Содержание

Введение.

  Детальное изучение исторического опыта нашего государства позволяет объективно и взвешенно оценить прошлое, глубже осмыслить настоящее, точнее прогнозировать будущее.

  В историко-политической науке важное теоретическое и практическое значение имеет вопрос о законах и органах власти, действующих лишь при определенных, чрезвычайных обстоятельствах (война, эпидемия, стихийное бедствие и т.д.). Из числа таких органов власти наибольшее значение имеют те, которые действуют только в военное время.

  Война явилась серьезным экзаменом для советской государственности. С нападением нацистской Германии стало ясно, что созданная И.В.Сталиным политическая система и ее государственный аппарат, несмотря на их военно-мобилизационную направленность, оказались не готовыми к большой войне. С началом войны государственное управление оказалось в кризисном состоянии. Сложный и непредсказуемый характер войны, а также недостаточность и неэффективность принятых Политбюро ЦК первых военно-политических решений обусловили создание новых органов власти - чрезвычайных.

  Несмотря  на обилие исследований по истории  Великой отечественной войны, работ, рассматривающих непосредственно  создание и деятельность новых органов  государственной власти, практически нет.

  Можно выделить монографию В.Г Игнатова "Эффективность деятельности органов государственной власти в годы Великой отечественной войны", в которой рассматриваются как новые органы государственной власти (Государственный комитет обороны и его структурные подразделения), так и перестройка деятельности на военный лад уже существовавших органов власти Советского государства.

  Специальная научная разработка истории Государственного управления в годы войны почти не велась. Такое положение не вызывает удивления, ибо до второй половины 80-х гг. конкретное изучение некоторых проблем отечественной истории и деятельности определенных исторических лиц не поощрялось, а значительная часть соответствующих архивных документов находилась в закрытых для исследователей фондах. Достаточно сказать, что за полвека было опубликовано всего лишь около одного процента постановлений Государственного комитета обороны.

  Основными источниками данных по этой теме можно  считать монографии и мемуарную литературу, а также издания периодической печати. В них освещены основные аспекты деятельности высших органов государственного управления в годы войны: Ставки Верховного Главнокомандующего, Верховного Совета СССР, Совета Народных Комиссаров СССР¹, местных органов государственного управления.

  Историки  также затруднялись изучать историю  государственной службы по целому ряду причин – из-за закрытости госслужбы  в СССР, недоступности многих архивных источников, отсутствия всеобъемлющей, а главное, достоверной статистики. Первые книги, посвященные данной теме, вышли за рубежом. В конце 80-х, начале 90-х годов, по понятным причинам, сначала отечественные публицисты, а затем и историки активизировали работу над этими сюжетами.²

  Система управления, сложившаяся в годы Великой  Отечественной 
войны, по-прежнему остается уникальным и актуальным 
опытом, для изучения механизмов государственного управления в 
чрезвычайных условиях. Важно учитывать, что эта война явилась серьезным экзаменом для советского механизма власти. Богатый и трудный исторический опыт, который был приобретен в области государственного управления в период войны, важен для определения перспектив государственного управления на современном этапе. Знание опыта функционирования механизма государственной власти в чрезвычайных условиях позволяет современной власти формулировать адекватные вызовам времени приоритеты государственного и военного строительства Российской Федерации. Именно в этом заключается актуальность темы исследования.

  Объект  исследования: Система чрезвычайных органов власти и государственное управление СССР в годы Великой Отечественной войны.

  Предмет исследования: Эффективность действия новых органов государственной власти во время Великой Отечественной войны.

  Цели  и задачи исследования:

  - рассмотреть новые органы власти  в СССР, сформировавшиеся во время Великой Отечественной войны;

  - проанализировать деятельность  новых органов государственной  власти.

  - оценить эффективность государственного  управления в годы Великой   Отечественной войны.

1. Советское государство накануне «большой» войны /1936-1941/.

  5 декабря 1936 года VIII Чрезвычайный съезд Советов принял новую Советскую Конституцию, которая закрепляла основы государственной и социальной организации общества в условиях «победы социализма». В частности, отменялись все ограничения избирательного права. Выборы становились всеобщими, прямыми, равными и тайными. Высшим органом власти государства стал Верховный совет СССР, состоявший из двух равноправных палат - Совета Союза и Совета Национальностей. Совет Народных Комиссаров (Правительство СССР) формировался на совместном заседании обеих палат Верховного Совета. (рис.1)

   Рис.1

   Высшие  органы государственной власти по Конституции 1936 года.

  На  основе положений Конституции вся полнота власти сосредоточилась в Верховном Совете, принцип разделения властей отвергался, как буржуазный.³ Партийные решения приобрели характер нормативных актов, это обуславливалось представлениями о партии, как о ведущей силе советского общества – вся система государственно-правового регулирования системы управления была подчинена именно партии.

  Возникновение новых отраслей в промышленности и на транспорте, развитие сферы  образования, науки и культуры, в  рамках сложившейся системы, неизбежно влекли за собой образование новых наркоматов и ведомств, рост численности управленческого персонала. В 1936-1937 гг. были созданы наркоматы оборонной промышленности и машиностроения. В 1940г. Указом Президиума Верховного Совета СССР были внесены изменения к существующим нормам труда – установлены восьмичасовой рабочий день и шестидневная рабочая неделя. В октябре 1940 г. Наркоматам было предоставлено право переводить рабочих и служащих с одного предприятия на другое в принудительном порядке, независимо от места расположения производства. Государственные резервы рабочей силы находились в полном распоряжении правительства. Управление народным хозяйством, в рассматриваемый период, было обусловлено реально надвигавшейся угрозой большой войны и невозможностью, для тогдашнего руководства страны, в условиях большого террора, увидеть иные формы управления.

  Накануне  второй Мировой войны в СССР была завершена реформа военного строительства и управления. Ее главное содержание составили мероприятия по переходу от смешанной системы устройства армии к кадровой. Это привело к увеличению численности вооруженных сил. На руководящие должности выдвигались молодые командиры, многие из которых не имели достаточного опыта работы с личным составом. Массовая репрессивная кампания по «чистке» рядов Красной армии обусловили восстановление в мае 1937 года института военных комиссаров во всех войсковых частях, штабах, военно-учебных заведениях. Принятие Закона о всеобщей воинской обязанности 1939 года явилось крупным вкладом в строительство Советских вооруженных сил. Закон послужил правовой основой для их развертывания, создания дополнительных частей и соединений, усиления боевой мощи армии и флота. К середине 1941 года численность Вооруженных сил   СССР составляла более 5 миллионов человек, что в 2,8 раза превышало численность армии 1933 года.⁴

  Однако, несмотря на прилагаемые в годы третьей  пятилетки усилия – СССР не завершил подготовку к войне. Перевооружение Красной  Армии не было завершено. Политическое руководство страны, в  первую очередь И.В. Сталин, допустило просчет в определении возможных сроков начала войны. Массовые репрессии 1937 – 1938 годов, затронувшие, в том числе, командный состав армии, негативно сказались на ее способности к отражению агрессии.⁵

  Командно-административная система государственного управления в СССР опиралась, в первую очередь на организационно-распорядительные и социально-психологические методы управления. Первые представлены планированием, нормированием и жесткой системой контроля, имеющей в распоряжении репрессивный аппарат.  Вторая группа методов основана на идеологии, пропаганде, задача которых не только привлечь население, но и объяснить ошибки, просчеты и проблемы, показать деятельность государственной власти в выгодных условиях. Третья группа – экономические методы управления не использовались в полной мере, так как входили в противоречие с идеологией всеобщего равенства и борьбы с обогащением.

2. Начало ВОВ. Ставка Верховного Главнокомандования – высший военный орган государственного управления.

  22 июня 1941 года фашистская Германия  вероломно напала на Союз Советских  Социалистических республик. Это  положило начало невиданному  по тяжести испытанию, не только  советского народа, но и государственной  власти и управления в целом.

    В годы войны наиболее наглядно проявились сильные стороны административно-командной системы: способность государства, не считаясь с людскими жертвами и финансовыми затратами, концентрировать силы и средства на тех направлениях, которые представлялись наиболее важными для военной победы. Осознавая неизмеримо возросшую ответственность всей системы власти и управления за судьбы многомиллионного советского народа и государства - правительство, как высший распорядительный и исполнительный орган управления — призвало всех в первый же день войны сплотиться, организоваться во имя защиты Отечества и победы над фашизмом. Президиумом Верховного Совета СССР, для реализации поставленной задачи, был издан ряд указов: о введении военного положения; о всеобщей мобилизации военнослужащих по всем военным округам; о режиме рабочего времени рабочих и служащих в военное время.

  В начале войны партийно-государственным  руководством СССР была разработана программа максимальной централизации политического, хозяйственного и военного руководства, мобилизации всех сил и средств страны на разгром врага. В основу был положен опыт Гражданской войны.

  Одним из первых юридических документов, в котором были изложены положения этой программы, стала Директива СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 29 июня 1941 годы. «Партийным и советским органам прифронтовых областей».⁶ Директива стала программой превращения страны в единый военный лагерь.

  Трудность заключалась в том, что до сих  пор система государственного управления была ориентирована согласно Конституции  СССР на мирный созидательный процесс и лишь в предвоенные годы частично трансформировалась применительно к условиям полыхавшей мировой войны. Теперь же пришлось одновременно воевать и перестраиваться форсированно, на ходу, в военной обстановке, в условиях реально угрожавшей армии, государству, общественному устройству катастрофы.

  Экстремальность первых недель войны обусловила импровизационный характер создания чрезвычайных органов. 23 июня 1941 г. образована Ставка Главного командования (СГК). Это первый чрезвычайный внеконституционный орган управления, созданный в военное время. Председателем назначен нарком обороны маршал С.К. Тимошенко. Назначение его председателем соответствовало компетенции Ставки: в ее функции входило стратегическое руководство вооруженными силами. При Ставке существовал институт постоянных советников из 13 человек.

  Особенности состава и структуры Ставки породили ряд проблем ее деятельности. Громоздкость (20 человек) не позволила Ставке ни разу собраться в полном составе, тем  более, что часть военачальников сразу отбыла на фронты. Требовалось привести состав и структуру Ставки в соответствие с реалиями властных отношений того времени.

  10 июля 1941 г., Решением Государственного Комитета Обороны, Ставка Главного Командования была преобразована в Ставку Верховного Командования. Ее возглавил И.В. Сталин, который с 8 августа стал именоваться Верховным Главнокомандующим⁷. К этому времени стал ясен беспрецедентный масштаб бедствия, обрушившегося на страну, и целесообразность концентрации властных полномочий в руках ее фактического руководителя.

  Первые  три недели войны показали, чрезмерная централизация управления в Москве, замедляет оперативность управления войсками. Учитывая это, были созданы органы полевого управления вооруженными силами. Во главе фронта, армии (флота), стояли военные советы, в подчинении которых находились штабы, отделы, управления, военные трибуналы, прокуратура. В подчинении Ставки находилось и Главное политическое управление РККА, руководившее всей партийно-политической работой в войсках через систему политуправлений (отделов) фронтов и армий.⁸ (рис.2)⁹

   Рис.2

   Система руководства действующей армией в годы                   Великой Отечественной войны.

           Флоты,                         Партизанские      Фронты Военные

                       Флотилии                     формирования  округа 
 
 

  Ставка  ВГК являлась централизованным органом  руководства борьбой армии и  флота, а также партизанских сил, несла всю ответственность за ведение боевых действий и боеспособность Вооруженных Сил СССР. Ставка стала коллективным органом управления Вооруженными Силами СССР. В основе ее работы лежало сочетание коллегиальности с единоначалием. Но во всех случаях право принятия окончательного решения оставалось за Верховным Главнокомандующим.

  Вот что пишет в своих воспоминаниях Маршал Георгий Константинович Жуков: «Деятельность Ставки неотделима от имени И.В.Сталина. В годы войны я часто с ним встречался. В большинстве случаев это были официальные встречи, на которых решались вопросы руководства ходом войны. Но даже простое приглашение на обед всегда использовалось в этих же целях. Надо сказать, что вообще многие политические, военные и общегосударственные вопросы обсуждались и решались не на официальных заседаниях Политбюро ЦК и в Секретариате, а вечером за обедом на квартире или на даче И.В.Сталина, где обычно присутствовали наиболее близкие ему члены Политбюро, среди которых были В.М.Молотов, Л.П.Берия, Г.М.Маленков, А.А.Жданов, А.И.Микоян и К.Е.Ворошилов. Тут же за обедом И. В.Сталиным давались поручения членам Политбюро или министрам, которые приглашались по вопросам, находившимся в их ведении. С наркомом обороны иногда приглашался начальник Генерального штаба. Мне очень нравилось в работе И.В.Сталина полное отсутствие формализма. Все, что делалось им по линии Ставки или ГКО, делалось так, чтобы принятые этими высокими органами решения начинали выполняться тотчас же, а ход выполнения их строго и неуклонно, контролировался лично Верховным или, по его указанию, другими руководящими лицами или организациями».¹⁰           

3. Создание  Государственного  Комитета Обороны. Деятельность ГКО по управлению военной экономикой СССР.

  В военное время продолжала развиваться, наметившаяся ранее тенденция наделять номинальные государственные структуры (в том числе вновь создаваемые) реальными властными полномочиями, которыми располагало руководство правящей партии. Еще 6 мая 1941 г. Секретарь ЦК ВКП(б) И.В. Сталин занял пост Председателя Совета Народных Комиссаров СССР, соединив традиционно разделенные партийную и государственную власть. 19 июля он назначен и наркомом обороны. «И. В. Сталин в годы войны выполнял пять обязанностей. Кроме Верховного Главнокомандующего, он оставался на посту Генерального секретаря ЦК ВКП(б), был Председателем Совета Народных Комиссаров СССР и Председателем Государственного Комитета Обороны, являлся народным комиссаром обороны. Работал он напряженно, по 15—16 часов в сутки».¹¹ Таким образом, была достигнута высшая степень централизации управления, сосредоточения, совмещения его различных форм в руках одного должностного лица.

  Экстремальная обстановка диктовала необычные  подходы к организации управления. Поиск спасительных действенных  мер по избавлению страны от реально  угрожавшей катастрофы привел к созданию 30 июня 1941 г. Государственного Комитета Обороны (ГКО) СССР.

  Совместным  постановлением Президиума Верховного Совета и СНК СССР, ЦК ВКП(б) создан ГКО СССР, определены его государственный  статус, характер, функции, состав. Государственный Комитет Обороны объединял государственные, партийные, общественные начала управления, стал чрезвычайным и авторитетным органом власти и управления, возглавил вертикали партийного и гражданского управления сражавшегося государства. Члены ГКО представляли, высшее партийное и государственное руководство, составляли узкий состав ПБ ЦК ВКП(б), которое рассматривало предварительно, предлагало проекты решений по всем важнейшим вопросам государственной жизни, власти и управления. Образование ГКО придало фактически легитимность решениям Политбюро, куда входили приближенные к И.В. Сталину лица.

  Члены ГКО в дополнение к своим прежним  большим полномочиям, получили неограниченные полномочия с целью повышения эффективности конкретных отраслей управления.

  Совместное  Постановление Президиума Верховного Совета и Совнаркома СССР, ЦК ВКП(б) обязало всех граждан, все государственные, военные, хозяйственные, партийные, профсоюзные, комсомольские органы беспрекословно выполнять решения и распоряжения ГКО СССР, которым была придана сила законов военного времени.

  Чрезвычайный  орган и работал по чрезвычайному. ГКО не имел регламента работы, собирался нерегулярно и не всегда в полном составе. Решения принимали председатель либо его заместители — В.М. Молотов (с 30 июня 1941 г.) и Л.П. Берия (с 16 мая 1944 г.) после консультаций с теми членами ГКО, которые курировали соответствующие ведомства. Наркомы и военачальники в своих воспоминаниях отмечают, что процедура принятия решений была упрощена до предела, поощрялась инициатива ответственных лиц, обеспечивался деловой характер работы ГКО. Поскольку высшие руководители страны одновременно входили в состав ГКО, Политбюро, Ставки, Совнаркома, то их решения оформлялись зачастую как директивы и постановления того или иного органа управления в зависимости от характера рассматриваемого вопроса. Маршал Г.К. Жуков вспоминал, что не всегда можно было определить, на заседании какого органа он присутствовал. Работу же ГКО он характеризовал так: “На заседаниях ГКО, которые проходили в любое время суток, как правило, в Кремле или на даче И.В. Сталина, обсуждались и принимались важнейшие вопросы.

  ГКО и Ставка представляли собой два  самостоятельных чрезвычайных органа, созданных решением Президиума Верховного Совета СССР, ЦК ВКП(б) и СНК СССР на период войны. Но так как И.В.Сталин возглавлял и Комитет и Ставку, то формальность обычно не соблюдалась. На совещания в ГКО часто приглашались члены Ставки и, наоборот, в Ставке при рассмотрении важных вопросов присутствовали члены ГКО. Совместная работа приносила большую пользу: не терялось время на изучение вопросов для проведения их в жизнь, и люди, входившие в состав этих двух государственных органов, всегда были в курсе событий.

  Конечно, подобная практика работы Ставки и  ГКО была физически очень тяжела для их членов, но в ходе войны об этом не думалось: каждый работал в полную меру своих сил и возможностей. Все равнялись на И.В.Сталина, а он, несмотря на свой возраст, был всегда активен и неутомим».¹²

        3.1 Городские  комитеты обороны.

  Своего  специального аппарата ГКО не создавал и проводил решения через государственные и партийные органы. В союзных республиках, краях, областях и городах ГКО имел уполномоченных. В прифронтовых городах , а также там, где базировались корабли военно-морского флота создавались городские комитеты обороны. Они создавались решением ГКО, руководствовались его постановлениями, решениями местных, партийных и советских органов, военных советов фронтов и армий. Они были тесно связаны с военным командованием, а их представители одновременно являлись членами соответствующих военных советов. Не имея своего штатного аппарата, как и ГКО в центре, городские комитеты обороны опирались на местные партийные, советские, хозяйственные, общественные органы. При них существовал институт уполномоченных, создавались оперативные группы для срочного решения вопросов, широко привлекался общественный актив.

    Городские комитеты обороны обычно возглавлялись первыми секретарями обкомов и горкомов партии и включали в свой состав председателей облисполкома или горисполкома, представителей военного командования и местного управления НКВД. Они имели права объявлять город на осадном положении, проводить эвакуацию населения, давать предприятиям спецзадания, формировать народные ополчения и др.  Их решения могли быть отменены только ГКО, а если они касались военно-оборонительных вопросов – военными советами фронтов. За время войны было  образовано 60 городских комитетов обороны.¹³ Они действовали в городах Подмосковья, Центра, Поволжья, Северного Кавказа и с 1942 г. в крупных городах Закавказья и объединяли гражданскую и военную власть в городах.

       3.2 Вспомогательные  чрезвычайные органы.

  Важное  значение в деле максимальной централизации  управления государством, включая его  военную и хозяйственную систему, имело создание при ГКО на постоянной или временной основе специальных чрезвычайных комитетов, советов, комиссий. В ходе войны  при ГКО было создано 13 различных подразделений. Среди них – Транспортный комитет при ГКО (председатель – И.В.Сталин), положивший начало образования единой комплексной системы управления всеми видами транспорта; Комитет по разгрузке транзитных грузов (председатель – А.И.Микоян); созданная 22 июня 1942 г. В связи с обострением обстановки на юге Комиссия по эвакуации при ГКО (председатель – Н.М.Шверник); Совет по радиолокации при ГКО (председатель – Г.М.Маленков) и другие.

  Своеобразными функциями обладало созданное 8 декабря 1942 г. при ГКО СССР оперативное  бюро, которое контролировало все  наркоматы оборонного комплекса, составляло квартальные и месячные планы  производства, готовило для председателя ГКО проекты соответствующих решений.

  ГКО и другие органы высшего управления уделяли максимум внимания военно-организационной  системе, изменяли во время войны  структуру, состав военного руководства, восполняли убыль командного состава, помогали Ставке Верховного главнокомандования, Генеральному штабу РККА, управлениям НКО, ВМФ, командованию стратегических направлений и фронтов. Налажено управление всеми структурами вооруженных сил, упорядочено командование фронтами, армиями, соединениями и оперативными объединениями в составе фронтов, корпусами, дивизиями, бригадами, полками и т.д.

  В связи с ростом партизанского  движения 30 мая 1942 г. при Ставке ВГК  образован Центральный штаб партизанского  движения (ЦШПД). Его возглавил Первый секретарь ЦК Компартии Белоруссии П.К. Пономаренко. ЦШПД координировал действия многочисленных партизанских отрядов между собой и с регулярными армейскими частями, организовывал снабжение народных мстителей оружием, боеприпасами, средствами связи, обеспечивал медицинскую помощь, наладил взаимную информацию, провел в Москве совещания партизанских командиров, помог подготовить и провести глубокие рейды партизанских соединений по тылам немецко-фашистской армии; и др. ЦШПД работал совместно с руководителями подпольных советских, партийных, комсомольских органов на временно оккупированной территории. Управление массовым партизанским движением из единого центра оказалось особенно эффективным при освобождении советской территории в 1943—1944 гг.

  «Благодаря усилиям ГКО во всех звеньях государственного аппарата была создана четкая и слаженная система управления централизованного характера».¹⁴

4. Органы государственной власти и управления СССР.

        Разбирая органы государственной власти и управления в годы Великой Отечественной войны, важно понимать, что в чрезвычайных условиях произошла максимальная концентрация власти в руках небольшой группы лиц. (рис. 3)¹⁵

   Рис.3

  Органы  государственной власти и управления в годы ВОВ.

         ____________________________________________________________________________________

   1. В годы войны в руках И. В. Сталина сосредоточилась вся полнота власти: он являлся Генеральным секретарем ЦК ВКП(б), Председателем СНК, председателем ГКО (30 июня 1941 - 4 сентября 1945), возглавлял СВГК (10 июля 1941 - сентябрь 1945); был наркомом обороны (19 июля 1941 - сентябрь 1947), Верховным Главнокомандующим (8 августа 1941 - сентябрь 1945).

   2. Советы фактически подчинялись партийным комитетам, выполнявшим функции законодательной и исполнительной власти.

   3. Ставка Верховного Главнокомандования (с 23 июня 1941).

   4. Государственный комитет обороны (с 30 июня 1941).

   5. Учреждены в 65 городах СССР (1941 — 1942).

  Такое положение дел способствовало превращению  страны, в максимально сжатые сроки , в единый военный лагерь, отсутствию волокиты в принятии, а что еще важнее – в реализации принятых решений. Все силы и средства страны в этот период были сконцентрированы на тех направлениях, которые считались наиболее перспективными для военной победы. Полномочия всех членов государственного руководства полностью зависели от единоличного руководителя Советского государства, обладавшего диктаторскими полномочиями – И.В.Сталина, который в годы войны занимал все высшие посты (кроме председателя Президиума Верховного Совета СССР).

        4.1 Верховный  Совет СССР. Президиум Верховного Совета СССР.

  Высшим  законодательным органом Советского Союза и во время войны, продолжал  оставаться Верховный Совет СССР. Во время войны 1941 – 1945 года был нарушен установленный порядок созыва его сессий и проведения очередных выборов (выборы в Верховный Совет СССР, назначенные на декабрь 1941 года, были отсрочены и состоялись лишь в феврале 1946 года).