Государственное управление в РФ. 2

ОГЛАВЛЕНИЕ

ПРИЛОЖЕНИЕ 1

ПРИЛОЖЕНИЕ 2

ПРИЛОЖЕНИЕ 3 
ВВЕДЕНИЕ

В настоящее время  Российская Федерация столкнулась  с рядом серьезных проблем экономического, политического, социального и культурного характера. Проблемы эти имеют в своей основе множество причин, среди которых одна из важнейших - несовершенство системы государственного управления, существующей на сегодняшний день. Таким образом, для перехода на новый уровень развития России необходимо реформировать, усовершенствовать свой государственный административный аппарат.

Актуальность  темы определяется сложностью и противоречивостью современного периода становления российской государственности, кризисными проявлениями во всех сферах российской действительности, обострением политической борьбы за влияние на институты власти и контроль за деятельностью правительственных структур. Многочисленные недостатки современной системы государственного управления хорошо известны не только специалистам, но и всем тем, кто сталкивается с работой бюрократического аппарата по долгу службы и в повседневной жизни. Именно поэтому реформирование государственного аппарата России представляет собой один из важнейших пунктов программы обновления российской системы управления.

Общедемократические принципы управления позволяют создать наиболее эффективную систему государственного управления, адекватно реагирующую  на происходящие в обществе изменения. Проблема эффективности государственного управления сегодня, по праву, может быть названа важнейшей составляющей понимания современного государства. Она охватывает большинство частных проблем реализации государственного управления, служит основой для определения форм и методов управленческой деятельности, отражает закономерности, отношения и взаимосвязи, объективно существующие и имеющие особое значения для его организации и функционирования.

Становление новой российской системы государственного управления проходило в условиях быстрого изменения политических, социально-экономических устоев общества, что привело к радикальному изменению системы управления, резкому отказу от старых методов управления. Проведение реформ на основе западных общественных ценностей, таких как приватизация, конкуренция, либерализация цен, без учета российской специфики, истории российского государства привело к конфликту внутри общества, потере социальной стабильности, что неизбежно отразилось на эффективности проводимых преобразований. Реформа государственного управления может быть признана эффективной только в том случае, если она принимается большинством населения и поддерживается им.

Выбор темы исследования обусловлен сложностью и многоплановостью понятия системы государственного управления.

Степень научной  разработанности. В книге Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации прослеживается и анализируется исторический опыт разделения властей и механизм государственного управления в России. Уделяется внимание особенностям системы государственного управления в Российской Федерации.

Вопросы сущность понятия  и основные задачи Государственного управления в административно-политической сфере РФ раскрываются в работах Атаманчука Г.В. Теория государственного управления, материалах научных конференций Административное право: теория и практика. Укрепление государств и динамика социально-экономического развития. 

В книге Бачило И.Л. раскрываются проблемы развития исполнительной власти в Российской Федерации. Для написания работы также использовались интернет ресурсы правительства и президента РФ, а также нормативно-правовые акты и документы и др, которые помогли уточнить некоторые факты и детали.

Эффективность административной реформы в России зависит от множества различных факторов. Важное значение в этом плане отводится организации системы исполнительной власти и ее функционирования как единого механизма со всей полнотой реализации функций на различных уровнях.

Объектом исследования является государственное управление в административно-политической сфере РФ.

Предмет исследования: тенденции государственного управления в административно-политической сфере РФ.

Гипотеза. Автор исходит из научного предположения о том, что специфика государственного управления в административно-политической сфере России последних лет характеризуется двумя основными тенденциями:

- стремление сохранить  демократический режим при постепенном  отстранении значительной части  населения от политического управления

- борьба с правовым  нигилизмом населения и стремление вовлечь профессиональные круги в процесс принятия политико-управленческих решений.

Цель исследования: на основе всестрононнего  анализа современного государственного управления РФ выявить специфику и тенденции развития административно-политического управления, а также раскрыть наиболее общие критерии эффективности государственного управления РФ.

Для реализации данной цели были поставлены следующие задачи:

• проанализировать исторический опыт разделения властей и механизм государственного управления;
• охарактеризовать ветви власти, ее признаки и функции, уделив особое внимание исполнительной власти;
• дать характеристику понятия исполнительно-распорядительной деятельности;
• проанализировать особенности системы государственного управления в Российской Федерации;
• раскрыть наиболее общие критерии оценки эффективности государственного управления РФ;
• на основе предложенных критериев оценки эффективности государственного управления в РФ предложить прогноз направления дальнейшего развития государственного управления в РФ.

Методологическую  основу исследования составили принципы познания социальных явлений в их историческом развитии и во взаимосвязи, взаимообусловленности, с точки зрения теории и практики, истории и современности. Исследование осуществлялось на основе использования таких методов научного познания как: исторический, сравнительно-правовой и системный.

РАЗДЕЛ 1. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

В соответствии со ст. 1 Конституции  РФ Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления.

Указанная норма имеет основополагающее значение. В ней устанавливаются  форма государственной власти в  Российской Федерации и, соответственно, режим политической, экономической и иной свободы личности в обществе. Однако понять содержание этой статьи можно, лишь имея четкое представление о том, что такое государство, из каких компонентов оно состоит и в каких формах может проявлять и проявляет свою власть.

В самом общем и  популярном понимании государство представляет собой аппарат управления делами общества и защиты прав личности от произвола со стороны других лиц, органов и организаций. Современное государство имеет сложную структуру и включает: 1) представительные (законодательные) органы власти; 2) главу государства - президента; 3) правительство, министерства и иные органы управления; 4) правоохранительные органы: суд, прокуратуру, полицию; 5) армию и разведку; 6) исправительно-трудовые учреждения для лиц, отбывающих наказание¹.

Государственные органы тем или иным образом взаимосвязаны  и организованы в единое целое. Способы  организации государства и понимаются как его форма. При этом в форме  государства выделяют три основные стороны: форму правления, форму  государственного устройства и политический режим.

Форма правления характеризуется  способами образования высших органов  государственной власти, порядком распределения  между ними полномочий. Различают  две основные формы правления: монархию и республику. При монархии высшая власть в государстве принадлежит одному лицу - монарху, унаследовавшему престол или избранному пожизненно. При республиканской форме правления высшую государственную власть осуществляет выборный орган (парламент, сенат), избранный населением на определенный срок, как правило, в ходе прямых и тайных выборов. Имеются государства, в которых высшая власть одновременно принадлежит и монарху, и представительному органу власти, избранному населением. Такие государства называются ограниченной или конституционной монархией.

Форма государственного устройства понимается как способ распределения  государственной власти между ее центральными органами и органами власти отдельных территорий страны. Выделяются две формы государственного устройства: унитарная и федеративная.

Способы осуществления государственной власти по отношению к гражданам, их объединениям, формы и методы участия населения в делах государства охватываются понятием политического режима. Многовековая история государства знает два вида такого режима: демократический и авторитарный. Для демократического режима характерны широкое участие населения в формировании органов государственной власти и местного самоуправления, широкий спектр политических свобод граждан, режим законности, охрана прав и законных интересов граждан и др. ²

В противоположность  демократии авторитарные режимы - неограниченная монархия, фашизм - характеризуются  бесправным положением граждан, их отстранением от государственной деятельности, как  правило, наличием единоличной власти. В странах с таким режимом чаще всего царят произвол и беззаконие, самые грубые формы нарушения прав человека.

Конституционное закрепление  Российской Федерации как федеративной демократической республики означает следующее:³

1. В стране действует  республиканская форма правления. Все граждане России имеют право участвовать в формировании законодательной власти Российской Федерации - Федерального Собрания, а также избирать главу государства - Президента Российской Федерации. Республиканская форма правления предоставляет широкие возможности для реального воплощения принципа народовластия, наиболее полного и последовательного отстаивания интересов большинства россиян высшими органами власти, сформированными самим населением.

2. Российское государство  представляет собой федерацию.  Представительные (законодательные) органы субъекта Федерации в пределах, предоставленных им Конституцией, самостоятельно осуществляют полномочия по ряду важнейших направлений государственно-правовой деятельности, принимают законы и иные нормативно-правовые акты. В то же время значительную часть вопросов решают непосредственно федеральные органы государственной власти: Федеральное Собрание, Президент Российской Федерации и Правительство.

В таком многонациональном  государстве, как Россия, федеративная форма государственного устройства является наиболее оправданной, ибо федерация позволяет органично сочетать общие интересы всего многонационального народа России с интересами каждой нации и народности.

3. Российская Федерация  - демократическое государство. Россиянам предоставляются все известные современной политико-правовой практике формы участия населения в делах государства и формировании его органов, свобода слова, митингов, шествий и демонстраций и иные политические права. В стране принимаются меры к реальному осуществлению каждым гражданином предоставленных ему прав и укреплению законности и правопорядка.⁴

С момента окончания  советской эпохи и преобразования социалистической плановой экономики  в рыночную, государственный аппарат  нашей страны находится в состоянии реформирования. Глубокая трансформация основ государственности, формы правления и государственного устройства, изменение основных характеристик политического режима повлекло перестройку всего государственного механизма. Следствием этого стало: формирование новой системы законодательной власти, проведение судебной и административной реформ, основной целью которых стала с одной стороны – ломка прежнего механизма, с другой – коренная модернизация государственного аппарата, повышения эффективности государственной власти в целом.

Для каждого государства  проблема государственного управления является одной из самых актуальных. Главная задача реформирования государственного аппарата современной России заключается  в совершенствовании системы  органов управления, форм и методов их деятельности. Изменение структуры органов исполнительной власти как правило ведет к изменению функций государственного регулирования, форм и порядка реализации государственных полномочий, принципов функционирования государственного аппарата.

Система органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровне за период с 1992 по 2008 г. изменялась неоднократно. Указы Президента РФ об изменении их структуры издавались с периодичностью один раз в 2 года.

В субъектах РФ помимо перестройки регионального компонента механизма государственного управления, менялись принципы и формы взаимодействия с федеральными органами исполнительной власти, менялся объем и содержание государственных полномочий и предметов ведения. В последнее время, с принятием Концепции административной реформы, в решение задач государственного управления все активнее включаются институты гражданского общества.

На протяжении 90-х годов  изменения системы и структуры  органов исполнительной власти в  основном носили спонтанный характер, и были направлены на решение текущих вопросов. Развитие системы государственного управления первоначально сводилось к провозглашению децентрализации как основного средства повышения эффективности государственной власти и главного принципа регулирования социально-экономических отношений. Проявления суверенитета субъектов Российской Федерации приветствовалась во всех формах и на всех уровнях, что в конечном счете привело к возникновению вполне реальной угрозы сепаратизма и распада федеративного государства.

В рамках первого цикла  развития системы государственного управления (до 2000 г.) исследователи  выделяют несколько этапов, на каждом из которых ставились и решались определенные задачи⁵.

На первом этапе (до 1996 г.) были предприняты меры по департизации государственного аппарата и формированию федеральных органов исполнительной власти, которые по своей типологии и компетенции все еще напоминали советскую систему управления.

На втором этапе (1997 - 1998 гг.) была сформулирована концепция  новой системы исполнительной власти и обеспечения правового порядка в государственном управлении. Идея о необходимости радикального изменения существовавшей системы управления впервые прозвучала в Послании Президента РФ на 1997 год "Порядок во власти - порядок в стране (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)".⁶

До начала 1998 г. было подготовлено 12 вариантов административной реформы, однако текст Концепции административной реформы так не был опубликован.

На третьем этапе (1999 - 2000 гг.) Центром стратегических разработок была подготовлена Концепция государственного строительства, в которую вошли основные идеи Концепции административной реформы 1998 г.

В дальнейшем содержание Концепции государственного строительства  было радикально пересмотрено. В качестве приоритетов государственной власти были выбраны другие задачи: укрепление вертикали власти, федеративных отношений, изменение верхней палаты Федерального Собрания РФ и т.д. Таким образом, административная реформа была в очередной раз отложена.

В этом смысле своеобразным программным заявлением стало Послание Президента РФ Федеральному Собранию (2000 г.), в котором подчеркивалось: "Наша важнейшая задача - научиться  использовать инструменты государства  для обеспечения свободы: свободы личности, свободы предпринимательства, свободы развития институтов гражданского общества. Спор о соотношении силы и свободы стар, как мир. Он и по сей день порождает спекуляции на темы диктатуры и авторитаризма. Но наша позиция предельно ясна: только сильное - если кому-то не нравится слово "сильное", скажем эффективное - и демократическое государство в состоянии защитить гражданские, политические, экономические свободы; способно создать условия для благополучной жизни людей и процветания нашей Родины".⁷

В самом широком смысле управление означает руководство чем-либо (или кем-либо). В подобном понимании оно трактуется и в наши дни. Однако ограничиться такой констатацией недостаточно. Возникает потребность раскрытия содержания этого руководства, его функционального назначения. Общетеоретические позиции, включая кибернетические, дают достаточные основания для следующих выводов:

1. Управление есть функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, т.е. достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание должного режима их деятельности.

2. Управление служит интересам взаимодействия составляющих ту или иную систему элементов и представляющих единое целое с общими для всех элементов задачами.

3. Управление — внутреннее качество целостной системы, основными элементами которой являются субъект (управляющий элемент) и объект (управляемый элемент), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации (самоуправления).

4. Управление предполагает не только внутреннее взаимодействие составляющих систему элементов. Существует множество взаимодействующих целостных систем различного иерархического уровня, что предполагает осуществление управленческих функций как внутрисистемного, так и межсистемного характера. В последнем случае система высшего порядка выступает в роли субъекта управления по отношению к системе низшего порядка, являющейся в рамках взаимодействия между ними объектом управления.

5. Управление по своей сути сводится к управляющему воздействию субъекта на объект, содержанием которого является упорядочение системы, обеспечение ее функционирования в полном соответствии с закономерностями ее существования и развития. Это — целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления.

6. Управление реально тогда, когда налицо известное подчинение объекта субъекту управления, управляемого элемента системы ее управляющему элементу. Следовательно, управляющее (упорядочивающее) воздействие — прерогатива субъекта управления.

Таковы основные черты, характеризующие общее понятие  управления. Они полностью приемлемы  и для понимания управления в  социальной (общественной) сфере, где  в роли субъектов и объектов управления выступают люди и их различные объединения (например, государство, общество, территориальные образования, общественные объединения, производственные и непроизводственные объекты, семья и т.п.).

Управление, понимаемое в социальном смысле, многообразно. В самом широком смысле оно может пониматься в качестве механизма организации общественных связей. В подобном смысле можно говорить о том, что его задачи и функции практически выполняют все государственные органы, независимо от их конкретного назначения, а также общественные объединения. Государственное управление - разновидность социального управления, с функционированием которой традиционно связано формирование особой правовой отрасли, а именно административного права.

Государственное управление в широком смысле определяется в качестве деятельности государственной власти по упорядочению общественных отношений. С этой точки зрения оно реализуется как целенаправленное организующее воздействие органов государственной власти на развитие различных сфер общественной жизни с учетом экономических, политических и социальных характеристик государства на определенных этапах его исторического развития⁸. Данное понятие сложилось и утвердилось в советский период развития российской государственности и было направлено на объяснение конституционного механизма на основе принципа единства органов власти и управления.

Государственное управление в специальном (узком) смысле означает организующее и регулирующее воздействие, осуществляемое в общегосударственном  масштабе специальными субъектами⁹. Данная концепция позволяет иначе смотреть на государственное управление. В современных условиях функционирования конституционного механизма, основанного на разделении властей, государственное управление в узком смысле представляет собой качество исполнительной власти, ибо многие виды, формы, методы государственного управления свидетельствуют о том, что нет достаточных оснований ставить знак равенства между управленческой деятельностью законодательной и судебной ветвей государственной власти, с одной стороны, и управленческой деятельностью органов исполнительной власти - с другой. Именно исполнительная власть с позиции разделения властей рассчитана на осуществление государственного управления. В наиболее общем виде это выражается в регулирующем воздействии на поведение людей, чей совместный труд предполагает формирование определенных коллективов и комплексов различного характера, в рамках которых происходит объединение публичных интересов.

РАЗДЕЛ 2. ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ ОРГАНОВ АДМИНИСТРАТИВНОГО - ПОЛИТИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

После принятия Конституции  РФ очень многое изменилось в положении  субъектов, которых прежде называли органами государственного управления, исполнительно-распорядительными органами. Во-первых, Конституция РФ называет их органами исполнительной власти. Во-вторых, они теперь организационно не подчиняются представительным органам, а в силу принципа разделения властей подчиняются исполнительным органам и исполняют их законы и иные нормативные акты. В-третьих, публичные органы исполнительной власти четко разделились на государственные и муниципальные. Образовались две самостоятельные подсистемы на базе действовавшей ранее единой системы государственных исполнительно-распорядительных органов. В-четвертых, снизилась роль коллегиальности в исполнении законов. Кроме того, сейчас нет союзных органов, развиваются федеративные начала, избираются главы субъектов РФ, и произошло много других изменений в положении, структуре, компетенции, формах и методах деятельности публичной администрации вообще и государственной администрации в частности.

Анализируя практику работы высших государственных органов  страны, можно утверждать, что четкое понимание системы исполнительной власти, взаимодействия федеральных  органов исполнительной власти с соответствующими органами субъектов РФ еще не сложилось. В частности, много вопросов вызывает система окружных органов, правовой статус Пенсионного фонда и его звеньев, отнесение субъектов, осуществляющих обязательную государственную регистрацию сделок с недвижимостью, к числу учреждений.

Указом Президента РФ от 24 сентября 2002 г. создан Государственный  комитет при МВД, председателем  которого является заместитель министра. В практике государственного строительства  это неординарный случай¹⁰.

В ряде нормативных актов  и некоторых научных работах  в числе органов государственной  власти названы ведомства¹¹. Но ведомства - это система организаций, возглавляемых одной из них. Ведомствами, например, являются: Прокуратура РФ, Управление делами Президента РФ, МВД РФ, ФСБ РФ, МПС РФ.

В России сосуществуют пять видов собственности: три нашей (государственная, муниципальная, частная) и две не нашей (международная, иностранных  государств). По этому критерию можно  различать типы организаций, администраций, исполнительных органов, служащих. Очевидно, что у нас существуют (находятся) государственные, муниципальные, частные, международные, иностранных государств органы исполнительной власти, а в них работают государственные, муниципальные служащие, а также служащие частных международных организаций и органов иностранных государств.

Административная власть — понятие, обозначающее один из видов  исполнительной власти, отождествляющейся с властью управляющего субъекта. Ее функция двойственна: принуждение к исполнению правовых норм и реализация государственных полномочий для обеспечения функций управления. Субъект административной власти — административный институт как агент государства и его аппарат (орган госслужбы), действующий по поручению, от имени государственной исполнительной власти, но не от политических представительных органов. В качестве субъекта выступают и отдельные должностные лица, которые нередко превращают индивидуальную властную волю в государственную. Объект действия административной власти: конкретные индивиды, малые социальные группы, трудовые коллективы, межличностные и групповые отношения, разнообразные процессы трудовой и иной общественной деятельности и поведения. Типичная модель властеотношения (администрирования): “команда (приказ) — исполнение”, основное средство воздействия на подвластного — различные формы принуждения (открытого или реально возможного), выступающего в виде санкций, фиксирующих ответственность человека перед властью. Административная власть, в отличие от политической, является орудием защиты и реализации интересов не целого (общественной системы), а части, отдельных групп, организаций. В этом смысле администрирование и как властеотношение (тип командования) и как управленческая деятельность — конкретно ориентированная, аппаратная деятельность государственных служащих. Администрирование — процесс управляющей деятельности — отнюдь не сводится только к принуждению исполнять закон или какую-либо руководящую директиву политического органа. Принуждение, санкции — лишь необходимая, но не самодостаточная часть механизма осуществления властна.

10 апреля 2012г. Правительственная  комиссия по проведению административной  реформы одобрила проект постановления  Правительства Российской Федерации  «О мерах по совершенствованию  деятельности федеральных органов исполнительной власти по подготовке нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, устанавливающих обязательные требования к выполнению работ, оказанию услуг и осуществлению процессов, не относящиеся к сфере технического регулирования».

Проект постановления  Правительства Российской Федерации  разработан Минэкономразвития России по поручению Президента Российской Федерации Д.А. Медведева и направлен  на усовершенствование порядка установления требований к безопасности работ, услуг и процессов, не отнесенных к сфере технического регулирования.

Федеральным законом  от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ «О техническом  регулировании» предусмотрен публичный  порядок разработки технических  регламентов, устанавливающих требования к продукции и связанным с ней процессами проектирования, производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. Однако до настоящего времени аналогичной процедуры разработки нормативных правовых актов, устанавливающих требования к безопасности работ, услуг и процессов, не относящихся к сфере технического регулирования, не было предусмотрено.

Проект постановления  направлен на внедрение в нормотворческую  практику федеральных органов исполнительной власти института публичного обсуждения обязательных требований к выполнению работ, оказанию услуг, процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, не относящиеся к сфере технического регулирования. Предложенная министерством концепция проекта постановления учитывает отраслевую специфику, направлена на существенное повышение качества государственного регулирования и получила положительные отзывы представителей предпринимательского сообщества: Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, Российского союза промышленников и предпринимателей, общественных организаций «Деловая Россия» и «ОПОРА России», Консультативного совета по иностранным инвестициям.¹²

В условиях современной  России важной теоретической задачей становится научное обоснование оптимальной системы государственного управления. Нужно отметить, что проблема единства государственной власти существует с момента образования первых известных современной науке государств. Здесь можно вспомнить древневосточные государства, Римскую империю, абсолютные средневековые монархии т.д. Их правители пытались сосредоточить всю полноту власти в своих руках, что приводило к ее неизбежной персонализации и индивидуализации, исключало появление демократических институтов управления государством и разделение властей, отстраняло большинство их подданных от участия в процессе управления общественной жизнью.