Государственное управление. 12

Содержание

«Рыба тухнет с головы,

  а чистят ее  с хвоста»

К. Кушнер

    Введение

    Реалии  существования нашего общества в  настоящее время, суровая действительность, к которой все вынуждены приспосабливаться, находятся в прямой зависимости  от эффективности государственного управления и неразрывно связаны  с ней. В любом обществе между  государством и обществом существует взаимодействие, качество и уровень  которого определяется эффективностью политики в сфере управления. Если государственное управление стремится  добиться успеха, то оно должно обеспечить гражданам комфортные условия существования  в соответствии с обещаниями, сделавшими это управление легитимным. Не секрет, что подобные действия в ситуации ограниченности ресурсов (как кадровых, так и материальных) весьма затруднительны. Задача обеспечения потребностей всего  общества, а в нынешней ситуации тем более, является почти неразрешимой. Следует подчеркнуть, что для  решения данной задачи государственные  структуры во многом обладают неадекватными  для решения этой задачи системами  управления. Организация взаимовыгодного  и эффективного сотрудничества с  частным сектором и общественностью  требует реорганизации или, вернее сказать, реструктуризации системы  государственного управления.

    Безусловно, что данная проблема является наиболее острой и фундаментальной, а, как  следствие, почти неразрешимой в  контексте мировой политики. Люди страдали, страдают и будут страдать от неэффективности государственных  организаций. Неоспоримым фактом является то, что в России нет стержневой мысли в организации структуры  государственного управления или, вернее сказать, эффективного государственного управления. Система управления, распределения  властных полномочий, в конце концов, наш основной закон-Конституция является квинтэссенцией мирового опыта, но опыта неадаптированного к специфике нашей страны, такой опыт можно охарактеризовать как обычную, бездумную кальку.

    В данном контексте напрашивается  весьма резонное умозаключение, и здесь  уместно перефразировать слова  гениального М. Булгакова, вложенные  в уста профессора Преображенского - “ разруха начинается с головы!”  Если рассматривать государство  с точки зрения социального механизма, то данная метафора является оптимальной  для оценки актуальности темы " Эффективность  государственного управления". Сочетание и аналитический подход дает благодатную почву для глубокого научного исследования. Это и является актуальностью курсовой работы.

    Объектом исследования является –государственное управление в Российской Федерации.

    Предметом исследования является – традиции и новации в системе госуправления Российской Федерации.

    Целью данного научного исследования является раскрытие традиционных и новаторских подходов к государственному управлению в РФ.

    Для достижения данной цели нами были поставлены следующие задачи:

    - определить понятие “управление”;

    - рассмотреть специфику государственного управления;

- выявить составляющие эффективности государственного управления;                           - дать характеристику процесса формирования и факторам, исконно влияющим на государственное управление в Российской Федерации.

     Теоретической основой исследования явились теории и концепции, сформированные в трудах отечественных и зарубежных исследователей и посвященные способам совершенствования систем управления на основе процессного подхода. Среди российских специалистов в области государственного управления хочется отметить следующие имена: Г. В Атаманчук, В. Игнатов. Относящиеся к новейшим исследованиям западных ученых и практиков в вопросе повышения эффективности государственного управления являются использованные в данной работе труды М. Хольцер, Мэри Е. Гай, Даниэль В. Мартин. Очень важно не воспринимать все достижения в области западных специалистов как образец для подражания. Сравнительный анализ роли государства в общественных процессах России и западноевропейских стран показывает даже на первый взгляд, что недопустимо подавление многих государственных функций и самоустранение от выполнения своих обязанностей, что ведет к ослаблению, а не усилению нашей государственности. Но, безусловно, знание и применение западного опыта там, где это возможно, является необходимым. Литература же наших авторов позволяет выявить специфику государственного управления в России, провести глубокие исторические изыскания и выявить те факторы, которые влияют на государственное управление.

    Методологической  основой исследования послужил системный подход к изучению деловых процессов, осуществляемых в органах государственной власти. В процессе исследования применялись методы общенаучного познания, научной абстракции, анализа и синтеза, индукции и дедукции, сопоставления и сравнения. Информационную базу исследования составили федеральные законы и другие нормативные правовые акты федерального уровня, регулирующие вопросы осуществления закупок для государственных нужд; нормативные правовые акты в области применения аутсорсинга, принятые на уровне отдельных регионов, монографии по тематике аутсорсинга, материалы периодических изданий, ресурсы сети Интернет. 
 

Глава I. Государственное управление как социальная система

1.Понятие  государственного  управления

    Государственное управление - это целенаправленное организующе -регулирующее воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей.

    Государственное управление - разновидность социального  управления, но его природу и специфику  определяют присущие только данному  виду управления свойства.

      Субъект целенаправленных, организующих  и регулирующих воздействий - государство. Государственное управление  опирается на властные полномочия  и представляет собой способ  реализации государственной власти, которая распространяется на  все общество (и на другие сообщества  в рамках проводимой государством  международной политики).

    Специфику государственного управления составляют характер и объем охватываемых управлением  общественных явлений. В центре государственного управления (смысл государственного воздействия) - решение общих дел, согласование действий всех граждан, защита совместного интереса, удовлетворение потребностей общества, а не отдельных  граждан и социальных групп.

      Комплекс методов и средств  государственного воздействия составляют  не только правовые, политические, экономические (регулирование, согласование, убеждение, стимулирование и т.д.), но и принуждение с помощью  сил правоохранительных государственных  органов. Государственная власть  и управление в источнике имеет  правовую и политическую обусловленность  (легитимность), а в реализации - силу  госаппарата, обладающего и средствами  принуждения[2,С.56].

    В широком смысле государственное  управление как система означает непосредственное осуществление государственной  власти: принятие политико-государственных  решений и их реализацию, контроль за соблюдением в обществе правозаконности  и правосудие. Субъектом государственного управления выступают законодательные  органы государственной власти, исполнительные органы государственной власти, органы суда и прокуратуры.

    Целесообразно будет уточнить понятия следующим  образом. Государственное управление - воздействие государства на общественные процессы, управление делами всей общественной системы. Для государственного управления, осуществляемого президентом, правительством и иными органами исполнительной власти, представительными, законодательными органами и органами местного самоуправления, характерны следующие признаки:

    -выполнение общезначимых функций;

    -нормативно-распорядительное регулирование;

    -подзаконный характер деятельности;

    -использование властных полномочий.

    Государственно-административное управление представляет собой вид государственной деятельности по управлению делами государства, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть, ее органов и должностных лиц на всех уровнях государственно-административного устройства: федеральном, субъектов Федерации, местном[1,С.45]. Государственно-административное управление, осуществляемое органами исполнительной власти, характеризуется теми же признаками, что государственное управление в целом, а также и дополнительными:

    -непрерывным и оперативным характером деятельности;

    -осуществлением специализированных функций, требующих единообразной технологии;

    -установлением юридическо-функциональных режимов;

    -применением мер административной ответственности;

    -иерархически построенным аппаратом управления;

    -профессиональным персоналом;

    -административным усмотрением.

    Государственное администрирование - практическая деятельность государственных органов, технологический процесс подготовки, принятия и исполнения управленческих решений в совокупности методов и средств, с помощью которых решаются задачи государства и его структур различного уровня, осуществляется прямое, систематическое и специализированное воздействие органов управления на подведомственные им органы и объекты на основе административной ответственности за выполнение решений.

    В бытовом сознании государственное  управляющее воздействие часто  отождествляется лишь с одним  из проявлений государственного управления, причем позднейшим. Исторически государственное  управление возникло прежде всего как  общее политическое руководство  и регулирование (в форме идеологического  воздействия и контроля)[5,С.78].

    При толковании государственного управления мы исходим из того, что понятие "управление" шире по содержанию, чем понятие "власть".

    В основу классификации видов управляющего воздействия берутся различные  основания. В качестве объекта управления могут быть: сфера общественной жизнедеятельности, она обязывает различать экономическое, социальное, политическое, духовно-идеологическое воздействие; структура общественных отношений, предполагающая управление экономическими, социальными, политическими, духовно-идеологическими отношениями и процессами; характер и объем охватываемых воздействием общественных явлений, служащий показателем для различения управления обществом, управления государством, управления отраслями (предприятиями, фирмами и т.д.), управления территориями.

    Определяющим  основанием для различения видов  управляющего воздействия служит субъект, включающий в себя институциональный и личностный компоненты.

    Если  институция (установление) учреждена  государством (сверху), образуется в  установленном конституционно-правовом (юридическом) порядке в целях  осуществления функций государства, то есть определяющий субъект - государство, его органы, структуры и лица - речь идет о государственном управлении.

    Если  институция учреждена самим обществом (снизу), образуется на основе прямого  волеизъявления населения, в установленном  конституционно-правовом порядке в  целях самоорганизации, саморегулирования  общественных процессов и отношений, самостоятельного решения местных  дел, т.е. определяющий субъект - органы местного самоуправления - речь идет о муниципальном самоуправлении либо общественном управлении.

    Если  институция (установление) учреждена  частным образом в целях частного предпринимательства и хозяйственной  деятельности, образована в установленном  юридическом порядке, т.е. определяющий субъект - собственник, хозяин дела, предприниматель - речь идет о менеджменте.

    Политика, имеющая один корень с полисом (греч. город-государство), означает все общее, что можно делать, решать, используя политическую (публичную) власть, отражает явление историческое, связанное с появлением государства, в котором сосуществуют различные, иногда противоборствующие потребности и интересы и потому есть объективная необходимость их согласовать, найти то общее, интегрирующее, что и делает общество государственно-организованным. Политика, как и государство, знаменует определенный уровень развития общества, соответствует обществу и развивается вместе с ним. Общество по природе своей не может быть деполитическим (не путать с деполитизированным).

    Понятию "политика" присущи два аспекта: аспект власти и аспект консенсуса. Политика означает, с одной стороны, способность к принятию обязательных решений и к их осуществлению (власть), с другой стороны, способность  к справедливому распределению  ценностей и благ (консенсусу). Можно  сказать, политика - это форма реализации социальных интересов, характеризующаяся  использованием институтов публичной  власти, а политическое управление - это воздействие на общество (процессы, отношения) через согласование интересов.

    Конечно, политика должна быть открытой, нравственной, понятой и принятой населением, обществом, т.е. публичной.

    Конечно, политика должна быть правовой: политические усмотрения, интерес, целесообразность не должны противостоять праву, а  политические решения и действия должны исходить из права, осуществляться в рамках права.

    Правовая  политика в системе государственного управления - это те принципы и основные направления развития общества, которые  государство проводит в жизнь  при создании и применении норм, институтов и отраслей права, в деятельности юридических учреждений, в формировании и укреплении правосознания граждан[9,С.23].

    По  содержанию правовая политика государства  может быть , правотворческой и  правоприменительной.

    Указанные направления в госуправленческой  деятельности - это две стороны  одной медали. Их единство обусловлено  следующими факторами:

    1) у них единый волевой источник - государственная власть;

    2) они имеют общую цель - стабилизировать,  упорядочить, обеспечить условия  для развития общества;

    3) в совокупности они формируют  единое правовое пространтво,  систему действующего права.

    Сущностное  единство не исключает различий, на практике порой даже разрыва. Можно  сказать, что правотворческая политика обеспечивает должное, закрепляет в  правовой форме все лучшее, что  есть (или должно быть) в госуправленческой  практике. "Политика есть прежде всего  многообразная и постоянно движущаяся практика". Правоприменительная политика обеспечивает сущее, т.е. переводит с помощью идеологических, организационных и собственно правоприменительных средств закрепленную в политико-правовых решениях модель поведения общества в сферу ее практического воплощения. Известно, что разрыв между должным и сущим составляет большую проблему государственного управления.

    Сегодня мы видим увлечение нормотворчеством и неадекватное внимание к регламентированию  процесса, порядку реализации правовых норм. Это не только не способствует становлению законности и правопорядка, но усиливает недоверие у граждан  к власти, органам государства, их разросшемуся праву действовать  по усмотрению, а не по нормам административно-процессуальным (коих в целом пока нет - и в  этом еще одна большая проблема)[4,С.67]. Правоприменительная практика при такой политике однозначно не станет фактором стабилизации и упорядочения общественных отношений и процессов.

    Таким образом, политику как сферу реализации социальных интересов через принятие общезначимых государственных решений  и администрирование как сферу  реализации социальных интересов через  принятие административных актов во исполнение политических нельзя противопоставлять, воспринимать дихотомией.

    В государственно-управляющем воздействии  невозможно четко отделить политические функции от административных - приложения политико-правовых норм к конкретным ситуациям и индивидуумам, политические органы и должности - от административных публичных служб и государственных  служащих; можно лишь расставлять  акценты в деятельности (в основном - политические, в основном - административные, политико-административные, административно-политические).

    В соотношении политики и администрирования  в государственном управлении принципиально  важно верховенство права (закона), решений над политическими действиями, политики над администрацией, властью.

    Таким образом, концепция реформирования государственного управления, в центре которого качество решений и деятельности государственных органов власти и управления, предполагает обоснование и осуществление следующих неотложных шагов.

    Вовлечение  граждан, институтов общества в процесс  выработки и реализации общезначимых управленческих (политических и административных) решений[7,С.90].

    Административную  коммуникацию следует развивать  как средство обеспечения приемлемости административных решений для граждан, придания государственно-административному  управлению публичного характера. Гражданам  необходимо предоставлять информацию прежде всего на ранних стадиях административного  процесса. Включение гражданских  инициатив, составление параллельных (альтернативных) экспертиз по вопросам, значимым для всех, должны стать  обычаем, а не исключением.

    Неотложной  мерой является принятие законов, регламентирующих организацию и функционирование исполнительной власти. Целесообразно  пересмотреть (кодифицировать) нормы  административного права - оно должно быть более консенсуальным, а административный процесс - обеспечен доктринально и  нормативно (административно-процессуальным законодательством).

    Только  на этом пути можно решить фундаментальный  вопрос конституционного права: каким  образом народ как единственный суверен своей власти может адекватно  организовать государство, его органы, чтобы они и в статусе (материально, субстанционально), и в процессе функционирования (процессуально) отражали именно власть народа.

    2.Специфика  и структура ГУ

    Государственное управление относится к виду социальных систем.

    При самом общем подходе к разграничению  социальных систем их можно разделить  на два класса: системы как социальные явления (наука, искусство, право и т.д.) и системы - организации, созданные людьми в соответствии со структурой общественного бытия. Все они образуют многоступенчатую иерархию разнообразных социальных систем. Это обусловлено сложностью самого общества, постоянно развивающегося.

    Системный подход к изучению госуправления  позволяет представить его как  функционирование нескольких сложных  социальных систем. Условно назовем  их:

    система управляющая - государство как определяющий субъект управления;

    система управляемая - компоненты общества, подверженные государственному воздействию как объекты управления;

    система взаимодействия - различные институты государства и общества, реализующие связи: прямые и обратные, вертикальные и горизонтальные, подчиняющие и поддерживающие и пр. Сущностной характеристикой этой системы является наличие в ней разного рода отношений: субъектно-субъектных, субъектно-объектных[20,С.101].

    Таким образом, управляющая система включает в себя в качестве компонентов (подсистем) относительно самостоятельные социальные системы: А - система госуправления делами общества в целом; Б - система госадминистративного управления делами государства.

    Систему А допустимо соотносить с политической системой общества, т.е. с совокупностью взаимодействующих государственных и общественных органов и организаций, посредством которых принимаются общезначимые государственно-политические решения.

    Напомним  важнейший системообразующий фактор - взаимодействие системы с окружающей внешней средой. Управление связано  с восприятием множества сигналов, поступающих из быстроменяющейся социально-экономической среды.

    Главной, конечной целью (предназначением) управляющей системы является не ее собственное существование "для себя", а обеспечение параметров надлежащего состояния и развития общества, удовлетворение его потребностей, интересов, ожиданий. В этом - уникальность и особая значимость связей госуправления с обществом. Внешняя среда, а точнее сказать, среда обитания системы госуправления - это первичное, это те силы, факторы экономической, политической, правовой, культурной, духовной сфер многообразной жизнедеятельности общества, которые оказывают непосредственное влияние на процесс управляющего воздействия, питают его ресурсами или блокируют управленческие решения (действия) в случае неготовности к ним общества. В данной связи можно сказать: каково общество, такова (производная от него) система управления им. Развивается общество - реформируется управление[6,С.98]. Система государственного управления, соответствующая обществу, должным образом реагирующая на происходящие в нем изменения, может быть определена как рациональная.

    Развивающееся общество формирует свои потребности  как социальный заказ системе  управления.

    Потребности трансформируются в интересы (т.е. потребности, осознанные и адресованные какому-либо субъекту, способному их удовлетворить); интересы в свою очередь принимают  форму требований.

    Требования  по содержанию могут быть: распределительные (относительно ресурсов - природных, денежно-финансовых, людских и т.п., заработной платы, рабочего времени, условий получения образования, медицинской помощи, разного рода услуг); регулировочные (контроль за рынком, производителями, безопасностью); коммуникативные (предоставление информации, возможностей демонстраций, митингов и пр.). Поскольку представления различных групп населения о справедливом распределении ресурсов не совпадают, требования могут накапливаться, перегружать, дестабилизировать систему управления: создается ситуация нестабильной системы управления. Накапливание требований т.е. импульсов на входе в систему, может являться следствием невнимания государственных политических и административных структур к интересам и потребностям социальных групп, что характерно для закрытой политико-административной системы, неадекватно реагирующей на требования общества, веление времени.

    На  уровне входа необходима для управляющей  системы также и поддержка  со стороны общества, ресурсная "подпитка" для реализации требований.

    Главным результатом функционирования системы  государственного управления, создающим  эффект на выходе системы, являются управленческие решения и действия[16,С.65].

    При этом чрезвычайно важно, чтобы:

управленческие решения опережали и предопределяли управленческие действия. Субъект, должностное лицо управляющей системы при воздействии на управляемые объекты руководствуется ограничительной формулой - "можно только то, что разрешено законом". Конечно, на практике возникают сложные ситуации. Закон и инструкция не могут вместить все многообразие жизни. Отсюда усмотрительная управленческая деятельность. Она создает как возможность злоупотребления властью (демонии власти), так и возможность творческого управляющего воздействия в интересах человека.

    Управляющая система может стабильно функционировать  только как открытая система по признаку "вход - выход", когда каждому  сигналу, поступающему на вход системы, соответствует отклик, выходной сигнал. Конечно, степень открытости может быть различной. Адекватность управления возможностям и запросам общества - одна из закономерностей системы государственного управления. Таким образом, управляющая система (как и управляемая, и система взаимодействия) - это постоянно изменяющаяся, функционирующая, динамичная система, включенная в общественно-политический процесс. Система государственного управления, где существуют не только прямые, но и обратные связи, механизм принятия решений открыт для общества, ориентирован на согласование интересов, удовлетворения требований людей, характеризуется как демократическая.