельного кодекса РФ). Земельные отношения, в свою очередь, являются разновидностью природоресурсных отношений как отношений, возникающих в области охраны и рационального использования природных объектов и природных ресурсов, находятся в одном ряду с лесными, водными отношениями и т.д. Как недвижимые вещи земельные участки выступают объектом имущественных отношений, связанных с владением, пользованием и распоряжением земельными участками (п. 3 ст. 3 Земельного кодекса РФ). Таким образом, в сфере охраны и использования земель регламентации в публичных интересах подвергается поведение участников земельных и имущественных отношений. Нельзя не отметить, что данные виды общественных отношений оказываются теснейшим образом связанными друг с другом. Происходит это потому, что требования к охране и рациональному использованию земель (диктуемые отношением к земле как природному объекту и природному ресурсу) предъявляются законодателем в первую очередь к правообладателям земельных участков, обладающим возможностью использовать земельные участки в своей хозяйственной деятельности в силу принадлежащих им имущественных прав.

Возможность использования и распоряжения земельным участком связана с  наличием у лица какого-либо имущественного права на земельный участок. Согласно ст. ст. 40 - 41 Земельного кодекса РФ права на использование земельных участков предоставляются собственникам, землевладельцам, землепользователям и арендаторам земельных участков (перечень этих прав установлен п. 1 ст. 40 Земельного кодекса РФ). Право производить распорядительные действия с земельными участками предоставлено собственникам земельных участков, а также землевладельцам, обладающим возможностью передавать принадлежащий им земельный участок по наследству.

Гражданское законодательство придает правам собственности, аренды, постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения земельными участками статус имущественных прав. Это означает не только включение соответствующих общественных отношений в сферу частноправового регулирования, но и признание за правообладателями земельных участков определенной степени гражданско-правового усмотрения в отношении принадлежащих им вещей. Как всякий обладатель субъективного гражданского права, собственник, землевладелец, землепользователь или арендатор земельного участка осознает социальную ценность принадлежащего ему субъективного права, только приступив к его осуществлению. Процесс осуществления права сводится к совершению реальных, конкретных действий; реализации возможностей, заключенных в содержании данного права. Однако законодатель, о каком бы объекте имущественного права ни шла речь, никогда не ограничивался обеспечением реального осуществления субъективного гражданского права.

В публичных интересах государство  предъявляет комплекс правовых требований к осуществлению субъективных имущественных прав на землю, которые в равной мере распространяются на всех обладателей прав на земельные участки. Законодатель, устанавливая в законе требования к осуществлению субъективных имущественных прав на землю, не может осуществлять такое регулирование, которое приводило бы к утрате закрепленного законом содержания субъективного права. Предъявление требований к осуществлению субъективных имущественных прав на землю не означает, что собственник, землепользователь, землевладелец или арендатор лишается правомочий по владению, пользованию или распоряжению земельным участком. Требования предъявляются к реальным, конкретным действиям управомоченного лица, в которых находят свое выражение как воля самого управомоченного лица, так и реализация возможного поведения управомоченного лица, заключенного в содержании субъективного права.

В современном законодательстве требование осуществлять имущественные  права на земельные участки в  соответствии с публичными требованиями закреплено ч. 2 ст. 36 Конституции РФ, в которой сказано, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Согласно п. 1 ст. 43 Земельного кодекса РФ граждане и юридические лица осуществляют принадлежащие им права на земельные участки по своему усмотрению, если иное не установлено настоящим Кодексом, федеральными законами.

Анализ соответствующих  нормативно-правовых актов позволяет  говорить о том, что в настоящее  время выполнение требований к осуществлению  имущественных прав на землю сводится, в основном, к использованию и  распоряжению земельными участками  с учетом: публичных ограничений имущественных прав на землю¹; обязательных мероприятий по охране земель; отнесения к категориям, определения разрешенного использования земельных участков; нормирования предельных размеров земельных участков; градостроительного зонирования; установления зон с особыми условиями использования территорий (водоохранного, санитарно-защитного зонирования и т.д.).

Содержание публичных  требований к осуществлению имущественных  прав на земельные участки предполагает следующие формы правомерного поведения со стороны правообладателей земельных участков: воздержание от тех или иных действий относительно земельного участка (соблюдение) либо приступление к совершению тех или иных действий относительно земельного участка (исполнение). Формулирование в тексте нормативного правового акта соответствующих нормативных предписаний осуществляется с использованием таких правовых способов правового регулирования, как запрещение (возложение на лицо обязанности воздерживаться от совершения действий определенного рода) и позитивное обязывание (возложение на лицо обязанности к активному поведению). Эти способы регулирования общественных отношений характеризуются императивностью, обеспечивают построение правоотношений по схеме "власть - подчинение". И в том и в другом случае правообладатель не может в полной мере реализовать свой интерес относительно принадлежащего ему земельного участка, вынужден корректировать свое поведение в соответствии с требованиями законодательства. В связи с этим к рассмотрению должен быть принят вопрос о правовых последствиях нарушения правообладателями земельных участков публичных требований к осуществлению принадлежащих им имущественных прав.

Обеспечить реализацию публичных требований к осуществлению  имущественных прав на земельные  участки возможно посредством применения методов правового принуждения. Общепризнанна также роль убеждения и поощрения в управленческой деятельности. Правовое принуждение является реакцией государственных органов, суда, негосударственных организаций на неправомерное поведение субъекта права либо же призвано предупредить возможное неправомерное поведение субъекта права. Правовое принуждение проявляется в виде уголовно-правового, гражданско-правового, дисциплинарно-правового и административно-правового принуждения. Публичный характер обязательных требований к осуществлению имущественных прав на землю предопределяет применение в первую очередь административно-правовых методов принуждения, используемых исполнительными органами государственной власти в управленческой деятельности. В сфере охраны и использования земель применение методов административно-правового принуждения возможно при осуществлении государственного земельного контроля.

Общественные отношения, складывающиеся в процессе формирования и индивидуализации земельных участков как недвижимых вещей, объектов имущественных прав, также являются предметом государственно-правовой регламентации. В первую очередь это связано с тем, что земельный участок не является вещью в собственном смысле этого слова (обособленным предметом материального мира). Очевидно, что земля не может стать объектом имущественного права, если она не снабжена индивидуализирующими ее конкретную часть (земельный участок) признаками. Закрепленное действующим законодательством понятие земельного участка (ст. 6 Земельного кодекса РФ) предполагает, что формирование и индивидуализация земельного участка осуществляются в результате описания и удостоверения его границ в порядке, установленном земельным законодательством. При этом вопрос описания и удостоверения границ земельного участка находится как в сфере частных, так и в сфере публичных интересов.