Государственное управление в России: проблемы и перспективы

Федеральное государственное  бюджетное образовательное учреждение высшего

профессионального образования

«РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА

И ГОСУДАРСТВЕННОЙ  СЛУЖБЫ

при ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

 

ПОВОЛЖСКИЙ  ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ имени   П.А. СТОЛЫПИНА

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

КУРСОВАЯ РАБОТА

 

По дисциплине: Государственное и Муниципальное  управление

на тему:

«Государственное  управление в России: проблемы и  перспективы»

 

 

 

 

 

 

 

 

Выполнила:

студент 2 курса 201 группы,

очной формы  обучения

Хохлова Виктория

 

 

 

 

Саратов 2013

   Оглавление

Введение

Государство выступает  институтом управления обществом в  целом в зависимости от поставленных целей. Оно является субъектом управления или регулятором, осуществляющим управление в случаях, когда необходимо вмешаться в функционирование объекта, реализующего некоторую цель.

Государство, будучи сложным и многогранным общественным явлением и выступая в качестве субъекта управления, придает управлению общественными делами свойство системности, которое приобрело принципиальное значение. Только при наличии государства в обществе возможно достижение необходимой согласованности, координации, субординации, целеустремленности, следовательно, рациональности и эффективности в управлении.

Необходимо  отметить, что глобальные перемены в конце XX в. затрагивают все аспекты человеческой деятельности, что непосредственно влияет на роль и место государства в современном обществе. Чтобы ответить на многочисленные вызовы внешней среды, государство вынуждено реформировать государственную систему управления, приспосабливая ее к происходящим изменениям.¹

Таким образом, важная роль в обеспечении нормального функционирования любой современной общественной системы принадлежит государству. Оно на протяжении всей истории своего существования выполняло задачи поддержания порядка, законности, организации национальной обороны, регулировало хозяйственную деятельность, выполняло культурно-воспитательную и идеологическую функции, регулировало социальные отношения и обеспечивало социальную защищенность граждан.

В настоящее  время все большую роль начинает играть глобализация мировых процессов, которая ломает узкие рамки национально-государственных границ и ведет к образованию общих товарных рынков, формированию всемирной информационной сети, созданию межгосударственных союзов и международных организаций. Существенные изменения происходят в системе политической власти и механизмах функционирования демократических институтов.

Безусловно, что  данная проблема является  наиболее острой и  фундаментальной, а, как следствие, почти неразрешимой в контексте мировой политики. Неоспоримым фактом является то, что в России нет стержневой мысли в организации структуры государственного управления или, вернее сказать, эффективного государственного управления.² Система управления, распределения властных полномочий, в конце концов, наш основной закон – Конституция является квинтэссенцией  мирового опыта, но опыта неадаптированного к специфике нашей страны, такой опыт можно охарактеризовать как обычную, бездумную кальку.³

Актуальность  данной темы  обусловлена тем,   что происходящие в России преобразования пока не достигают должного уровня и не повышают эффективность государственного управления. Вместе с тем,  неразработанность  проблем      организационно-управленческих  отношений  существенно  тормозит   развитие   управленческой практики, зачастую ведет к неверным оценкам ситуации,  выбору  неэффективных решений.

Кроме того, актуальность работы обуславливается и тем, что проблема эффективности государственного управления сегодня, по праву, может быть названа важнейшей составляющей в понимании современного государства. Она охватывает большинство частных проблем реализации государственного управления, служит основой для определения форм и методов управленческой деятельности, отражает закономерности, отношения и взаимосвязи, объективно существующие и имеющие особое значения для его организации и функционирования.

В данной работе были использованы труды, относящиеся к передовым разработкам в области обеспечения эффективности государственного управления, наших ученых и зарубежных специалистов. Среди российских специалистов в области государственного управления хочется отметить следующие имена: Г.В Атаманчука, В.Игнатова. Относящиеся к новейшим исследованиям западных ученых и практиков в вопросе повышения эффективности государственного управления являются использованные в данной работе труды Батчикова С.А., Глазьева С.Ю., Друкер П..⁴   Сравнительный анализ роли государства в общественных процессах России и западноевропейских стран показывает, что подавление многих государственных функций и самоустранение от выполнения своих обязанностей недопустимо, это может привести к ослаблению, а не усилению нашей государственности. Но, безусловно,  знание и применение западного опыта там, где это, возможно, является необходимым.

Цель данной курсовой работы – определить основные проблемы и перспективы государственного управления в различных сферах жизнедеятельности общества.

Поставленная цель реализуется решением следующих задач:

• Рассмотрение государства в системе общественных отношений;
• Изучение политической сферы общества, исследование проблем управленческого уровня;
• Исследование кризиса государственного управления;
• Изучение эффективности государственного управления, его основных перспектив.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

   Глава 1. Государство как субъект управления

Государство является ведущим институтом политической системы, которая сосредотачивает в себе максимальную политическую власть. Этот институт обеспечивает организованность общества и поддерживает в нем определенный порядок.

Различные гуманитарные науки по-разному трактуют понятие  «государство». Социология интерпретирует государство как политическую надстройку над экономическим базисом общества. В юриспруденции под государством понимается система учреждений, которые регулируют право и устанавливают в обществе определенную нормативную базу, которая будет в свою очередь регулировать основные общественные процессы. В экономической теории государство трактуется как инструмент, призванный регулировать экономические процессы в обществе. В политологии под данным понятием понимают явление политической жизни общества, которое регулирует взаимоотношения между социальными группами, национальными общностями и различными странами.

Сам термин «государство»  обычно рассматривают в двух аспектах:

1. Государство отождествляется  со страной, и определяют его  как общность людей, которая  имеет свои органы власти и  проживает на определенной территории;

2. Государство рассматривается  как политический институт, т.е.  система учреждений, обладающая  верховной властью в определенных  территориальных границах.⁵

Однако до сих  пор в определении понятия  государства существует множество  разногласий. XX век, несмотря на войны, революции, другие общественные события глобального и локального масштабов, так и не прояснил в должной мере сущность государства, его место и роль в жизнедеятельности людей. Не утихает дискуссия между либералами и этатистами, сохраняются односторонние трактовки государства как машины насилия, орудия подавления. Государство нередко рассматривается как собственность тех политических сил или лиц, которые в нем наделены в данный момент властью. Немало пишется о государстве и как о структуре благоденствия, которая якобы обязана каждому человеку принести добро.

Отрицательным в данном вопросе является то обстоятельство, что несмотря на десятки лет прошедшие со времени принятия Конституции Российской Федерации, которая провозгласила, что в стране учреждается демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления (ст. 1.1), в котором носителем суверенитета и единственным источником власти является его многонациональный народ (ст. 3.1) , в научной и учебной литературе продолжается старая трактовка государства в качестве структуры, стоящей вне общества или над ним, но все равно противостоящей ему. Так например, Халипов В.Ф., автор концепции кратологии, считает, что государство – это совокупность официальных органов власти в той или иной стране, основное учреждение или способ политико-правовой организации жизни общества во главе с единоличным или коллективным правителем. Или, например, в «Юридической энциклопедии» сказано, что государство – есть способ организации классового общества <...> основной институт политической системы, форма организации публичной политической власти. Объективным выражением государства является совокупность представительных, исполнительных и судебных государственных органов, образующих государственный аппарат».

Почему-то большинство исследователей – юристов, политиков, экономистов, социологов – сводят государство к олицетворяемой им государственной власти с соответствующей системой органов (структур), забывая или игнорируя тот факт, что такая власть возможна лишь благодаря государству и является производной от него.⁶ Конечно, в истории не все и не всегда бывало так, но речь идет именно о современном демократическом государстве. Сегодня необходимо перестать использовать прошлые трактовки государства, особенно в России, где оно было либо самодержавным (имперским), либо орудием партии (советским), если мы всерьез думаем идти в будущее.

Необходимо  твердо определить, что государство  представляет собой многомерное явление, которое в сознании и жизни людей, общества отражается разными аспектами в зависимости от той его стороны, которая связана с конкретным вопросом, отношением, процессом, поведением, действием и т.д. Причем каждое проявление государства имеет смысл, поскольку оно несет в себе что-то от его сущности.

1.1 Государство в системе общественных отношений

Государство, прежде всего, предстает перед каждым человеком в качестве формы общества. Оно определяется системой общественных отношений людей, соучаствует в их сознании, поведении и деятельности, способствует организации жизни. Это признавалось еще в 1905 г.: государство есть «союз членов социальных групп, основанный на общечеловеческом принципе справедливости, под соответствующей ему верховной властью». Государство имеет ограниченное поле деятельности и влияния в обществе, о чем нельзя никогда забывать. Оно объединяет людей, проживающих на очерченной государственными границами территории, и обеспечивает их взаимодействие между собой. В это взаимодействие вовлекаются самые разнообразные ресурсы, средства, предметы природы и общества, но государство связано с взаимодействием людей и через них организует и регулирует производственные, обслуживающие, образовательные и иные процессы. В целом, оно структурирует общество, обеспечивает его целостность и упорядоченность, что вовсе не противоречит его свободному развитию.

Сущность государства  определяется также тем, что для  обеспечения реализации своих целей и функций оно создает и поддерживает в определенном объеме и состоянии свой аппарат – совокупность людей, профессионально занятых выявлением общих потребностей, интересов, целей и воли, институциональным закреплением последних и проведением государственно-правовых норм в жизнь. Этот аппарат имеет сложную структуру и разнонаправленную деятельность. Одна его часть обслуживает законодательствование, исполнение законов и судебную защиту граждан, т.е. связана с государственным управлением в функциональном его понимании, другая поддерживает внутреннюю (правопорядок) и международную устойчивость и безопасность государства, его взаимоотношения с мировым сообществом.

В виде формы  общества государство выступает  единовременно структурой и механизмом общественного самоуправления. Вследствие длительного действия самодержавного и тоталитарного режимов государственного управления в сознание многих людей крепко вошло представление о том, что государство отдалено от общества, стоит очень «высоко» над ним и сверху посылает на общество свои решения и указания. Немало было сделано и для того, чтобы «верховную» власть превратили в нечто сверхъестественное, «богоподобное», доступное лишь «особым» людям. Многие из таких людей заводили государства в тупик.

Между тем, необходимо согласится с тем, что государственно-правовые институты создаются обществом для ведения общественных проблем, и люди, которые занимают любые посты в государстве, воспитываются и выдвигаются обществом. Государство «идет» от общества и призвано обслуживать его потребности, интересы, цели и волю. Следовательно, государственно-правовые институты в демократическом государстве, являются институтами самого общества и подлежат его ведению. Государство должно иметь только те институты, которые необходимы обществу и несут ему благо, и организовывать их таким образом, чтобы они вовлекали в свое формирование и функционирование набольшее число граждан. С этой точки зрения открытость государства обществу и степень вовлечения граждан в процессы его деятельности характеризуют в главном развитость государства как демократического и правового общественного института.

Необходимо  сказать еще об одном отличительном  свойстве государства, которое представляет объединенное им общество людей в качестве целостности на мировой арене во взаимоотношениях с другими странами и народами. Через государство устанавливаются и поддерживаются дипломатические отношения, заключаются и исполняются международные договоры и соглашения, создаются региональные и мировые организации и союзы, унифицируются и защищаются права и свободы людей. Формирование открытых обществ усиливает интеграционные связи между народами, что повышает роль государств в налаживании международного сотрудничества и укреплении мирового правопорядка.

Итак, государство олицетворяет собой сложное образование, воспроизводящее и содержащее в себе много общественного и одновременно оказывающее большое влияние на состояние и развитие общества. Между государством и обществом существуют прямые и обратные связи, идет взаимообмен информацией и деятельностью. Иными словами, государство есть публичная и легитимная, то есть нормативно выраженная властная сила общества.

Таким образом, в современной учебной литературе государство обычно определяется как политико-территориальная суверенная организация публичной власти, имеющая специальный аппарат, способная делать свои веления обязательными для всей страны. Данная дефиниция синтезирует наиболее существенные черты и признаки государства и в целом приемлема, но в ней слабо отражена связь государства и общества. Поэтому более точной будет следующая формулировка: государство – это политическая организация общества, обеспечивающая его единство и целостность, осуществляющая посредством государственного механизма управление делами общества, суверенную публичную власть, придающая праву общеобязательное значение, гарантирующая права, свободы граждан, законность и правопорядок.⁷

Подводя итог, можно  сделать вывод о том, что государство олицетворяет собой сложное образование, воспроизводящее и содержащее в себе много общественного и одновременно оказывающее большое влияние на состояние и развитие общества. В каждом государстве в любой исторический момент его существования имеет место сочетание различных типовых форм государственной организации. Тем самым обуславливается необходимость знания типологических характеристик государства, которое дает соответствующие структурные посылки для понимания сущности государственного управления в данном государстве. Столь же актуальны и содержательные посылки, которые дают знание общественных функций государства.

1.2 Государство и политическая сфера: основные проблемы управленческого уровня

Сегодня, политическое управление необходимо рассматривать как процесс выработки и реализации властно-управленческих решений, курсов политического отбора самих управленцев на основе прямого или опосредованного участия в нем граждан, социальных, этноконфессиональных и территориальных групп и общностей и их организаций включая осуществление ими контроля над деятельностью структур госслужбы.

В настоящий  момент Россия находится в начале периода, который является переходным к новой системе общественных отношений и политико-государственного устройства. Согласно мировой практике, подобный период занимает 15-20 лет и характеризуется частыми кризисами в разных областях жизни, обострением конфликтов между различными общественными силами и высокой степенью неопределенности развития ситуации. Нахождение России в подобном переходном периоде и порождает большое количество проблем в политической сфере общества, которые требуют выработки новых управленческих решений для своего разрешения. Отсюда вытекает и необходимость модернизации данной сферы.

Такое положение  неизбежно и является естественным результатом происшедших глубоких перемен. После многих десятилетий  принудительной унификации, игнорирования  возникающих проблем и объективных противоречий общество как бы «размораживается». Поэтому все накопившиеся проблемы в предельно острой форме выплескиваются наружу. Выявилось расслоение общества на ряд социальных групп, каждая из которых отстаивает собственные интересы и ищет новые социальные ориентиры. Многократно возросло имущественное неравенство. В то же время начался в целом позитивный процесс формирования нового рыночного инициативного сознания и поведения. К сожалению, на первом этапе в нем сильны криминальные формы. Положение осложняется всплеском национализма и сепаратизма, обострением политической борьбы между различными силами и растерянностью ряда групп населения, недостаточным знанием властями реальной расстановки политических сил.

Безусловно, резко негативное воздействие на политическую ситуацию в стране оказали и тактические ошибки правящей элиты, нечеткость стратегии реформирования политического и экономического строя России. В результате до 65% взрослого населения страны, по данным на конец 2005 г., подвергает сомнению правильность предложенных методов и приемов реформирования. Общество находится в состоянии неопределенности и растерянности. В нем не сложился определенный консенсус относительно целей и общей направленности реформ. В качестве примера можно привести данные на тот же период времени: 7% жителей России желали бы возвратиться к порядкам, существовавшим до октября 1917 г., 10% –  к сталинским временам, 15% –  к доперестроечному социализму; 6% ориентируются на ценности либерального общества, 3% –  социал-демократического; 10% предпочли бы китайский путь развития, 21% полагают, что новой России следует искать свой особый путь; остальные –  свыше четверти –  вообще не имеют представления на этот счет. Растет разочарование граждан в реформах, в дееспособности существующих институтов власти, недоверие к демократическим процедурам решения существующих проблем.

Таким образом, говоря о природе и механизме политического управления в России, можно обозначить две основные проблемы:

1) высокий уровень конфликтности современного российского общества сильно ограничивает роль самонастройки и самоорганизации как механизма регуляции межгрупповых отношений, снижает роль демократических процедур и институтов;

2) отсутствие понимания  сущности происходящих перемен, разрыв социальных связей не позволяют группам четко заявить о своих интересах, без чего политический механизм управления не может эффективно функционировать.

Особую роль в политическом управлении играет развитость структур гражданского общества, прежде всего СМИ, партий. Хотя, согласно действующему законодательству, половина депутатов была избрана по партийным спискам, на самом деле четко партийно ориентированных граждан насчитывается примерно 10%. Еще немногим более 10% ориентируются хотя бы отчасти. Абсолютное большинство партий имеет слабую базу в регионах и не оказывает существенного влияния на региональные процессы. Большинство нынешних партий России – это скорее еще только протопартии, которые не могут ни предложить реальную программу переустройства России, ни повести за собой широкие массы.

Немало проблем и в  деятельности средств массовой информации, которые пока не смогли найти эффективной  модели функционирования в условиях зарождающегося рынка. 

В условиях ослабленности  структур гражданского общества, невыраженности групповых интересов и неспособности большинства групп самоорганизоваться с целью борьбы за отстаивание своих интересов и у власти (особенно исполнительной) появляется соблазн «замкнуть на себя» все важнейшие функции и задачи управления. И хотя ст. 3 первого раздела ныне Конституции РФ утверждает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, гл. 4 – Президент Российской Федерации, особенно в сравнении с гл. 5. посвященной полномочиям Федерального Собрания, некоторыми другими главами и статьями, свидетельствует, что даже на конституционном уровне сложился явный перекос в сторону усиления полномочий исполнительной власти. Что же касается практики, то здесь этот перекос ощущается еще более явно. Достаточно вспомнить в связи с этим, как принимались решения о начале военных действий в Чечне, как была фактически проигнорирована позиция Федерального Собрания и каким нападкам подвергались со стороны властей СМИ.

Исполнительная власть, несмотря на концентрацию в ее руках огромных полномочий, функционирует неэффективно, и голоса о потере управляемости страной и даже ее распаде раздаются все громче, и не без оснований, о чем свидетельствует хотя бы та неразбериха и несогласованность в деятельности институтов власти, которую выявили чеченские события. Несмотря на все трудности и неудачи, возможность попятных движений, процесс демократических преобразований в России в целом сохраняет шанс стать необратимым. При всей относительной слабости институтов гражданского общества они уже стали реальностью. Вряд ли удастся снова превратить граждан России в послушные винтики бюрократической машины. Поэтому нужно конкретно и взвешенно оценивать как трудности, проблемы становления демократии, механизма политического управления в России, так и достижения, которые, несомненно, имеются.

Рассматривая приведенные  выше политические проблемы России встает вопрос об эффективности власти. Эффективное государство – прежде всего, это то, которое пользуется доверием у народа, реализующее и защищающее его интересы, права и свободы.

Граждане России низко деятельность Государственной Думы, в особенности, тех субъектов, из которых она формируется – политических партий. Их непопулярность в народе сопоставима лишь с непопулярностью судебной системы, милиции и прокуратуры. При этом люди хорошо знакомы с деятельностью этих структур и оценивают ее как деструктивную в целом.

Кроме того, наш народ однозначно оценивает Российское государство в качестве выразителя и защитника интересов главным образом богатых людей, начальства и бизнеса, деловые интересы которых не только пересекаются, но нередко спаяны взаимовыгодным коррупционным сотрудничеством.

Также Российское государство  как социально ориентированное  воспринимают 16% опрошенных, а как демократическое – около 21%. Причем, так его оценивают в основном молодые люди до 30 лет (70–80% состава соответствующих групп опрошенных).

В свете этих данных немудрено, что в нашем обществе вновь сформировалось противопоставление «мы» (простой народ, трудящиеся) и «они» – правящий класс госбюрократии и бизнеса. Противопоставление «мы и они», если оно поднимается на социальный уровень – одно из фундаментальных, не раз приводившее российское общество к социальным катаклизмам.

Подводя итог, можно  сделать вывод: в российском обществе чиновничество и бизнес находятся с одной стороны, а народ России, – с другой. И это – параллельные жизненные миры, контакты между которыми редко заканчиваются благополучно, в цивилизованном формате, но напротив– часто высекают искры социальной напряженности, создают питательную среду для укоренения и укрепления чувства социальной несправедливости.

 Таким образом,  в результате всего названного выше формируется многоплановое недоверие к власти, в том числе и на уровне оценки ее программ. На основе вышеприведенных проблем можно вычленить основное звено, которое общество и государство должны вместе «вытянуть», дабы обеспечить позитивное протекание модернизации в нашем обществе: создание основ новой общественной солидарности между властью и народом, народом и бизнесом, поскольку старые модели показали свою неэффективность.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

   Глава 2. Основные проблемы и перспективы государственного управления

Главная беда России сегодня – это катастрофическое состояние системы государственного управления. Важнейшая функция государства –целеполагание – практически полностью отсутствует, а проблема организации управления не воспринимается в принципе.

Ресурсом развития РФ сегодня является не государство  как таковое, а его оздоровление. Возможно ли это без разрушительных политических потрясений – покажет будущее, но очевидно, что государство может оздоровиться не само по себе, безотносительно конкретных целей и задач, а лишь в ходе установления стабильных правил современной рыночной экономики.

Непосредственная  причина низкой эффективности государства  в том, что никто не занимается организацией его деятельности. Стихийность  привела к тому, что в правительстве  одна и та же работа может выполняться  трижды: ведомствами, департаментами аппарата правительства и секретариатами вице-премьеров. Другие ветви власти функционируют не лучше: так, Госдума даже не имеет положения о своем аппарате.

2.1 Кризис государственного  управления

Последние 10 лет  в России происходит череда кризисов, у истоков которых стоит государство.

Кризис также  усугубляется и отсутствием стратегии. Как следствие, на одном из этапов развития (а точнее – деградации) аппарату, призванному уточнять уже  принятые решения, придали функции  их выработки. Некомпетентность привела к перенапряжению чиновников и параличу их работы.

Однако главная  причина недееспособности государства  – всеобщая безответственность. Ее корни лежат не на ведомственном, и даже не на правительственном уровнях, а в Конституции РФ.

Государственная власть по-прежнему включает в себя ряд конкурирующих и дублирующих друг друга структур: собственно правительство (министерства и ведомства), аппарат правительства и, в определенной степени, администрацию президента. Особого внимания заслуживает наличие мощного аппарата правительства. Этот фактор ослабляет роль отраслевых министерств в определении экономической политики, снижая их статус (если сравнивать его со статусом министерств в других странах), способствует раздробленности существующей системы и мешает им налаживать эффективные горизонтальные связи друг с другом. Отсюда широкое использование межведомственных комиссий для разрешения часто возникающих сложных «пограничных» проблем в отношениях между министерствами и ведомствами.

Само правительство по-прежнему состоит из большого числа министерств, государственных комитетов, отраслевых комитетов, служб, ведомств и других вспомогательных органов, причем эти учреждения чрезвычайно многочисленны и разнообразны.

При коммунистическом режиме (как, впрочем, и при царском) государственное управление было частью централизованного механизма власти, подавлявшей население. В результате сформировалась чрезвычайно жесткая культура правления. Ситуация не изменилась и по сей день. В России по существу нет традиции гражданской или «общественной» службы, нет и того, что обычно понимается под моральными нормами, определяющими деятельность такой службы. Фактически в России «гражданскую службу» более точно и правильно определять как «государственную службу», поскольку она всегда ориентировалась прежде всего на государство, а еще более точно – на его главу.