Государственное управление. 23

      План 

Введение…………………………………………………………………………...3

1. Общетеоретические  проблемы эффективности государственного  управления

      1.1 Управление, как социальное явление……………………………………………………………………………..6

      1.2 Специфика государственного управления………………………..…10

      1.3 Цель, функции и принципы государственного управления……..…12

      1.4 Особенности государственного управления в современной России…………………………………………………………………………….14

2. Исполнительная  власть

      2.1 Понятие, характерные черты и определение органа исполнительной власти……………………………………………………………………………..17

      2.2 Принципы организации и деятельности  органов исполнительной власти  Российской Федерации………………………………………………….18

3. Соотношение  государственного управления с  исполнительной властью...21

Заключение…………………………………………………………………….…27

Список использованной литературы…………………………………………...30 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Введение

      Реалии  существования нашего общества в  настоящее время, суровая действительность, к которой все вынуждены приспосабливаться, находятся в прямой зависимости от эффективности государственного управления и неразрывно связаны с ней. В любом обществе между государством и обществом существует взаимодействие, качество и уровень которого определяется эффективностью политики в сфере управления. Если государственное управление стремится добиться  успеха, то оно должно обеспечить гражданам комфортные условия существования в соответствии с обещаниями, сделавшими это управление легитимным. Не секрет, что подобные действия в ситуации  ограниченности ресурсов (как кадровых, так и материальных) весьма затруднительны. Задача обеспечения потребностей всего общества, а в нынешней ситуации тем более, является почти неразрешимой. Следует подчеркнуть, что для решения данной задачи государственные структуры во многом обладают неадекватными для решения этой задачи системами управления. Организация взаимовыгодного и эффективного сотрудничества с частным сектором и общественностью требует реорганизации или, вернее сказать, реструктуризации  системы государственного управления.¹

      Безусловно, что данная проблема является  наиболее острой и  фундаментальной, а, как следствие, почти неразрешимой в контексте мировой политики. Люди страдали, страдают и будут страдать от неэффективности государственных организаций. Неоспоримым фактом является то, что в России нет стержневой мысли в организации структуры государственного управления или, вернее сказать, эффективного государственного управления. Система управления, распределения властных полномочий, в конце концов, наш основной закон - Конституция является квинтэссенцией  мирового опыта, но опыта неадаптированного к специфике нашей страны, такой опыт можно охарактеризовать как обычную, бездумную кальку.

      В данном контексте напрашивается  весьма резонное умозаключение, и здесь  уместно перефразировать слова  гениального М. Булгакова, вложенные в уста профессора Преображенского - “разруха начинается с головы!” Если рассматривать государство с точки зрения социального механизма, то данная метафора является оптимальной для оценки актуальности темы.

      В данной работе были использованы труды, относящиеся к передовым разработкам в области обеспечения эффективности государственного управления, наших ученых и зарубежных специалистов. Среди российских специалистов в области государственного управления хочется отметить следующие имена: Г.В Атаманчук, В. Игнатов. Относящиеся к новейшим исследованиям западных ученых и практиков в вопросе повышения эффективности государственного управления являются использованные в данной работе труды М. Хольцер, Мэри Е. Гай, Даниель В. Мартин.  Сразу хочу оговориться, что западная литература, к сожалению, не выявляет специфики государственного управления в рамках России, точнее западные авторы не интересуются этой спецификой в должной мере. Очень важно не воспринимать все достижения в области западных специалистов как образец для подражания. Сравнительный анализ роли государства в общественных процессах России и западноевропейских стран показывает даже на первый взгляд, что недопустимо подавление многих государственных функций и самоустранение от выполнения своих обязанностей, что ведет к ослаблению, а не усилению нашей государственности. Но, безусловно,  знание и применение западного опыта там, где это возможно, является необходимым. Литература же наших авторов позволяет выявить специфику  государственного управления в России, провести глубокие исторические изыскания и выявить те факторы, которые влияют на государственное управление. Таким образом, сочетание и аналитический подход к данным источникам дает благодатную почву для глубокого научного исследования.

        Целью данного исследования является поиск и обозначение  ресурсов, которые могли бы быть использованы в повышении эффективности государственного управления и исполнительной власти, и рассмотрение механизмов, способствующих этому, учитывая   специфику нашего государства.

      Для достижения данной цели мною были поставлены следующие  задачи:

1. Определить само понятие “управление”.
2. Рассмотреть специфику государственного управления.
3. Выявить составляющие эффективности государственного управления.
4. Дать характеристику процесса формирования и факторам, исконно влияющим на государственное управление в Российской Федерации.
5. Обозначить пути повышения эффективности государственного управления в Российской Федерации.
6. Дать характеристику исполнительной власти
7. Показать взаимосвязь между государственным управлением и исполнительной властью.²

Глава 1.   Общетеоретические проблемы эффективности государственного управления

       1.1   Управление, как социальное явление

      Приступая к изучению содержания и особенностей государственного управления, необходимо, прежде всего, определить, что же такое управление? Этот термин стал универсальным средством характеристики определенного вида деятельности, т.е. совокупности действий, совершаемых ради достижения соответствующих общественно значимых целей.

      В самом широком смысле управление означает руководство чем-либо (или  кем-либо). В подобном понимании оно  трактуется и в наши дни. Однако ограничиться такой констатацией недостаточно.  Возникает потребность раскрытия содержания этого руководства, его функционального значения. Общетеоретические позиции, включая кибернетические, дают достаточные основания для следующих выводов:

      1. Управление есть функция организованных систем различной  природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, т.е. достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание режима их деятельности.

      2. Управление служит интересам взаимодействия составляющих ту или иную систему элементов и представляющих единое целое с общими для всех элементов задачами.

      3. Управление - внутреннее качество целостной системы, основными элементами которой является субъект (управляющий элемент) и объект (управляемый элемент), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации (самоуправления).

      4. Управление предполагает не только внутреннее взаимодействие сос-тавляющих систему элементов. Существует множество взаимодействующих целостных систем различного иерархического уровня, что  предполагает осу-ществление управленческих функций как внутрисистемного, так и межсис-темного характера. В последнем случае система высшего порядка выступает в роли субъекта управления по отношению к системе низшего порядка, явля-ющейся в рамках взаимодействия между ними объектом управления.

      5. Управление по своей сути сводится к управляющему воздействию субъекта на объект, содержанием которого является упорядочение системы, обеспечение ее функционирования в полном соответствии с закономерностями ее существования и развития. Это – целенаправленное  упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления.

      6. Управление реально тогда, когда налицо известное подчинение объекта субъекту управления, управляемого элемента системы ее управляющему элементу. Следовательно, управляющее (упорядочивающее) воздействие - прерогатива субъекта управления.

      Таковы  основные черты, характеризующие общее  понятие управления. Они полностью  приемлемы, и для понимания управления в  социальной (общественной) сфере, где в роли субъектов и объектов управления выступают люди и их различные объединения (например, государство, общество, территориальное образование,  общественные объединения, производственные и непроизводственные объекты,  семья и т.п.).³

      Конечно, при этом учитываются особенности социальной сферы, важ-нейшей из которых  является то, что управленческие связи реализуются через отношения людей. Общество представляет собой целостный организм со сложной структурой, с различного рода индивидуальными  проявлениями, равно как и с функциями общего характера. Отсюда потребность в выраже-нии общей связи и единства социальных процессов, каковая находит свое проявление в осуществлении социального управления. Оно является одним из ведущих условий нормального функционирования и развития общества.

      Социальное  управление как атрибут общественной жизни выражается в признаках, предопределенных общими чертами, свойственными управлению как научной категории, а также  особенностями организации общественной жизни.  Наиболее существенное значение имеют следующие:

      1. Социальное управление есть только там, где  проявляется совместная деятельность людей. Сама по себе такого рода деятельность  (производственная и иная) еще не в состоянии обеспечить  необходимое взаимодействие ее участников, бесперебойное и эффективное выполнение стоящих перед ними общих задач, достижение общих целей. Управление организует людей именно для совместной деятельности и определенные коллективы и организационно их оформляет.

      2. Социальное управление своим главным назначением имеет упорядочивающее действие  на участников совместной деятельности, придающее взаимодействию людей организованность. При этом обеспечивается согласованность индивидуальных действий участников совместной деятельности, а также выполняются общие функции, необходимые для регулирования такой деятельности и прямо вытекающие из ее природы (например, планирование, координация, контроль и т.п.).

      3. Социальное управление имеет в качестве главного объекта воздействия поведение (действия) участников совместной деятельности, их взаимоотношения. Это - критерии сознательно-волевого характера, в которых опосредствуется руководство поведением людей.

      4. Социальное управление, выступая в роли регулятора поведения людей, достигает этой цели в рамках общественных связей, являющихся, по сути, управленческими отношениями. Возникают они,  прежде всего, между субъектом и объектом в связи с практической реализацией функций социального управления.

      5. Социальное управление базируется на определенной соподчиненности воль людей - участников управленческих отношений, т.к. их отношения имеют сознательно-волевое опосредствование. Воля управляющих приоритетна по отношению к воле управляемых. Отсюда - властность социального управления, означающая, что субъект  управления формирует и реализует «господствующую волю», а объект подчиняется ей. Так выражается властно-волевой момент социального управления. Следовательно, власть есть специфическое средство, обеспечивающее следование воли управляемых воле управляющих. Так происходит волевое регулирование поведения людей, а в условиях государственной организации общественной жизни обеспечивается необходимое «вмешательство» государственной власти в социальные отношения.

      6. Социальное управление нуждается в особом механизме его реализации, который олицетворяет субъекты управления. В роли таковых выступает определенная группа людей,  организационно оформленная в виде соответствующих органов управления (общественных либо государственных), или же отдельные, уполномоченные на это  лица. Их деятельность, имеющая специфическое назначение и особые формы выражения, является управленческой.

      Управление, понимаемое в социальном смысле, многообразно. В  самом широком смысле оно  может пониматься в качестве механизма  организации общественных связей. В подобном смысле можно говорить о том, что его задачи и функции практически выполняют все государственные органы, независимо от их конкретного назначения, а также общественные объединения. Элементом системы социального управления является также и местное самоуправление. В качестве объекта управления здесь выступает все общество в целом, все варианты развивающихся в нем общественных связей.

      Социальное  управление имеет и специальный  смысл. В этом варианте его обычно характеризуют как государственное  управление, под которым понимается специфический вид государственной деятельности, отличающий от ее иных проявлений (например, законодательная, судебная, прокурорская деятельность), а также от управленческой деятельности общественных объединений и других негосударственных формирований (трудовые коллективы, коммерческие структуры и т.п.). 

        1.2    Специфика государственного управления 

      Многие  авторы основанием видов управления признают природу и суб-станциональную специфику субъектов управления, исходя из чего разграни-чивают государственное управление  (субъект управляющих воздействий - государство), общественное управление (субъект управляющих воздействий - общество и его структуры) менеджмент (субъект управляющих воздействий - предприниматель, собственник).⁴ Среди всех видов управления государст-венное управление занимает особенное место, так как характеризуется только ему присущими свойствами. Рассмотрим важнейшие из них:

      1. Государство, выступая в качестве субъекта управления, придает го-сударственному управлению важное свойство, без которого оно не могло бы состояться. Это свойство системности. Как иначе, могло бы быть осущест-влено управление огромными массами как человеческих, так и материальных ресурсов. Данное свойство принципиально ведь только при его наличии мо-жет осуществляться согласованность, координация, целеустремленность и эффективность.

      2. Определяющее влияние на характер воздействий, осуществляемых данным видом управления, оказывает его субъект, то есть государство, и заложенная в нем властная сила. Так, обратясь к современной "Краткой философской энциклопедии" государство понимается как "структура господства, которая постоянно возобновляется в результате совместных действий людей, действий, совершающихся благодаря представительству, и которая, в конечном счете, упорядочивает общественные действия в той или иной области". Государство, тем и отличается от общественных структур, что им реализуется по отношению к людям государственная власть, которая имеет в источнике правовую обусловленность (легитимность), а в реализации силу государственного аппарата, обладающего средствами принуждения. Это силовое давление, которое ведет к тому, что поставленные в управлении цели, содержащиеся в нем организационные моменты, и установленные им нормы должны быть исполнены. Следовательно, все проблемы, связанные с государственным управлением, носят исторический характер: каково государство, что и как оно делает, какие ставит перед собой цели.

      3. Это, безусловно, границы распространения государственного управления. Такие границы могут быть определены, как  проходящие не в рамках всего общества, а выходящие за его рамки и проявляющиеся во внешней политике данного государства. Нормальный вариант взаимосвязи государства и общества характеризуется тем, что общественная жизнь людей обладает большим объемом свободы и самоуправления, границы же данной автономии определяются как общественными институтами, так и государством. То есть, государство посредством законодательства устанавливает основные типы и нормы поведения людей во всех сферах жизни и обеспечивает их соблюдение своей властной силой. В данном контексте проблемой является  «распространенность государственного управления на общество», так как здесь уже пойдет речь не о технологических изменениях, а об анализе состояния самого общества, от способности его к саморегуляции и адаптации к чему-то новому. Данная сентенция приводит нас к выводу, что государственное управление будет сохранять свое влияние на общество, но является вопросом глубина этого влияния. Важно отметить то, что это влияние будет призвано отражать и воспроизводить в себе состояние общества. Тем самым управление должно находиться в коррелятивной связи с тем процессом и явлениями, на которые оно направляет свои целеполагающие, организующие и регулирующие воздействия.

      Итак, государственное управление - это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу. Термин «государственное управление» широко используется в отечественной и зарубежной научной литературе, а также в законодательстве многих стран. Более 70 лет он употреблялся и у нас, давая тем самым конституционные основания для выделения данного вида государственной деятельности.⁵ 

      1.3 Цель, функции и принципы  государственного управления 

      Как известно, цели выполняют обширные побудительные, стимулиру-ющие и регулирующие функции. Цели государственного управления  возни-кают на основе целей лежащих в основе жизнедеятельности данного общест-ва. Они являются производными от целей общества. ⁶

      Цели  государственного управления в современной России:

1. Обеспечение внутренней и внешней безопасности страны.
2. Развитие и укрепление общественных институтов, обеспечивающих устойчивое и надежное демократическое развитие страны.
3. Конституционная защита прав и свобод граждан РФ, общая административно-правовая регуляция.
4. Формирование государственной политики, направленной на повышение благосостояния людей.
5. Поддержание позитивной экологической обстановки.
6. Поддержание рыночных механизмов.
7. Грамотное, взаимовыгодное сотрудничество регионов и центра.

      Архиважным является создание "древа целей", в котором были бы опе-ративные и стратегические, конечные и промежуточные, общие и частные цели. Цели должны представлять собой симбиоз, синтез, то есть некую целостность. Но, данную целостность нужно соединить с адекватными средс-твами, методами и формами их реализации, ибо в противном случае даже правильно поставленные цели в процессе их реализации будут искажены.

      Функции государственного управления - объективно обусловленные виды властных, целеполагающих, организующих и регулирующих воздейст-вий государства на общественные процессы. Это специфическое воздействие государства, причем важно отметить, что оно является целостным. На набор функций государственного управления влияют по крайней мере 2 фактора: состояние, структура, самоуправляемость общественных процессов, то есть совокупности управляемых объектов и, безусловно, место и роль государства в обществе. Таким образом, можно сделать умозаключение, что государство, а государственное управление как его производная, является с одной сторо-ны тем элементом, который осуществляет насилие, т.е так называемым "ле-гитимным насилием", а с другой стороны оно играет подчиненную обществу роль и определяется потребностями, желаниями и интересами общественного развития. Говоря о таком противоречии, хочется сделать шаг в сторону огра-ничения и замещении, а точнее, в первый момент вообще о ликвидации дан-ной функции. Но, ликвидировав данную функцию, нужно заполнить чем-то вакантное место, и здесь на ум приходит лишь механизм самоуправления, в противном случае мы будем поставлены перед фактом, когда организующие и регулирующие механизмы будут девальвированы и настанет так называе-мый вакуум управляющего воздействия, то есть  хаос, произвол.

      Таким образом, речь должна идти о проработке, выборе и оценке тех общественных институтов, которые способны взять на себя функции госу-дарственного управления и обеспечить их должную реализацию. Оптималь-ным вариантом было бы нахождение некоего баланса, так как в современном обществе мы являемся свидетелями уменьшения государственного сектора (приватизация в данный момент рассматривается одним из основных спосо-бов повышения эффективности в государственном секторе), но с другой стороны, повышения роли государственного регулирования в организации и разработке политики в сфере организации рыночных отношений.

      1.4   Особенности государственного  управления в современной России

      Концепция государственного управления не может быть сформирована без учета того особенного и уникального, что объективно присуще ему в си-лу своеобразия исторических, географических, производственных, этничес-ких и других оснований. Но, уделяя такое большое внимание специфике, нельзя оставлять без внимания то типичное, универсальное, что должно быть присуще Российскому государству, как составной части мирового сообщест-ва и стране, развивающейся в русле общечеловеческой культуры. Очень важ-ным является то, что только слияние  этих  свойств  в Российской  государст-венности открывает путь к широкому использованию мирового опыта,  к идентификации определенных государственно-управленческих институтов, и одновременно, к сохранению, воспроизводству и развитию сугубо нацио-нального,  самобытного, свойственного лишь России. Разумный синтез и его эффективное использование - вот решение проблемы. Но данные намерения легко декларируются и далеко не легко достигаются.

        Выделим несколько плоскостей, в рамках которых возможен анализ специфики, особенностей государственного управления в России.

      1. Безусловно, данный вопрос нужно  рассматривать через призму веко-вых традиций. Это, конечно же, политическая культура населения и правя-щей элиты в большей, или меньшей мере определяющая особенности рас-сматриваемой проблемы. Государственное  управление России имеет много-вековую историю,  в которой просматривается  набор  определенных  конс-тант, постоянно  действующих  тенденций.  Россия практически всегда (за исключением коротких периодов  смут,  гражданской  войны) имела жестко централизованное государственное управление.  Соотношение  властно-уп-равленческих  функций (принятие, выработка решений) было смещено в пользу центра, где в свою очередь все или почти все  сосредоточивалось  во-круг  одного лица и непосредственно работавшего на это лицо аппарата.  В таком контексте практически не вставал вопрос об ином, более рациональ-ном перераспределении власти между центром и местами (провинциями,  ад-министративными единицами).  Последним отводилась роль непосредствен-ного исполнителя решений центра; исполнение этих решений было главным критерием оценки эффективности действий  местных управленческих фигур (наместников,  воевод,  губернаторов, первых секретарей).

      Очевидной чертой российской  традиции  государственного  управле-ния  является  встроенная  в  общество традиция авторитаризма, единонача-лия. Концентрация политических властных рычагов вокруг одного лица в центре,  доминирование, преобладание этого лица при принятии политичес-ких решений, создали,  в частности,  обстановку отсутствия системы  сдер-жек  и противовесов,  компромиссов и сделок как нормы политического про-цесса, тенденцию ликвидации самостоятельных,  автономных,  авторитет-ных,  соперничающих  на  политической  сцене  с первыми лицами структур, личностей. Необходимость отказа от авторитарности в политической практике России очевидна.

      Государственное управление России действует в среде, отличающейся своей политической  культурой,  влияющей  на  действия лиц,  определяю-щих политический процесс,  поведение, действия народных масс, характер государственных институтов. В этом плане следует, прежде всего, учиты-вать, что генетически население  России  -  это люди,  исторически вышед-шие из сельской среды,  сохраняющие в известной мере отпечатки сельской культуры, преобразованной  нынешним индустриальным веком и социалис-тическим образом жизни. Это отсутствие развитого гражданского общества в России, то есть  самоуправляющихся социальных единиц, которые находятся вне государства, как особого аппарата управления. Формирование такого об-щества вызывает стремление у властей интегрировать нарождающиеся соци-альные структуры в государственные механизмы, что дезавуирует полностью изначальный смысл этих социальных образований.

      2. Что тоже не подлежит сомнению - это учет реалий жизни на нынешнем этапе развития. Анализ этого фактора необходим постольку, поскольку он позволяет, с одной стороны, выстраивать разработку решений поставленной проблемы на реальном фундаменте, с другой, дает возможность учесть преходящее, характерное лишь для сегодняшнего момента, сосредоточиться на действительно ключевых проблемах оптимизации механизмов и структур государственного управления. ⁷      Рассматривая проблему в этой плоскости, с точки зрения реалий сегодняшне-го дня хотелось бы отметить следующие черты сложившейся ситуации.

      В недавнем прошлом перед Россией стояла важная задача демонтажа предшествующего строя и замены его новым, более жизнеспособным механизмом, но на данном этапе можно наблюдать некоторые трудности. Здесь как бы наблюдается двойной стандарт:  С одной стороны, большинство людей хотели изменений в сторону увеличения прав, а с другой, перераспределение обязанностей государства никто не хотел возлагать на свои плечи. Здесь хотелось бы привести банальный пример. Ратуя за свободу и равенство, люди не увидели того, что, имея оные, им придется отказаться от существенной доли социальной защищенности, что весьма естественно. Наша страна накопила значительный ресурс образованности,  интеллектуаль-ный потенциал.  По ряду показателей, например грамотности, охвате обуче-нию точными науками, этот потенциал выше среднемирового.  Однако и этот фактор  стал стимулом кризиса,  воспринимаясь образованными кругами, но-сителями достижений научно-технического прогресса как аномалия, в связи с тем,  что прогресс в области образования, в интеллектуальной сфере не вел к соответствующей оценке качества  труда,  не подкреплялся  соответствую-щими организационно-управленческими условиями .