Государственное управление. 16

Оглавление

Введение

Глава 1. Понятие  и сущность государственного управления

1.1 Общее понятие  управления. Управление как социальное  явление

1.2 Государственное  управление

1.3 Исполнительная власть, ее соотношение  с государственным управлением

1.4 Соотношение  государственного управления, местного  самоуправления и иного негосударственного  управления

1.5 Управление внутренними  делами как самостоятельная отрасль  государственного управления

Глава 2. Принципы государственного управления

2.1 Понятие принципов государственного  управления

2.2 Классификация  принципов государственного управления

Заключение

Список нормативных  актов и литературы

Введение

Начиная изучение темы курсовой работы, прежде всего, хотелось бы отметить ее актуальность в теоретическом  и практическом аспектах. Являясь  специфическим видом социального  управления «государственное управление»  воздействует на всю общественно-политическую жизнь, причем особую значимость в данном контексте представляют исполнительно-распорядительные институты государственной власти, их внутреннее содержание, так как  посредством их деятельности происходит упорядочение общественных отношений  в той или иной сфере .Вопросы, связанные с «государственным управлением», исполнительной властью, их количественным и качественным соотношением, а также принципы осуществления их деятельности продолжают изучаться ведущими теоретиками административного права. Разрешение проблем, ликвидация неточностей и пробелов в этих вопросах будут содействовать дальнейшему построению правового государства в Российской Федерации. Следует отметить огромную заслуги в теоретической разработке данных фундаментальных категорий доктора юридических наук, профессора Козлова Ю.М., профессора Лазарева Б.М., ведущих правоведов Манохина В.М., Адушкина Ю.С., Багишаева З.А. и других представителей российской административно- правовой науки.

Итак, определив  актуальность темы, необходимо выяснить, какова сущность государственного управления, его содержание, а также наиболее оптимальные условия применения основных принципов, в соответствии с которыми оно осуществляется. Объектом исследования в курсовой работе являются общественные отношения, возникающие  в ходе исполнительно-распорядительной деятельности органов исполнительной власти в той или иной сфере общественной жизни. Что касается предмета изучения, то его составляют такие явления, как социальное управление, государственное управление, и основные положения-принципы, на основании которых последние действуют. Таким образом, целью написания данной работы ставится всестороннее изучение фундаментальных вышеуказанных категорий административного права.

Исходя из этого, определим задачи, которые нам  предстоит решить:

1. изучить понятие  государственного управления и  принципов его осуществления;

2. разъяснить, в  чем состоит отличие государственного  управления от исполнительной  власти;

3. выявить: каково  соотношение государственного управления  с местным самоуправлением и  иным негосударственным управлением; 

4. систематизировать  знания в области принципов  государственного управления и  их классификации;

5. акцентировать  внимание на выработке единого  подхода в понимании государственного  управления в системе административного  права РФ.

Изучение данной темы курсовой работы имеет огромное научно-теоретическое и практическое значение. Это обусловлено тем, что  государственное управление как  социальное явление исследуется  специалистами в области социологии, политологии, экономики, конституционного и других фундаментальных отраслей российского права - финансового, гражданского, уголовного. Следовательно, государственное  управление оказывает огромное влияние  на все сферы общественной жизни, и, соответственно, будет намного  эффективнее, если его изучение будет  продолжаться и в дальнейшем.

Положения, выносимые  на защиту:

1. Государственное  управление -- разновидность социального управления, с функционированием которой традиционно связано формирование особой правовой отрасли, а именно административного права.

2. Государственное  управление и осуществляющие  его функции, государственные  органы - есть составная часть  единого механизма государственной  власти.

3. Государственное  управление - организующая, исполнительно-распорядительная  деятельность органов государства,  осуществляемая на основе и  во исполнение законов и состоящая  в повседневном практическом  выполнении функций государства  и др.

4. Самостоятельной  отраслью государственного управления  в области социально-политической  деятельности является управление  внутренними делами.

5. Принципы образуют  основу управленческой, исполнительной  деятельности. Эффективность управления  достигается последовательным применением  всей системы принципов и каждого  из них в отдельности.

Глава I. Понятие и сущность государственного управления

1.1 Общее понятие управления. Управление  как социальное явление

Приступая к изучению административного права, необходимо, прежде всего, определить методологические основы формирования данной отрасли  правовой системы Российской Федерации. А она объективно связана с  социальным явлением, получившим распространенное обозначение как управление. Тем  самым термин латинского происхождения (администрация - управление) стал универсальным  средством характеристики определенного  вида деятельности, т.е. совокупности действий, совершаемых ради достижения соответствующих  общественно значимых целей.

В самом широком  смысле управление означает руководство  чем-либо (или кем-либо). В подобном понимании оно трактуется и в  наши дни. Однако ограничиться такой  констатацией недостаточно. Возникает  потребность раскрытия содержания этого руководства, его функционального  назначения. Общетеоретические позиции, включая кибернетические, дают достаточные  основания для следующих выводов:

Управление есть функция организованных систем различной  природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающих их целостность, т.е. достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание  должного режима их деятельности.

Управление служит интересам взаимодействия составляющих ту или иную систему элементов  и представляющих единое целое с  общими для всех элементов задачами.

Управление -- внутреннее качество целостной системы, основными элементами которой являются субъект (управляющий элемент) и объект (управляемый элемент), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации (самоуправления).

Управление предполагает не только внутреннее взаимодействие составляющих систему элементов. Существует множество взаимодействующих целостных  систем различного иерархического уровня, что предполагает осуществление  управленческих функций как внутрисистемного, так и межсистемного характера. В последнем случае система высшего  порядка выступает в роли субъекта управления по отношению к системе  низшего порядка, являющейся в рамках взаимодействия между ними объектом управления.

5. Управление по  своей сути сводится к управляющему  воздействию субъекта на объект, содержанием которого является  упорядочение системы, обеспечение  ее функционирования в полном  соответствии с закономерностями  ее существования и развития. Это --целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления.

6. Управление реально  тогда, когда налицо известное  подчинение объекта субъекту  управления, управляемого элемента  системы ее управляющему элементу. Следовательно, управляющее (упорядочивающее)  воздействие -- прерогатива субъекта управления.

Таковы основные черты, характеризующие общее понятие  управления. Они полностью приемлемы  и для понимания управления в  социальной (общественной) сфере, где  в роли субъектов и объектов управления выступают люди и их различные  объединения (например, государство, общество, территориальные образования, общественные объединения, производственные и непроизводственные объекты, семья и т.п.).

Конечно, при этом учитываются особенности социальной сферы, важнейшей из которых является то, что управленческие связи реализуются  через отношения людей. Общество представляет собой целостный организм со сложной структурой, с различного рода индивидуальными проявлениями, равно как и с функциями  общего характера. Отсюда потребность  в выражении общей связи и  единства социальных процессов, каковая  находит свое проявление в осуществлении  социального управления. Оно является одним из ведущих условий нормального  функционирования и развития общества.

Социальное управление как атрибут общественной жизни  выражается в признаках, предопределенных общими чертами, свойственными управлению как научной категории, а также  особенностями организации общественной жизни. Наиболее существенное значение имеют следующие из них:

Во-первых, это совместная деятельность людей. Сама по себе такого рода деятельность (производственная и иная) еще не в состоянии обеспечить необходимое взаимодействие ее участников, бесперебойное и эффективное  выполнение стоящих перед ними общих  задач, достижение общих целей. Управление организует людей именно для совместной деятельности в определенные коллективы и организационно их оформляет

Во-вторых, социальное управление своим главным назначением  имеет упорядочивающее воздействие  на участников совместной деятельности, придающее взаимодействию людей  организованность. При этом обеспечивается согласованность индивидуальных действий участников совместной деятельности, а также выполняются общие  функции, необходимые для регулирования  такой деятельности и прямо вытекающие из ее природы (например, планирование, координация, контроль и т.п.).

В-третьих, социальное управление имеет в качестве главного объекта воздействия поведение (действия) участников совместной деятельности, их взаимоотношения. Это -- категории сознательно-волевого характера, в которых опосредствуется руководство поведением людей.

В-четвертых, социальное управление, выступая в роли регулятора поведения людей, достигает этой цели в рамках общественных связей, являющихся, по сути управленческими отношениями. Возникают они, прежде всего, между субъектом и объектом в связи с практической реализацией функций социального управления.

В-пятых, социальное управление базируется на определенной соподчиненности воль людей -- участников управленческих отношений, так как  их отношения имеют сознательное-волевое опосредствование. Воля управляющих приоритетна по отношению к воле управляемых. Отсюда -- властность социального управления, означающая, что субъект управления формирует и реализует «господствующую волю», а объект подчиняется ей. Так выражается властно-волевой момент социального управления.

Следовательно, власть есть специфическое средство, обеспечивающее следование воли управляемых воле управляющих. Так происходит волевое регулирование  поведения людей, а в условиях государственной организации общественной жизни обеспечивается необходимое  «вмешательство» государственной  власти в социальные отношения.

В-шестых, социальное управление нуждается в особом механизме  его реализации, который олицетворяют субъекты управления. В роли таковых  выступают определенная группа людей, организационно оформленная в виде соответствующих органов управления (общественных либо государственных), или же отдельные, уполномоченные на это лица. Их деятельность, имеющая специфическое назначение и особые формы выражения, является управленческой.

Управление, понимаемое в социальном смысле, многообразно. В самом широком смысле оно  может пониматься в качестве механизма  организации общественных связей. В  подобном смысле можно говорить о  том, что его задачи и функции  практически выполняют все государственные  органы, независимо от их конкретного  назначения, а также общественные объединения. В качестве объекта  управления здесь выступает все  общество в целом, все варианты развивающихся  в нем общественных связей.

Социальное управление имеет и специальный смысл. В  этом варианте его обычно характеризуют  как государственное управление под которым понимается специфический вид государственной деятельности, отличный от ее иных проявлений (например, законодательная, судебная, прокурорская деятельность), а также от управленческой деятельности общественных объединений и других негосударственных формирований (трудовые коллективы, коммерческие структуры и т.п.) Государственное управление -- разновидность социального управления, с функционированием которой традиционно связано формирование особой правовой отрасли, а именно административного права.

1.2 Государственное управление

Термин «государственное управление» широко используется в  отечественной и зарубежной научной  литературе, а также в законодательстве многих стран. Более 70 лет он употреблялся и у нас, давая тем самым  конституционные основания для  выделения данного вида государственной  деятельности.

Конституция Российской Федерации 1993 года отказалась от этого  термина. Вместо него в оборот внедрен  новый термин -- исполнительная власть. Означает ли это, что государственное управление впредь не существует или же налицо чисто терминологическая реформация?

На эти закономерные вопросы ответ может быть один: все объясняется конституционным  провозглашением разделения властей. Так, в соответствии со ст. 10 Конституции  Российской Федерации Ст 10 Конституции РФ.государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

В связи с этим представляет интерес соотношение  государственного управления и исполнительной власти. Но прежде всего выясним, какое содержание вкладывалось в понятие государственного управления до 80-х годов.

Любая деятельность состоит из решения, его реализации (исполнение) и контроля за реализацией.

По существу, на подобной основе строится государственный  аппарат, т.е. совокупность органов, выражающих государственную власть. Соответственно в рамках этого аппарата происходит «разделение труда» по осуществлению  государственных задач и функций. Оно предполагает, что и находило свое конституционное выражение, выделение  органов государственной власти (так назывались Советы всех уровней), органов государственного управления и судебных органов. Каждый из них  был призван осуществлять тот  или иной вид государственной  деятельности. Так, на долю органов  государственной власти приходилось  решение наиболее важных вопросов государственной  и общественной жизни в форме  законов (создание законов); органы государственного управления в основном осуществляли реализацию законов (приведение их в исполнение); судебные органы выполняли законоохранительную функцию.

Место и роль государственного управления в механизме «разделения  труда» определялись следующими характеристиками:

а) государственное  управление -- конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющий функциональную и компетенционную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти;

б) государственное  управление -- деятельность исполнительно-распорядительного характера. Основным направлением ее является исполнение, т.е. проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов. Достигается эта цель использованием необходимых юридически-властных полномочий (распорядительство);

в) государственное  управление -- прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как исполнительно-распорядительные органы государственной власти или же органы государственного управления;

г) государственное  управление -- исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Непосредственность такого руководства обусловлена тем, что именно в ведении (организационном подчинении) органов государственного управления находилась основная масса объектов собственности, выражая тем самым качество государства как собственника основных средств производства;

д.) государственное  управление -- подзаконная деятельность, осуществляемая «на основе и во исполнение закона»; она вторична по отношению к законодательной деятельности.

Такова обобщенная характеристика государственного управления, к которой можно добавить и  некоторые иные специфические его  признаки, в числе которых: вертикальность (субординационность, иерархичность) системы исполнительно-распорядительных органов; реализация принадлежащих этим субъектам юридически-властных полномочий в административном, т.е. во внесудебном порядке; предусмотренная действующим законодательством возможность административного правотворчества (сочетание правоприменения с правоустановлением); включение в механизм (систему) государственного управления не только исполнительно-распорядительных органов, но и всех иных звеньев управленческого аппарата (например, администрации государственных предприятий) и т.п.

В таком понимании  органы государственного управления рассматривались  в качестве исполнительного аппарата государственной власти или государственной  администрации, являющейся основным звеном практической реализации законодательства, а также иных правовых актов органов  государственной власти, т.е. Советов  различных уровней.

В своих основных организационных проявлениях эти  органы были «привязаны» прямо или  опосредствованно к системе Советов  народных депутатов.

Исполнительно-распорядительную деятельность практически ocyществляли не все государственные органы, а лишь те, которые конституционно обозначались как органы государственного управления (специальный субъект). В общегосударственном масштабе эти органы осуществляли государственную власть (государственно-властные полномочия) в форме исполнительной или правоприменительной функции. Здесь виден специфический вариант проявления государственной власти, которому отводилось особое (самостоятельное) место в механизме «разделения труда» (функций). Приоритетность сохранялась при этом за законодательной (правотворческой) деятельностью.

Изложенное позволяет  обратить внимание еще на два принципиальных обстоятельства. Прежде всего -- государственное управление и осуществляющие его функции, государственные органы - есть составная часть единого механизма государственной власти. Данное положение необходимо особо подчеркнуть в связи с тем, что до 80-х годов соответствующие Конституции и действующее законодательство только Советы всех уровней относили к числу органов государственной власти. И лишь в отношении Правительств было сделано исключение: они характеризовались в качестве «исполнительных и распорядительных органов государственной власти». Все иные органы государственного управления (как, впрочем, и судебные органы) вроде бы не имели никакого отношения к механизму государственной власти, что, конечно, не соответствовало действительности. Наблюдалась, тем самым, явная переоценка роли Советов. Фактически же речь должна была идти, и для этого имелись все необходимые основания, о функционировании в системе «разделения труда» представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, поскольку именно они реализовали в различных правовых и организационных формах полномочия государственно-властного характера.

Второе обстоятельство связано с тем, что, как это  уже отмечалось при общей характеристике социального управления, последнее  во всех своих проявлениях органически  связано с упорядочивающим воздействием на определенный объект. Говоря же о  государственном управлении, акцентируется  его исполнительное назначение. В  связи с этим возникает вопрос: как совместить управляющее воздействие  с исполнительством?

Суть данной проблемы заключена в следующем. Управление различными сторонами государственной  и общественной жизни не является исключительной функцией исполнительного  аппарата государства; в этом процессе активно участвуют и другие субъекты единой государственной власти. При  этом главное в содержании управляющего воздействия состоит не столько  в принятии соответствующих решений(например, законов), а в их реализации, т.е. в строгом проведении в жизнь содержащихся в них юридически-властных требований. А это и есть процесс исполнения. Конечно, и сам законодатель осуществляет те или иные действия, обеспечивающие исполнение принятых им законов. Но он не в состоянии взять на себя данную функцию в полном объеме, учитывая многообразие общественных отношений, нуждающихся в упорядочивающем, т.е. постоянном управляющем воздействии. Вообще недопустимо законодателю самому исполнять законы. Поэтому и возникает необходимость в специализированном управленческом звене государственного аппарата, осуществляющем такое воздействие в исполнительно-распорядительном варианте. Значит, исполнение -- это, в рассматриваемом аспекте, и есть по существу непосредственная государственно-управленческая деятельность, т.е. управляющее воздействие и исполнительство полностью совместимы. При этом не имеет принципиального значения, кто является субъектом принятия соответствующего решения -- законодательный либо исполнительно-распорядительный орган (исполнение закона либо подзаконного нормативного акта).

Таковы наиболее емкие черты, свойственные государственному управлению, как разновидности социального  управления. Оно характерно по своему функциональному назначению не только для Российской Федерации в ее современном виде и, конечно, не только для периода развития нашего государства вплоть до распада Советского Союза. В своих основных проявлениях государственное управление непременно присутствует в механизме воздействия на общественную жизнь западных государств, где государственная власть базируется на иных социально-политических и экономических основах. Имеется в виду прежде всего господство рыночных отношений. Так, по признанию видного теоретика французского административного права Г.Брэбана, и в подобных условиях вся управленческая сфера имеет ярко выраженный публично-правовой характер, т.е. государственное содержание; государственное управление осуществляет функция текущего управления, представляя собой государственную деятельность по управлению .

1.3 Исполнительная власть, ее соотношение  с государственным управлением

Рассмотрим далее  вопрос об исполнительной власти как  специфической ветви в системе  разделения властей и его значение для всестороннего понимания  «государственного управления».

Конституция РФ четко  выделяет исполнительную власть в системе  разделения властей, устанавливает  самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти (ст. 10), предусматривает отнесение установления системы федеральных органов  законодательной, исполнительной и  судебной власти к ведению РФ (п. "г" ст. 71). Ст 71 Конституции РФ

Думается, что в Конституции  РФ юридически не совсем четко говорится  о какой-то единой системе, которой  по существу нет на самом деле. Речь, по-видимому, должна вестись о нескольких системах или подсистемах. Причем применительно к органам законодательной власти этот тезис недостаточно применим, если вообще подходит, и следует иметь в виду статус и совокупность, а также взаимоотношения органов законодательной власти РФ и субъектов РФ. Приступая к анализу такого сложного, комплексного и многогранного феномена, как исполнительная власть, обратимся к пониманию этого фундаментального института в коллективном труде.

Выделим некоторые  итоговые определения, сформулированные в этом труде.

И.Л. Бачило, например, полагает: "Государственное управление можно характеризовать как целенаправленное организующее воздействие органов государственной власти на развитие различных сфер общественной жизни с учетом экономических, политических и социальных характеристик государства на определенных этапах его исторического развития" И.Л. Бачило «Исполнительная власть» ,стр.32.(с. 28-29). И далее следует обобщающее определение исполнительной власти:

"Это подсистема, ветвь государственной власти, осуществляющая, исполнительно-распорядительную деятельность  в целях управления в определенных  сферах (предметах) ведения путем  реализации государственно-властных  полномочий методами и средствами  публичного и преимущественно  административного права'' (с. 29).

В этом определении  привлекает выделение по существу конституционно-правового  аспекта исполнительной власти - подсистема, ветвь государственной власти (ст. 10, Конституции РФ).

Вместе с тем, некоторые формулировки в приведенном  определении требуют дополнительных разъяснений и аргументации. Какое  содержание вкладывается, например, в термин "исполнительно-распорядительная деятельность", что такое "методы и средства публичного права"? Далее, реализация государственно-властных полномочий характерна не только для исполнительной власти - она присуща и другим ветвям власти: законодательной, судебной. В целом же, как показывает анализ административно-правовой литературы, возможны различные варианты трактовки и определения категории "исполнительная власть".

Например, свой подход и специфическое понимание характера  и содержания исполнительной власти, ее взаимоотношений с другими  ветвями власти сформулировали В.М. Манохин, Ю.С. Адушкин, 3.А. Багишаев. Данные авторы высказали следующие соображения относительно характера содержания исполнительной власти.

Само назначение рассматриваемой власти - исполнительная - говорит о том, что ее задача -исполнять предписания представительной власти в лице законов, указов и иных правовых актов.

Но почему предписания  только представительной власти? А  какую роль играют в этом процессе предписания судебной власти, например, постановления Конституционного Суда РФ? Следует одновременно согласиться  с мнением авторов, что кота эти  взаимоотношения строятся на основе принципа разделения властей, не должно допускаться возможности поглощения одной власти другой, иначе говоря, всевластия представительных органов  в отношении других властей Манохин В. М. и др. Российское административное право. М., 1996. С. 7-9.

Авторы высказывают  свое понимание особенностей исполнительной власти в плане ее сущности, содержания в сравнении с представительной и судебной властями. Причем, ссылаясь на известное и емкое определение К. Маркса: "Администрация есть организующая деятельность государства", - они делают акцент на организационной стороне деятельности исполнительной власти.

Однако организационное  начало присуще также деятельности представительных, законодательных  органов. Например, Федеральное Собрание РФ, принимая федеральные законы по сферам и отраслям управления (в экономической, социальной и правоохранительной сферах, в области административно-политической деятельности), активно участвует «организации руководства и управления сферами и отраслями общественной жизни. Государственная Дума непосредственно осуществляет организационные функции по формированию и направлению деятельности исполнительной и судебной власти. Совет Федерации решает организационные по своему характеру вопросы: о назначении выборов Президента РФ; о назначении на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ; о назначении на должность и об освобождении от должности Генерального прокурора РФ.

Трудно согласиться  с мнением авторов, что хотя целесообразность и является конституционным принципом, но действует она только внутри системы  исполнительной власти. Данный вывод  весьма спорен, поскольку целесообразность - глобальный принцип организации  и деятельности государства, систем и органов законодательной (представительной), исполнительной и судебной власти.

В литературе высказаны  далеко не однозначные мнения о соотношении  государственного управления и исполнительной власти.