Государственное управление в сфере жилищно-коммунального хозяйства
Христианский гуманитарно-экономический открытый университет
Гуманитарно – экономический факультет
Экономическое отделение
К У Р С О В А Я Р А Б О Т А
Н А Т Е М У:
«Государственное управление в сфере жилищно-коммунального хозяйства»
Введение. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Раздел 1. Организационно-правовые основы управления
жилищно-коммунальным хозяйством. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Раздел 2. Система органов управления
жилищно-коммунальным хозяйством и их компетенция. . . . . . . . . . . . .
§ 1. Управление жилищно-коммунальным хозяйством центральными
органами исполнительной власти. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
§ 2. Управление жилищно-коммунальным хозяйством исполнительных
органов районных, городских и районных в городах советов. . . . . . .
§ 3. Участие в управлении жилищно-коммунальным хозяйством
профессиональных союзов и общественных организаций. . . . . . . . . . . .
Раздел 3. Жилищно-коммунальное хозяйство: ситуация
в Украине и направления реформирования . . . . . . . . . . . . . .
§ 1. Проблемы организационно-экономического обеспечения
эффективного функционирования ЖКХ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
§ 2. Общегосударственная программа реформирования управления
жилищно-коммунальным хозяйством. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
§ 3. Региональная реформа управления жилищно-коммунальным
хозяйством . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . …………………………. . .
Заключение. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Литература. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
ВВЕДЕНИЕ
Сегодня очень трудно представить себе человеческое поселение, в котором бы отсутствовало жилищно-коммунальное хозяйство. Уровень социально-экономического развития государства определяется множеством факторов, в том числе и эффективностью функционирования жилищно-коммунального комплекса. Эта многоотраслевая структура включает в себя жилищные фонды коммунальной собственности, то есть собственности местной общины; государственной собственности, находящейся в полном хозяйственном ведении или оперативном управлении государственных предприятий, учреждений и организаций; кооперативов (жилищных или жилищно-строительных); зданий и сооружений, являющихся частной собственностью, а также общественный жилищный фонд.
Жилищно-коммунальная структура обеспечивает жизненно важные потребности населения в услугах водо-, теплообеспечения и водоотвода, санитарного очищения и благоустройства городов и населенных пунктов, содержание дорог и путевых инженерных сооружений, содержание и благоустройство парков, скверов, зон массового отдыха, оказание гостиничных услуг, услуг технической инвентаризации, ритуальных, городского электротранспорта и ряда других. Таким образом, работа жилищно-коммунального хозяйства затрагивает интересы каждого человека.
Состояние жилищно-коммунального хозяйства на современном периоде считается кризисным во всех его подсистемах и аспектах финансово-хозяйственной деятельности и характеризуется длительными негативными тенденциями. Несовершенство системы управления жилищно-коммунальным хозяйством Украины, промедление с его реформированием привели к тому, что предприятия отрасли неспособны эффективно работать в рыночных условиях и оказывать потребителям услуги надлежащих уровня и качества. Так по данным Государственного Комитета Украины по строительству, архитектуры и жилищной политики[1], на январь 2004 года дебиторская задолженность в отрасли составила 8,7 млрд. гривень, кредиторская – 8,6 млрд., из них 5,2 млрд. гривень – по оплате жилищно-коммунальных услуг населением. По итогам работы за 2003 год убытки предприятий превысили 1,1 млрд. гривень, что в 2,2 раза больше, чем в 2002 году.
Каждый третий жилой дом нуждается в капитальном ремонте. В аварийных и ветхих домах проживает 202, 4 тыс. человек, нуждающихся в отселении с предоставлением необходимого жилья.
В аварийном состоянии находится почти треть водопроводно-канализационных и тепловых сетей, около 30 процентов теплопунктов, более 15 процентов мостов и путепроводов.
Нуждаются в замене 82 процента подвижного состава городского транспорта и более 35 процентов трамвайных путей, контактной и кабельной сетей, более 20 тысяч лифтов.
С каждым годом ухудшается качество жилищно-коммунальных услуг. Так, например, нарушаются сроки начала и окончания отопительного сезона, услуги централизованного теплоснабжения предоставляются с отклонением от нормативных требований. А в ряде городов вообще отсутствует централизованное снабжение горячей водой или подается только в зимний период, имеются сбои с обеспечение населения питьевой водой.
Положение, в котором оказалось жилищно-коммунальное хозяйство Украины на начало 90-х годов прошлого столетия, формировалось постепенно в предыдущие десятилетия. В прошлые годы отрасль финансировалась по остаточному принципу. И никогда не имела достаточного финансирования для обновления основных фондов, введения передовых технологий и повышения качества услуг до уровня развитых стран.
В соответствии с Концепцией государственной жилищной политики, одобренной постановлением Верховной Рады Украины от 30 июня 1995 года, Законом Украины «Об Общегосударственной программе реформирования и развития жилищно-коммунального хозяйства на 2004-2010 годы» от 24 июня 2004 г. - сооружение, реконструкция и содержание жилья, реформирование жилищно-коммунального хозяйства, совершенствование системы управления жилищно-коммунальным хозяйством - является одним и приоритетных направлений социально-экономического развития страны.
Являясь важной сферой экономики, жилищно-коммунальное хозяйство требует научно-обоснованной системы управления, поэтому, тема данной работы является актуальной. С учетом того, что жилищно-коммунальное хозяйство обслуживает все звенья народного хозяйства и в целом составляет весьма значительную часть в структуре его основных фондов, оно подразделяется на определенные виды и подвиды с установленными для них специальными правовыми режимами. Управление жилищно-коммунальным хозяйством осуществляется широкой системой государственных и общественных органов.
Основная цель работы – дать развернутую характеристику системе государственных органов управления жилищно-коммунального хозяйства и их полномочий. В ходе работы будут рассмотрены следующие вопросы:
- организационно-правовые основы управлением жилищно-коммунальным хозяйством;
- система органов управления жилищно-коммунальным хозяйством и их компетенция;
- основные тенденции по реформированию управления жилищно-коммунальным хозяйством;
- региональная реформа управления жилищно-коммунальным хозяйством (на примере г. Одесса).
По итогам проведенного анализа будут сделаны общие выводы.
РАЗДЕЛ 1. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
УПРАВЛЕНИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНЫМ ХОЗЯЙСТВОМ
Основной целью государственного управления жилищно-коммунальным хозяйством является удовлетворение жилищно-коммунальных потребностей населения.
Государственное управление строительством и жилищно-коммунальным хозяйством осуществляется в пределах единой отраслевой системы с учетом общегосударственных интересов, интересов регионов и местного самоуправления. Это связано с разграничением государственной собственности (на общегосударственную и местную), закреплением за органами местного самоуправления объектов строительного комплекса и жилищно-коммунального хозяйства[1].
Появление понятия “коммунальная собственность” в Украине связано с принятием первого законодательного акта, регламентирующего в новейшей истории деятельность органов местного самоуправления в Украине – Закона УССР “О местных Советах народных депутатов и местном самоуправлении», принятого в декабре 1990 года. Возникновение его неразрывно связано с закреплением в законодательстве правоотношений местного самоуправления. Предшествующий период (с 20-х годов ХХ века) характеризовался чрезмерной централизацией не только власти, но и собственности, которая была представлена государственной собственностью. Местные советы представляли собой звенья единой системы государственного управления, жестко подчиняющиеся вышестоящим советам и другим органам государственной власти. Находящееся в их управлении имущество являлось государственной собственностью и по отношению к нему советы не имели прав собственника.
Понятие «коммунальная собственность» используется в объективном и субъективном значениях. В объективном значении право коммунальной собственности представляет собой совокупность правовых норм, которые устанавливают и охраняют принадлежность объектов материального мира и объектов интеллектуальной собственности территориальным общинам (громадам) городов, поселков, сел. При этом следует иметь в виду, что Конституция и законодательство Украины предусматривают объединение жителей нескольких сел в одну территориальную громаду. В этом случае субъектом права собственности будет объединение нескольких сел. Полномочия собственника в такой ситуации реализует сельский совет, избранный жителями не одного села, а нескольких сел, объединенных в одну громаду.
В субъективном значении право коммунальной собственности представляет собой возможности конкретных территориальных общин (громад) в пределах действующего законодательства осуществлять владение, пользование, распоряжение и другие полномочия в отношении принадлежащих им объектов собственности[1].
Специфическими субъектами хозяйственного права является государство и территориальные хозяйственные системы.
В Украине территориальными хозяйственными единицами являются административно-
Имущественную основу хозяйствования перечисленных субъектов фиксирует ст.32 Закона Украины «О собственности» от 07.02.1991г.
Закон УССР «О собственности» от 07.1991 г. конкретизировал в ст.31 и 35 статус коммунальной собственности, как собственности государственной коммунальной. Такое определение подчеркивало двойственный переходный характер последней, фактически считая ее частью государственной собственности. Этот подход соответствовал уровню развития отношений собственности в обществе. Дальнейшее развитие указанных отношений подтвердило правильность выбранного пути на восприятие принципов Всемирной хартии местного самоуправления и Европейской хартии о местном самоуправлении.
Принятие новой Конституции Украины в 1996 году положило начало признанию коммунальной собственности в качестве самостоятельной, не зависящей от других и равноправной формы собственности.
Таким образом, субъектами права коммунальной собственности являются административно-
Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине» от 21.05. 97 г. (с последующими изменениями и дополнениями) определил коммунальную собственность как право территориальной громады самостоятельно владеть, целесообразно, экономно, эффективно пользоваться и распоряжаться по своему усмотрению и в своих интересах имуществом, которое принадлежит ей непосредственно, а также через органы местного самоуправления.
Состав объектов коммунальной собственности разнообразен. Основные признаки, по которым имущество может быть отнесено к коммунальной собственности, изложены в различных нормативных актах. Статья 142 Конституции Украины указывает, что, материальной и финансовой основой местного самоуправления является движимое и недвижимое имущество, которое обеспечивает деятельность соответствующих советов и созданных ими органов; средства местных бюджетов, государственный жилищный фонд, объекты жилищно-коммунального хозяйства; имущество учреждений народного образования, культуры, здравоохранения, торговли, бытового обслуживания; имущество предприятий; местные энергетические системы, транспорт, системы связи и информации и другое имущество, необходимое для обеспечения экономического и социального развития соответствующей территории.
Основное назначение объектов коммунальной собственности вытекает из характера деятельности органов местного самоуправления, которые призваны удовлетворять потребности территориальной громады, а следовательно, ее членов – жителей областей, районов, городов, поселков, сел, районов в городе.
Исходя из изложенного выше, в интересах всех жителей поселений обеспечить свои территории дорогами, освещением, местами общего пользования (парками, площадями, улицами, кладбищами и т.д.), теплом, электроэнергией и прочими благами. Для создания материальных благ, необходимых территориальным громадам, и оказания им услуг служат объекты коммунальной собственности. С целью их эксплуатации создаются коммунальные предприятия, учреждения и организации. Таким образом, материально-техническая функция территориальных громад состоит в управлении объектами коммунальной собственности, в заботе о поддержке систем, которые обеспечивают жизнедеятельность населенных пунктов (водоснабжение, пожарная безопасность, канализация и т.д.). Свое социальное предназначение, местное самоуправление, может осуществить лишь эффективно управляя коммунальным имуществом, рационально его используя. Государство признает за местным самоуправлением право самостоятельно решать все эти вопросы. Поэтому территориальные громады, осуществляя местное самоуправление берут на себя ответственность за эффективность управления коммунальным имуществом[1].
Территориальные громады представляют свои интересы через органы местного самоуправления, то есть через районные, областные и местные советы.
Управление строительством и жилищно-коммунальным хозяйством охватывает две важные составные части экономики Украины: строительство и жилищную сферу.
Строительство является отраслью материального производства, которое обеспечивает создание и реконструкцию объектов производственного, коммунально-бытового, социально-культурного и жилого предназначения.
Управление строительством охватывает проведение единой технической политики в отрасли, планирование и разработку организационно- правовых основ проектирования и строительства, их материально-техническое и финансовое обеспечение, нормирование, работу с кадрами, организацию технической безопасности и охрану труда, проведение мероприятий по повышению качества архитектурных и строительных работ, осуществлению контроля за соблюдением строительных правил, норм и стандартов. Основными задачами в отрасли строительства в современных условиях, является коренное изменение инвестиционной политики, значительное сокращение одновременно строящихся объектов, существенное уменьшение уровня незавершенного строительства, развитие малых и средних населенных пунктов.
Жилищная сфера включает в себя управление жилым фондом и объектами коммунального хозяйства, их содержание, строительство и ремонт.
Жилищный фонд Украины является национальным богатством, которое создавалось многими поколениями людей. Он составляет 25% основных фондов страны и включает в соответствии с формами собственности следующие жилищные фонды:
1. государственный жилищный фонд, который включает жилые здания и жилые помещения в других строениях, принадлежащих государству;
2. общественный жилой фонд, включающий жилые здания и жилые помещения в других строениях, которые принадлежат юридическим лицам, их объединениям, профсоюзам и другими общественным организациям;
3. фонд ЖСК, который включает жилые здания, принадлежащие ЖСК;
4. частный жилой фонд, включающий жилые дома (части домов), квартиры, которые принадлежат гражданам на праве частной собственности.
Как отмечают В. Гопанчук и Ю. Заика, - данная классификация является устаревшей и требует адаптации к жилищному законодательству современности. Работа в этом направлении ведется достаточно давно, и, проект нового Жилищного кодекса предусматривает деление жилищного фонда по формам собственности следующим образом: 1) частный жилой фонд (поскольку удельный вес этой формы собственности жилого фонда неуклонно растет); 2) государственный жилой фонд; 3) коммунальный жилой фонд (собственником которого является территориальная громада); 4) жилые здания, жилые помещения, находящиеся в совместной собственности разных субъектов: частной, государственной, коммунальной).[1]
Коммунальное хозяйство подразделяется на такие группы объектов: 1) санитарно-технические (водоотводы, канализация, предприятия по очистке городов); 2) энергетические (электростанции, котельные, тепловые, электрические и газовые сети); 3) транспортные (троллейбусы, трамваи); 4) объекты внешнего благоустройства (путеводы, зеленые насаждения, мостовые, набережные и др.).
В соответствии с Концепцией государственной жилищной политики от 30 июня 1995 года, сооружения, реконструкция и содержание жилья является одним из приоритетных направлений социально-экономического развития страны, важным фактором снижения социальной напряженности в обществе.
Государственные социальные стандарты и нормативы позволяют определить приоритеты государственной социальной политики и гарантии оказания жилищно-коммунальных услуг, размеров платы за них. К социальным нормам в сфере жилищно-коммунальных услуг принадлежат: предельная норма оплаты услуг на содержание жилища жилищно-коммунальных услуг в зависимости от получаемого дохода; социальная норма жилья и нормативы пользования жилищно-коммунальными услугами, по оплате которых государство предоставляет льготы и субсидии малообеспеченным гражданам; показатели качества жилищно-коммунальных услуг.
Государство оставляет за собой функцию определения общих принципов и направлений по развитию, регулированию и реформированию жилищно-коммунального хозяйства страны. Так, Законом Украины от 24 июня 2004 года принята Общегосударственная программа реформирования и развития жилищно-коммунального хозяйства на 2004-2010 годы. Цель программы состоит в «осуществлении государственной политики по реформированию жилищно-коммунального хозяйства, повышению эффективности и надежности его функционирования, обеспечению устойчивого развития для удовлетворения нужд населения и хозяйственного комплекса в жилищно-коммунальных услугах в соответствии с установленными нормативами и национальными стандартами»[1].
Нормативно-правовое обеспечение выполнения Программы предусматривает: в течение 2004-2006 и 2007-2010 годов проектов, нормативно-правовых актов по вопросам регулирования отношений в сфере жилищно-коммунального хозяйства; проведение гармонизации национальных стандартов и других нормативно-правовых актов в сфере жилищно-коммунального хозяйства с директивами Европейского Союза.
Организацию выполнения программы осуществляют в соответствии со своими полномочиями:
1) на государственном уровне – центральный орган исполнительной власти по вопросам жилищно-коммунального хозяйства и другие центральные органы исполнительной власти;
2) на региональном уровне – Республиканский комитет по жилищно-коммунальному хозяйству Автономной Республики Крым, управления (главные управления) жилищно-коммунального хозяйства местных администраций;
3) на местном уровне – структурные подразделения/ должностные лица исполнительных органов городских, поселковых, сельских советов.
Органы управления жилищно-коммунальным хозяйством организуют выполнение программ развития отрасли, обеспечивают деятельности жилищно-коммунальных объектов, подбор и расстановку кадров, проводят единую техническую политику, осуществляют меры по усовершенствованию коммунального обслуживания населения, промышленных и социально-культурных объектов, разработку и организационное обеспечение управленческих решений.
Таким образом, особенностью управления жилищно-коммунальным хозяйством Украины является то, что значительные полномочия по управлению этой отраслью имеют местные органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, которые в свою очередь принимают региональные программы развития предприятий отрасли, организуют их выполнение.
Правовые и организационные основы управления строительством и жилищно-коммунальным хозяйством, кроме указанных выше, закреплены в ряде других актов, среди которых важное значение для данной отрасли имеют: Законы Украины « Об основах градостроительства» от 16.11.92 г.,
« О жилищно-коммунальных услугах» от 24.06.2004 г., Указ Президента « Об ускорении реформирования жилищно-коммунального хозяйства» от 19. 10. 1999 г., и др.
РАЗДЕЛ 2. СИСТЕМА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНЫМ ХОЗЯЙСТВОМ И ИХ КОМПЕТЕНЦИЯ
§ 1. Управление жилищно-коммунальным хозяйством центральными органами исполнительной власти
Центральным органом исполнительной власти в Украине является Кабинет Министров Украины, который призван реализовывать государственную политику во всех сферах жизнедеятельности государства, в том числе и в жилищно-коммунальной сфере. Кабинет Министров осуществляет меры по совершенствованию управления жилищно-коммунальным хозяйством; разрабатывает и утверждает схемы управления жилищным хозяйством, находящихся в ведении исполкомов местных Советов; способствует укреплению материально-технической базы, повышению эффективности использования материальных и финансовых ресурсов.
Центральным органом управления жилищно-коммунальным хозяйством и в том числе жилищным фондом является Государственный комитет Украины по строительству, архитектуре и жилищной политике. (Госстрой Украины) Он создан с целью усовершенствования структуры управления в сфере градостроительства, повышения эффективности жилищной политики на базе Государственного комитета Украины по делам градостроительства и архитектуры и Государственного комитета Украины по жилищно-коммунальному хозяйству, и является правоприемником прав и обязанностей указанных выше ликвидированных ведомств. Положение о Госстрое утверждено Указом Президента Украины от 20 августа 2002г.
Специальным центральным органом исполнительной власти по вопросам жилищно-коммунального хозяйства является Государственный комитет Украины по вопросам жилищно-коммунального хозяйства (Госжилкоммунхоз), деятельность которого направляется и координируется Кабинетом Министров Украины. Согласно Указу Президента Украины от 19 августа 2002 года «О Положении о Государственном комитете Украины по вопросам жилищно-коммунального хозяйства», основными задачами Госжилкоммунхоза является:
- участие в формировании и обеспечении реализации государственной жилищной политики, государственной научно-технической и экономической политики в сфере жилищно-коммунального хозяйства и городского электротранспорта;
- регулирование деятельности в сфере централизованного водоведения и водо-,теплоснабжения;
- осуществление управления в сфере жилищно-коммунального хозяйства, питьевой воды и водоснабжения, а также межотраслевой координации и функционального регулирования по вопросам жилищно-коммунального хозяйства.
К полномочиям центрального органа исполнительной власти по вопросам жилищно-коммунального хозяйства, других центральных органов исполнительной власти в сфере жилищно-коммунальных услуг относятся:
- подготовка предложений относительно формирования проектов государственной политики по вопросам, относящихся к их компетенции и обеспечение их реализации;
- участие в разработке проектов Государственного бюджета Украины, Программы деятельности Кабинета Министров Украины, Государственной программы экономического и социального развития Украины;
- обеспечение организации работ по выполнению государственных и региональных программ в сфере жилищно-коммунального хозяйства;
- разработка научно обоснованных нормативов расходов и потерь ресурсов, используемых при производстве, транспортировке и поставке жилищно-коммунальных услуг;
- разработка в пределах полномочий системы нормативно-правовых актов по формированию цен/тарифов на жилищно-коммунальные услуги, стандартов, нормативов, норм, порядка и правил в сфере жилищно-коммунальных услуг, а также эксплуатации, текущему и капитальному ремонтам, реконструкции объектов жилищного фонда;
- обеспечение контроля за соблюдением исполнителями/ производителями требований стандартов, нормативов, норм, порядков и правил и издание предписаний по устранению нарушений в пределах, установленных законодательством;
- разработка типовых договоров;
- координация деятельности местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства;
- лицензирование отдельных видов хозяйственной деятельности в сфере жилищно-коммунальных услуг в соответствии с законом;
- проведение мониторинга состояния расчетов за жилищно-коммунальные услуги;
- нормативно-правовое обеспечение деятельности местных государственных администраций для осуществления контроля цен/тарифов на жилищно-коммунальные услуги;
- решение других вопросов в сфере жилищно-коммунального хозяйства в соответствии с законом.
Госжилкоммунхоз Украины в процессе исполнения возложенных на него задач взаимодействует с другими центральными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, а также с соответствующими органами иностранных государств; в границах своих полномочий на основании и исполнения законодательных актов издает приказы, организует и контролирует их выполнение. В случае необходимости издает приказы совместно с другими центральными органами исполнительной власти совместные акты.
- Государственное управление в сфере здравоохранения
- Государственное управление в сфере здравоохранения РБ
- Государственное управление в сфере культуры
- Государственное управление в сфере культуры и идеологии
- Государственное управление в сфере массовых коммуникаций
- Государственное управление в сфере молодежной политики
- Государственное управление в сфере образования и науки
- Государственное управление в РФ
- Государственное управление в сельском хозяйстве
- Государственное управление в сельском хозяйстве
- Государственное управление в современной России
- Государственное управление в социально-культурной сфере
- Государственное управление в СССРв годы Великой Отечественной войны – эффективность в экстремальных условиях
- Государственное управление в сфере борьбы с терроризмом
