Ирина Эланс

Автор который поможет с любыми образовательными и учебными заданиями

Государственное управление. 2

План

1.Вступ……………………………………………………………….2
2. Поняття та види форм державного управління……………………..5

3. Правові акти управління: поняття, дія та вимоги до них…………..21
4. Адміністративно-правовий договір та його ознаки..........................37

5.Висновок…………………………………………………………….42

6 список використаної літератури……………………………………..44

1.ВСТУП

Мета й завдання дослідження. Метою дослідження є з’ясування місця і ролі державного управління в суспільстві, та розв’язання проблеми традиційно пов'язаної з теоретичною оцінкою обсягу поняття «державне управління», що за умов дії принципу поділу державної влади співвідноситься з поняттям «виконавча влада».

Актуальність теми дослідження. Державне управління як надзвичайно вагома складова змісту діяльності держави, фактично усіх їх органів вивчається багатьма науками – загальноуправлінськими, економічними, соціологічними, політичними, юридичними тощо. На цей час можна говорити про існування певного конгломерату міждисциплінарних знань про державне управління, який уможливив виокремлення як наукової спеціальності для кваліфікації наукових кадрів так званих «наук з державного управління». Гносеологічне ядро цих наук складає теорія державного управління, що є комплексною науковою галуззю.

У становленні й розвитку вітчизняної теорії державного управління величезну роль відіграли юридичні науки, а серед них – наука адміністративного права. І це невипадково, оскільки ще за радянських часів саме увага вчених-адміністративістів дала вирішальний поштовх системному дослідженню проблематики державного управління, яке в той період тлумачилось як одна з основних форм здійснення повновладдя народу.

Природно, що державне управління досліджується юридичними науками переважно в межах тих явищ і процесів, які перебувають у сфері правового регулювання. Оскільки ж державне управління (як і загалом управління, що здійснюється в суспільстві) має організаційну природу, то набуло поширення позначення аспектів державного управління, що є предметом вивчення юридичних науками, як «організаційно-правових аспектів» державного управління.

Враховуючи, що серед галузей права, які регулюють суспільні відносини, що складаються у державному управлінні, ключова роль належить адміністратив-

ному праву, дослідження організаційно-правових аспектів державного управління є складовою частиною саме адміністративно-правової науки. Саме через напрацювання цієї наукової галузі юриспруденція робить свій внесок у розвиток теорії державного управління. Великих внесків зробили автори, які плідно розглядали форми державного управління, насамперед це: В.Б. Авер'янов, докт. юрид. наук, проф., В.В. Цвєтков, докт. юрид. наук, проф., чл.-кор. НАН України , Є.Б. Кубко, докт. юрид. Наук, В.В. Копєйчиков, докт. юрид. наук, проф., О.Д. Крупчан, канд. юрид. наук, доц., С.Д. Дубенко, канд. юрид. наук, доц., тощо.

На даний момент у нашому повсякденному суспільному житті неможливо знайти жодної сфери, якої так чи інакше не торкався б управлінський вплив держави.

Сприйняття загальновизнаного в цивілізованому світі поняття державної влади як єдності трьох її гілок (законодавчої, виконавчої, судової) передбачає не тільки чітку визначеність і детермінованість їх функцій і компетенції, а й оснащення кожної з цих гілок відпрацьованим механізмом, призначеним реалізовувати ці функції і компетенції у конкретній практичній діяльності. Тобто, державна влада не може реалізовуватися сама по собі. Вона має бути представлена (виражена) в певних діях, які сприймаються як такі, що містять державно-владні накази керуючого впливу. Такі дії являють собою: по-перше, чітко виражені в реальній дійсності вольові положення держави; по-друге, дії, що йдуть від конкретних суб'єктів, які відбивають інтереси держави (суб'єктів з державно-владними повноваженнями); по-третє, дії, які реально відчувають численні державні та громадські структури, а також фізичні особи. Якщо застосувати цей підхід до такої категорії, як виконавча влада, то цілком справедливим буде висновок, що вона міститься і знаходить вияв у державному управлінні, а суб'єктами, в чиїх діях вона представлена, будуть органи державної виконавчої влади, які, в свою чергу, поширюють її вплив за допомогою інших виконавчо-розпорядчих органів.

Державне управління зовнішньо виражається в конкретних, реальних, відчутних діях державних органів і посадових осіб. Так зміст державно-управлінської діяльності набуває потрібної форми і піддається чіткому сприйняттю.
Кожен суб'єкт державного управління (орган чи посадова особа) наділений відповідною компетенцією, яка, як правило, дає йому можливість вибирати у конкретних ситуаціях той чи інший варіант поведінки, варіант конкретних дій, тобто відбити зміст управлінської діяльності в тій формі, яка, на його думку, найбільш ефективна і найбільшою мірою відповідає державним інтересам..
Система форм відіграє в управлінському процесі важливу роль. Зокрема, за допомогою цієї системи забезпечується: підтримка встановленого порядку; використання в інтересах і цілях державного управління потенціалу недержавних структур і громадян; гласність й урахування громадської думки.
Форми управлінської діяльності відзначаються помітною самостійністю й універсальністю щодо конкретних галузей і сфер державного управління.

Об’єктом дослідження – форма державного управління, один із головних компонентів діяльності органів виконавчої влади.

Предметом дослідження є тенденції та перспективи функціонування державних органів, органів місцевого самоврядування в умовах формування демократичної, соціальної, правової держави та громадянського суспільства.

2.Поняття та види форм державного управління

Термін “форма” означає вид, будь – який зовнішній вияв певного змісту. Якщо функції управління розкривають основні напрями цілеспрямованого впливу суб‘єктів управління на об‘єкти управління, то форма управління – це шляхи здійснення такого цілеспрямованого впливу, тобто форми управління показують, як практично здійснюється управлінська діяльність.

Під формами державного управління слід розуміти відмінні за своїм характером та наслідками способи зовнішнього вираження діяльності органів виконавчої влади.¹

А за визначенням Голосніченко І.П Під формою здійснення державного управління маються на увазі однорідні за своїм характером та правовою природою групи адміністративних дій, що мають зовнішній вираз, за допомогою яких забезпечується управління економікою, соціально-культурним та адміністративно-політичним будівництвом.²

У вітчизняній адміністративно-правовій науці радянського періоду категорія «державне управління» вважалася базовою і домінуючою. Адже саме адміністративне право як фундаментальна галузь правової системи спрямовувалось переважно на регулювання суспільних відносин у процесі здійснення державного управління.

Власне кажучи, внаслідок цього загалом зміст адміністративно-правової науки, насамперед, її понятійно-термінологічний апарат, багато в чому сформувався з огляду на потреби вивчення побудови системи державного управління, її складових елементів та їх функціонування. Щоб переконатися в цьому, досить згадати структуру академічного «Курсу радянського адміністративного права» в шести книгах, що були видані за редакцією Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарєва, О.Є. Луньова, М.І. Піскотина у 1977–1982рр.

Свого часу об’єктивні причини такого «ухилу» адміністративно-правової науки відзначив провідний радянський учений-адміністративіст кінця минулого століття Б.М. Лазарєв. Зокрема, відзначалося, що у період відновлення радянської науки адміністративною (з 1938 р.), тривалий час дослідження проблем державного управління здійснювалися винятково представниками цієї науки. Вже це саме по собі примусило виходити за її природні межі й охоплювати тематику державного управління.

Більше того, пізніше, з початку 60-х років минулого століття, коли тільки почала формуватися так звана теорія державного управління, в багатьох працях адміністративістів з’явилась тенденція невиправданого зосередження уваги на проблематиці цієї теорії – замість того, щоб точніше визначитись із самостійним предметом власне адміністративно-правової науки, чітко відмежувавши його в необхідних випадках від новостворюваних наук соціально-управлінського циклу. Оскільки ж цього, на жаль, не сталося, значна (хоч і не завжди виправдана) увага в адміністративно-правових дослідженнях стала приділятися саме з’ясуванню понятійного ряду, в якому базовою виступала категорія «державне управління».

Доречно нагадати, що в попередні роки розглядувана категорія так і не отримала цілком однозначного тлумачення. У вітчизняній адміністративно-правовій літературі досить активно дискутувалось співвідношення так званих «широкого» і «вузького» тлумачень поняття державного управління. Причому з часом все більшої переваги поступово набувала тенденція широкого його розуміння, тобто як такого, що здійснюється не лише спеціалізованими виконавчо-розпорядчими органами, а всіма видами державних органів (у зв’язку із цим іноді пропонувався і окремий термін – «управління державними справами», на противагу терміну «державне управління»).

Між цим згадана дискусія була доволі надуманою і, головне, як з’ясувалося, безплідною. Адже кожен з наведених варіантів тлумачення, на наш погляд, є виправданим лише на чітко визначеному теоретико-пізнавальному рівні використання даного поняття. Інакше кажучи, в кожному випадку те чи інше тлумачення державного управління повинно мати, як уже раніше доводилось автором, відповідне методологічне обгрунтування³.

Так, широке тлумачення державного управління як сукупності всіх видів діяльності держави (тобто усіх форм реалізації влади держави загалом) є прийнятним лише на рівні аналізу загальносоціальної системи управління загалом, що пов’язаний з виокремленням її відносно самостійних підсистем. У даному випадку категорія державного управління дає змогу відмежувати державні інститути управлінського впливу з боку держави від впливу з боку усіх інших, тобто недержавних, інститутів.³

На більш спеціалізованому рівні аналізу держава – як загальний суб’єкт управління – має бути представлена диференційовано, тобто як сукупність державних органів, між якими певним чином розподілені різні види діяльності. Відтак, категорія державного управління у вужчому, більш конкретному розумінні має значення відносно самостійного різновиду діяльності держави, що його здійснює певне коло державних органів.

Причому тут надзвичайно важливим є той об’єктивний факт, що критерії класифікації видів державної діяльності, з-поміж яких виокремлюється «державне управління», на сьогодні, порівняно з радянським періодом, принципово змінилися.

Зокрема, за радянських часів державне управління визначалося як один з чотирьох основних видів діяльності держави – поряд із такими її видами, як: а) діяльність так званих органів державної влади – рад народних депутатів усіх рівнів; б) правосуддя; в) прокурорський нагляд.

Натомість нині, із запровадженням в Україні конституційного принципу розподілу державної влади, подібна класифікація видів державної діяльності втратила своє значення. Основними видами діяльності держави тепер вважаються здійснення: а) законодавчої влади; б) виконавчої влади; в) судової влади. Отже, такий вид, як «державне управління» за новою класифікаційною схемою не потрапляє до переліку основних видів державної діяльності.

Проте це аж ніяк не означає, що власне явище «державне управління», а отже, і відповідна категорія (поняття) зникає зі змісту державної діяльності.

Державне управління як специфічний різновид діяльності органів держави існувало і продовжує існувати цілком об’єктивно. Адже його основне призначення – організація виконання правових актів та інших рішень державних органів шляхом різного роду владно-розпорядчого впливу на суспільні відносини та процеси (звідси, до речі, поширена характеристикайого як «виконавсько-розпорядчої» діяльності) – не тільки зберігається, а й набуває все більшого значення в умовах загальної трансформації ролі держави у новостворюваному громадянському суспільстві з його ринковими механізмами, стандартами демократичної й відкритої державної влади.

Таким чином, стає зрозуміло, що на розглядуваному рівні наукового узагальнення використовувати у «широкому» розумінні термін «державне управління» немає ніякої потреби. Доцільніше знайти інший прийнятний термін – на кшталт «державний вплив на суспільні процеси» – для визначення всієї сукупності напрямів реалізації влади з боку держави загалом в інтересах організуючого впливу на життєдіяльність суспільства.

Водночас, саме «вузьке» розуміння державного управління має бути переважаючим у галузевих державно-управлінських дослідженнях, зокрема й в адміністративно-правовій науці. Хоча і тут слід пам’ятати, що пізнавальні межі таких досліджень не є чимось незмінним, нерухомим: залежно від дослідницьких потреб до аналізу тією чи іншою мірою можуть залучатися й деякі аспекти більш широкого бачення державно-управлінських явищ. У зазначеному тлумаченні державне управління – в цілісному вигляді або у вигляді своїх окремих функцій, форм, методів та інших елементів змісту – у тому чи іншому обсязі здійснюється різними державними органами, що належать до різних гілок державної влади.⁴

Закономірно, що для органів виконавчої влади державне управління є одним з провідних напрямів діяльності (хоча далеко не всеохопним, а тим більше не єдиним, про що докладніше буде сказано у наступній главі цієї книги). Для інших же видів органів державної влади управлінська діяльність має більшою мірою допоміжне значення щодо їх профільних завдань і функцій. Проте і в цих випадках правомірно йдеться про здійснення державного управління як особливого виду діяльності.

Виходячи з наведеного, за умови спеціалізованого використання поняття державного управління в адміністративно-правовій науці треба застерегти проти спрощеного підходу до співвідношення понять «виконавча влада» і «державне управління», що нерідко допускається в сучасних дослідженнях.

Помилковість поглядів деяких дослідників зумовлена тим, що той вид діяльності, який за радянських часів визначався як «державне управління», почали механічно визначати як процес (або форму, засіб тощо) практичної реалізації (здійснення) виконавчої влади. Це цілком допустимо в деяких випадках, але неприйнятне для потреб цілісного доктринального оцінювання розглядуваного співвідношення.

Дійсно, певне коло повноважень виконавчої влади реалізується у формі державного управління. У цьому випадку обсяги понять «державне управління» і «виконавча влада» практично збігаються. Хоча завжди треба пам’ятати, що «влада» і «реалізація (здійснення) влади» – не тотожні явища: тут існує приблизно така сама залежність, як і при співвіднесенні категорій «функція» і «функціонування» (тобто вона більше нагадує зв’язок між «статикою» і «динамікою»).

Але зовсім інша річ, коли йдеться про реалізацію багатьох інших повноважень виконавчої влади, наприклад, у частині нормотворчої діяльності, надання адміністративних послуг або, навпаки, стягування податків чи інших зборів, зрештою, застосування заходів адміністративного примусу щодо правопорушників тощо. У всіх цих та аналогічних випадках немає достатніх підстав говорити про існування державного управління – звичайно, у власне науковому тлумаченні цього терміна.

Отже, виконавча влада, з одного боку, реалізується не тільки у формі державного управління, а й у різноманітних формах державної діяльності, які також є предметом адміністративне-правової науки. З іншого боку, сфера державного управління не обмежується тільки діяльністю органів виконавчої влади.

Я згодна з цим висновком і пропоную декілька ознак, які на мою думку, дають відповідь на те, чому саме ми застосовуємо таку гілку державної влади як виконавча влада при визначені поняття "форми державного управління" :

- виконавча влада є відносно самостійною гілкою (формою, видом) єдиної державної влади в Україні - атрибутом державно-владного механізму, побудованого на засадах поділу влади, і здійснюється поряд із законодавчою і судовою владами, тісно з ними взаємодіючи;

- виконавча діяльність є основним призначенням державного управління і складає першу, найбільш важливу його сторону;

- виконавчі органи державної влади повсякденно і багаторазово реалізують виконавчу владу в різних формах;

- виконавча влада здійснюється системою спеціально створених суб'єктів - органами виконавчої влади різних рівнів, які наділені виконавчою компетенцією, що не властиве органам законодавчої та судової влади; через систему цих органів виконавчої влади - здійснюються державне управління, виконавча та розпорядча діяльність.

Отже, я можу сказати, що у діяльності органів виконавчої влади найбільше спостерігається і реалізується управлінська діяльність, тобто, використовуючи певні дії управління, вони певним чином впливають на управління, як всередині своїх органів, так і поза ними, цим самим втілюючи в життя державну політику держави.

Отже, підводячи підсумок по даному пункту плану, я дійшла висновку, що форми державного управління - це будь-яке зовнішнє вираження конкретних управлінських дій, які здійснюються органами державної влади (виконавчої влади) для реалізації поставлених перед ними завдань та втілення в життя державної політики.

Перш ніж розпочати класифікацію форм державного управління, доцільним буде показати за якими критеріями та від чого залежить вибір тих чи інших форм управління.

Отже, спробуймо зробити деяку класифікацію форм управління, виходячи з того, що єдине по своїй суті поняття таких форм, має потребу у такій класифікації.

Вибір тих чи інших форм залежить від багатьох обставин. На нього впливають слідуючи фактори: характер компетенції даного органу (посадової особи); особливості об'єкта керуючого впливу; конкретні цілі здійснюваних управлінських дій; характер розв'язуваних у процесі управлінської діяльності питань; характер викликуваних даними діями наслідків та інше.

Найбільш поширеними критеріями класифікації форм управління, на які схиляються ряд вчених є:

• за значенням наслідків, які виникають у результаті використання тієї чи іншої форми (наявності правового ефекту).

• За ступенем правової регламентації процесу їх практичного застосування.

За значенням наслідків, які виникають у результаті використання форм виділяють: правові форми державного управління; неправові форми державного управління.

Говорячи про ступінь правової регламентації, треба сказати, що ступінь такої регламентації різний і залежить від цільового "навантаження" відповідних форм. Так, ті з них, у яких знаходить своє зовнішнє вираження безпосередній керуючий вплив на той чи інший об'єкт, опосередковують взаємини між суб'єктом і об'єктом керування, які, нарешті, власне кажучи, є формами реалізації виконавчої влади і регламентуються в максимальному обсязі. Найбільш показові в цьому плані, насамперед дії виконавчих органів (їх посадових осіб) по підготовці і виданню актів управління, що волочуть чітко виражені юридичні наслідки.

У значно меншому обсязі регламентовані форми, що не волочуть прямих юридичних наслідків Наприклад, виконавчим органам (їх посадовим особам) надається можливість самостійного вибору їх, але за умови, що такого роду форми, по-перше, не виходять за рамки загальних вимог законності, по-друге, відповідають компетенції даного суб'єкта управління (наприклад, проведення консультацій, нарад тощо).

Регламентація форм управлінської діяльності здійснюється адміністративно-правовими нормами. Як правило, такого роду норми містяться в юридичних актах, якими закріплюється організаційно-правовий статус виконавчого органу (посадової особи). Наприклад, це можуть бути положення про міністерства, посадові інструкції тощо. Таким прикладом є "Положення Про Міністерство транспорту України", згідно з яким, Міністерство транспорту України (Мінтранс України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. Тобто, в цьому положенні вказуються основні права, обов'язки, завдання Мінтрансу України, іншими словами, його правовий статус, як головного (провідного) органа у системі центральних органів виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики в галузі транспорту, у сфері використання повітряного простору України та навігаційно-гідрографічного забезпечення мореплавства.

Найбільш значимі форми зв'язані з реалізацією правотворчих, праворозпорядчих і правоохоронних функцій виконавчої влади, бо викликають найбільш істотні юридичні наслідки. Їхня регламентація має найважливіше значення з позиції забезпечення режиму законності в сфері державного управління.

Останнім часом одним із перспективних напрямів розвитку правового регулювання державного управління визнається використання в правотворчій та правозастосовчій діяльності органів виконавчої влади адміністративних договорів. Сучасна практика державного управління свідчить про наявність договірних елементів у діяльності органів виконавчої влади

Тож можна сказати, що до числа найбільш значимих форм відноситься така діяльність, як укладення адміністративних договорів.

Отже, описавши ступінь правової регламентації процесу використання форм управління, можна виділити наступні форми державного управління, тобто їх класифікацію за цим критерієм:

• Встановлення норм права (правотворча діяльність).

• Застосування норм права (розпорядницька діяльність).

• Здійснення інших юридично значимих (зовнішньо та внутрішньо владних) дій.

• Укладення адміністративних договорів.

• Проведення організаційних дій.

• Здійснення матеріально-технічних операцій.

Такий російський вчений як Альохін А.П. говорить проте, що адміністративно-правова форма може бути представлена в багатьох видах, утворити своєрідну систему дій виконавчих органів (посадових осіб):⁵

• по ступені юридичного вираження : основні (видання правових актів)

і базуються на них, тобто різні дії, що волочуть визначені юридичні наслідки що мають визначену юридичну спрямованість (реєстраційні, дозвільні, наглядові, попереджувальні, забезпечувальні дії і т. п.). В усіх випадках необхідно враховувати ступінь їхнього зв'язку з виданням правових актів управління;

• за достигнутими результатами: позитивне регулювання (твердження

програм соціально-економічного розвитку і т. п.) або реакція на негативні явища в сфері державного управління;

• по спрямованості: що впливають на суспільні відносини в сфері дер-

жавного управління (зовнішня спрямованість) або на діяльність нижчестоящого управлінського апарату (внутрішня спрямованість);

• по обсягу: загальнообов'язкові або адресовані конкретним об'єктам;

• по масштабності: уся система виконавчої влади або упорядкування

роботи усередині робочого апарату даного виконавчого органа (самоорганізація);

• по характеру і методам вирішення питань компетенції: процедурні

(наприклад, підготовка і ухвалення управлінського рішення) і процесуальні (наприклад, в рамках адміністративного виробництва);

• по суб'єктивному вираженню: односторонньо виражені або двох і

багатобічні (адміністративно-правові договори);

• по ініціативності: використовувані суб'єктом виконавчої влади за

власною ініціативою в силу вимог закріпленої за ними компетенції або яка являється реакцією на ініціативу інших учасників управлінських відносин(наприклад, по скаргах громадян);

• за умовами застосування: нормальне громадське життя або режим

надзвичайного чи воєнного стану;

• по відношенню до інших суб'єктів державної влади: використову-

вані у відносинах із законодавчими (представницькими) або судовими органами;

• по особливостях об'єкта керуючого впливу: у залежності від форми

власності (державні, кооперативні, акціонерні, комерційні, колективні, частки, індивідуальні об'єкти;

• по юридичному змісту: дозвільні, забороні або що наказують.

Стосовно класифікації видів форм державного управління Аверянова висунула свою думку. Оскільки виконувані в процесі управління дії та взаємозв'язки різноманітні за своїм характером, призначенням та наслідками, до яких вони призводять, то виникає необхідність класифікації форм управління. При цьому важливо відразу відокремити ті дії та взаємозв'язки суб'єктів виконавчої влади, котрі не мають власне управлінської природи. Це, зокрема, проведення різних фінансово-господарських операцій щодо утримання відповідних органів, здійснення матеріально-технічних дій тощо. Прикладами матеріально-технічних дій можуть бути діловодство (реєстрація, оформлення, розмноження, розсилання документів), обробка інформації (підрахунки, підготовка даних для машинної обробки), допоміжні заходи (охорона, організація харчування та ін.). Звичайно, наведені види Діяльності органів виконавчої влади можна вважати її окремими формами, однак їх не можна віднести до переліку форм управління.

Говорити про форми управління доцільно лише щодо такої діяльності, яка має владно-організуючу спрямованість і відображає зміст основних, профільних функцій органів виконавчої влади. Щодо цих форм вирішальним є поділ їх на види залежно від настання тих чи інших правових наслідків. За цим критерієм виділяють: а) правові та б) неправое і форми.