Содержание:

Введение.

     В отечественном образовании в  целом и в региональных системах в частности происходят глубокие перемены, обусловленные как рубежом тысячелетий, так и демократическим строительством в нашем государстве. Принятие Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года, несомненно, определило 2002 и 2003 годы как стартовые в обновлении образования, причем старт носит довольно динамичный характер.

     Вопросы реализации государственной образовательной  политики субъектами Федерации и  муниципальными уровнями образования  требуют серьезного внимания не только управленческих, но и научно-педагогических кругов, органов исполнительной власти всех уровней. Это тем более важно, так как существующее законодательное обеспечение взаимодействия государственных и муниципальных органов управления образованием нуждается в уточнении с учетом новых элементов межбюджетных отношений, реализуемой в стране административной реформы, поставленных временем вопросов о соучредительстве образовательных учреждений и других аспектов современной образовательной политики.

     Цель  работы – рассмотреть особенности государственного управления в сфере образования и науки.

     Задачи  работы – изучить исторический аспект государственного управления образованием; проанализировать реформу образования  за последние 10 лет;  рассмотреть  некоторые вопросы нового проекта системы образования в России.

1. Исторический аспект управления образованием

     Понимание необходимости активной государственной  политики в сфере науки и образования  в России пришло в связи с проведением  Петром I широкомасштабных реформ, изменивших экономический и политический уклад в стране. Эти преобразования требовали подготовки значительного числа квалифицированных специалистов в различных областях знания и расширения самих этих знаний. Указами Петра были созданы:

     – школа математических и навигационных наук,

     – горнозаводские училища,

     – инженерно-артиллерийская и медицинская  школы,

     – школа переводчиков,

     – была учреждена Академия наук, а  при ней университет и гимназия.

     Следует сказать, что именно Петром I была заложена система организации науки, достаточно изолированная от образовательного процесса. Устав Академии наук 1803 г. освободил ее от учебных функций.

     Политика  государственного управления наукой и  образованием, заложенная Петром, продолжалась и последующими правителями России. Достаточно вспомнить эпоху Елизаветы, когда по инициативе М.В. Ломоносова был создан Московский университет. Или эпоху Екатерины, когда был утвержден «Устав народных училищ в Российской империи». Деятельность этих училищ должна была способствовать созданию среднего слоя граждан, получивших профессиональную подготовку и способных обеспечить растущие нужды национальной экономики. [7]

     Начиная с 1811 г. государственное управление наукой и образованием проводилось из единого центра – Министерства народного просвещения. В ведении этого министерства находились все ученые общества, учебные заведения, публичные библиотеки, музеи, академии и обсерватории.

     Целью государственной политики в области  образования в Российской империи  провозглашалось утверждение в  народе религиозных и нравственных понятий и распространение первоначальных полезных знаний.

     Демократические веяния в системе организации  образования периодически сменялись  периодами ужесточения централизованного  управления.

     В начале XIX века была принята структура  организации образования, по которой учебные заведения, входящие в состав учебных округов, подчинялись университетам, при которых создавались училищные комитеты.

     Сеть  подведомственных университетам образовательных  учреждений имела всесословный характер – четырехклассная гимназия во главе с директором, двухклассные уездные училища во главе со смотрителем и одногодичные приходские училища.

     Однако  в 1828 г. в основу школьной системы была возвращена сословность, а управление школами округа и надзор за ними перешли от университетов к попечителям, назначаемым из членов Главного управления училищ Министерства народного просвещения.

     Ужесточение государственного контроля над системой образования произошло после  покушения на царя в 1866 г. Органам управления просвещения предписывалось быть охранителем религии и существующего строя.

     Была  введена должность инспектора народных училищ, в задачу которого входили  надзор за постановкой учебной и  воспитательной работы в училищах, за политической благонадежностью преподавателей. [9]

     Большую положительную роль в развитии народного образования сыграли земства, созданные в конце 60-х годов XIX века. До введения земств сельских школ в России почти не было. Именно земства способствовали созданию разветвленной сети регулярно финансируемых учреждений. Впрочем, земство никогда не определяло политику в области образования, отвечая преимущественно за хозяйственную часть. Также стоит отметить, что в конце XIX века прослеживается тенденция резкого увеличения количества церковно-приходских школ.

     Что касается университетов, то в первый период своего существования университеты имели значительную автономию. Однако новый устав 1835 г. значительно ограничил ее, урезав права Совета университета и увеличив права попечителя округа.

     Данная  мера не привела к повышению эффективности деятельности университетов, поэтому в 1863 г. был утвержден новый устав, предусматривающий восстановление автономии университетов.

     Однако  университетский устав 1884 г. вновь отменил выборность ректора, деканов, профессоров. Профессора назначались попечителем округа. За ходом преподавания и за студентами устанавливался надзор. Эти ограничения были отменены лишь в 1905 г. на фоне подъема революционного движения в стране, а затем в период очередной реакции были введены вновь.

     Однако  в целом состояние образования в царской России находилось на низком уровне. В начале 60-х годов в нашей стране было лишь 6% грамотных людей, а к 1897 г., несмотря на определенные успехи, связанные с земской реформой, три четверти населения продолжало оставаться неграмотным.

     Успехи  в организации научной деятельности в России были еще менее масштабными, чем в народном образовании. Определенная научная работа велась в университетах, которым вменялось в обязанность  расширять научную деятельность и распространять научные знания, разрешалось организовывать научные общества, издавать газеты и журналы, учебную и научную литературу. Однако основной задачей университетов все же была подготовка кадров, а решение научных вопросов закреплялось за Академией наук. Академия была создана для того, чтобы «обращать труды свои непосредственно в пользу России, распространяя познания о естественных произведениях империи, изыскивая средства к умножению таких, кои составляют предмет народной промышленности и торговли, и к усовершенствованию фабрик, мануфактур, ремесел и художеств как источник богатства и силы государства». Следует особо обратить внимание, что в то время отсутствовало деление науки на прикладную и фундаментальную.

     Академия  наук, так же как и образовательная  система, были с самого начала как бы встроены в систему государственной службы. Академия и университеты находились в ведении Министерства народного просвещения. Деятельность Академии регламентировалась уставом, который входил в Свод уставов ученых учреждений и учебных заведений. Она финансировалась за счет сумм, отпускаемых из государственного казначейства.

     Элементом государственной политики поддержки  науки и образования была и  система гарантий социального обеспечения  работников науки и образования. Особенности пенсионного обеспечения  сотрудников государственных научных учреждений и преподавателей высших учебных заведений были определены в Уставе о пенсиях и единовременных пособиях по ведомству ученому и учебному. За двадцатилетнюю службу в Академии наук назначалась пенсия в размере половины денежного оклада, а за двадцатипятилетнюю – в размере полного оклада. За каждые 5 лет, прослуженные сверх двадцати пяти, к пенсии добавлялась еще одна пятая оклада. Аналогичное положение распространялось и на прослуживших по ученой части в Министерстве народного просвещения. Профессора, прослужившие по учебному ведомству более 25 лет, имели право на получение пенсии в размере полного оклада независимо от жалованья в случае продолжения ими службы. [7]

     Таким образом, можно сказать, что в  царской России существовала отлаженная система государственного управления в сфере науки и образования, характеризуемая четким целеполаганием, организацией и регулированием. Однако при всем этом нельзя сказать, что царское правительство добилось серьезных успехов на этом поприще. Как уже было сказано выше, подавляющее большинство населения царской России было неграмотным, а по организации научных исследований мы серьезно отставали от Англии, Франции, Германии и Соединенных Штатов Америки.

     Грандиозный прорыв в области отечественной науки и образования был сделан в советское время. Прежде всего это связано с изменением целей, поставленных новой властью перед наукой и образованием, с изменением ценностных ориентаций в обществе, с новыми возможностями по концентрации сил и средств для реализации поставленных задач. Кроме того, эти изменения совпали с периодом мировой научно-технической революции.

     Молодое советское государство было вынуждено  строить свою экономику в условиях внешней изоляции. Стоящие перед  страной задачи можно было решить, лишь осуществив прорыв в области науки и образования. Это хорошо понимали руководители страны. Хрестоматийными стали лозунги того времени «Учиться, учиться и еще раз учиться» и «Кадры решают все».

     Та  мощная российская наука, которая обеспечивала наш паритет с самыми развитыми странами мира в технической области, и та система образования, которая считалась одной из лучших в мире, сложились именно в годы советской власти. Огромное внимание к образованию и науке новая власть проявила буквально с первых шагов. Декретом 2-го Всероссийского съезда Советов был создан Наркомат просвещения РСФСР, которому были приданы чрезвычайно широкие функции. Он сосредоточил в своих руках руководство организацией школьного и дошкольного воспитания, политико-просветительской работой, профессионально-технической подготовкой, издательским делом, всеми научными учреждениями страны, включая Академию наук, и искусством (театрами, кино, изобразительным искусством и т.п.). Наркомпрос (1918 г.) провел реформу школьного образования. Была создана единая система школьного образования, доступного всем трудящимся, сословный характер школы упразднялся, школа отделялась от церкви. Общее руководство по ликвидации неграмотности в РСФСР (обязательное обучение всех граждан в возрасте от 8 до 50 лет) было возложено в 1920 г. на Всероссийскую чрезвычайную комиссию по ликвидации неграмотности при Наркомпросе.

     Поскольку новому государству была нужна интеллигенция  с новыми социальными установками, в первые же годы советской власти были созданы рабфаки – рабочие факультеты по подготовке для поступления в вузы рабочих и крестьян, для них были установлены преимущества при приеме в вузы. Ограничения, связанные с социальным происхождением, были сняты лишь в 1935 г. К этому времени 75% студентов вузов были выходцами из рабочих и крестьянских семей.

     На  протяжении всех лет советской власти шел поиск организационных форм управления народным образованием. Единый орган управления образованием всех уровней сменял набор ведомств. От управления из союзного центра периодически переходили к передаче определенных полномочий на места.

     К сороковому году народным образованием руководило три органа: детскими учреждениями и общеобразовательной школой –  наркомпросы союзных республик, средним техническим образованием – Главное управление трудовых резервов, высшим образованием – Всесоюзный комитет по делам высшей школы. Одновременно с этим значительная часть учебных заведений оставалась в ведении наркоматов.

     Реорганизации продолжались и после войны. Одно время, например, руководство высшим и средним профессиональным образованием осуществляло Министерство культуры. [8]

     К началу перестройки, как и перед  войной, образованием различных уровней  ведали три самостоятельных органа: Министерство просвещения СССР, Госкомитет СССР по профтехобразованию и Министерство высшего и среднего специального образования. Вместо них в разгар перестройки в 1988 г. был образован союзно-республиканский Госкомитет СССР по народному образованию, задачей которого было проведение единой государственной политики в области образования и воспитания, повышение уровня работы всех учебных заведений, от начальных до высших.

     Происходили не только изменения в верхнем  руководящем звене образования, но и в подходе к организации  образования в стране.

     За  годы советской власти школа пережила несколько реформ. Следует отметить, что при всех реорганизациях сохранялся принцип единого образовательного пространства и единых государственных образовательных стандартов.

     Наука, так же как и образование, в  первое десятилетие советской власти не только не претерпела необратимого спада, но, напротив, получила импульс развития.

     Государственное руководство научно-технической  сферой страны с 1918 г. находилось в ведении Научно-технического отдела Высшего Совета Народного Хозяйства. После его ликвидации руководство научными институтами было децентрализовано и передано соответствующим отраслевым наркоматам. Так начала формироваться ведомственная организация прикладной науки с предельно четкой и жесткой ответственностью руководителей и исполнителей перед государством. Основное финансирование научных разработок шло в научно-исследовательские организации. Вузы рассматривались в первую очередь как кузница кадров, и научная деятельность в них обеспечивалась в основном как вспомогательная функция, подчиненная образовательному процессу. Определенным исключением здесь был Московский государственный университет, который всегда рассматривался не только как крупнейший учебный, но и как научный центр. Технические вузы находили выход из этого положения благодаря поддержке отраслей народного хозяйства, для которых они готовили кадры. Слабую научно-техническую базу вузы в некоторой степени компенсировали возможностью отбора наиболее талантливых выпускников для дальнейшей работы на кафедрах.

     Пока  что в политике исполнительной власти просматривается курс на отстранение от управления наукой и образованием. Что касается образования – наблюдаются активные действия по передаче решения насущных государственных задач в регионы. Это относится, в частности, к передаче финансирования и собственности в системе начального профессионального образования с федерального уровня на уровень субъектов Российской Федерации. Другой факт – субъекты Федерации, по существу, остались один на один с проблемой издания федерального комплекта учебной литературы. Науку и образование, эти две основные составляющие фундамента национальной безопасности страны, сегодня стремятся рассматривать как чисто социальную сферу, в отношении которой возможна политика финансирования по остаточному принципу. [7]

     В июле  1991 году был подписан Указ №1 Президента Российской Федерации «О первоочередных мерах по развитию образования  в РСФСР». В этом указе сфера  образования провозглашалась приоритетной, впервые перед Правительством ставилась  задача разработки Государственной программы развития образования в РСФСР, предоставления образовательным учреждениям налоговых льгот, введения гарантированных государством нормативов на обучение и содержание одного обучающегося образовательных учреждений различных типов, приоритетного финансирования образовательных учреждений, увеличения заработной платы работникам образовательных учреждений и еще целый ряд мер по социальной защите системы образования. Данный указ не был реализован.

     Закон Российской Федерации «Об образовании» от 10.07.1992 №3266-1 вступил в силу ровно через год после подписания Президентом Указа №1. Закон юридически закрепил новую философию образования, новые принципы образовательной политики и выразил их в виде правовых норм. Очень важно, что законодательно была установлена приоритетность образования, регламентированы меры по финансированию системы образования, установлена защита системы образования от приватизации и введены льготы для системы образования. В 1996 г. закон претерпел существенные изменения.

     В нем были дополнены и уточнены нормы, касающиеся гарантий прав граждан на образование, закреплены за образовательными учреждениями в бессрочное бесплатное пользование земельные участки; включены нормы, установившие минимальный размер финансирования образования и разрешающие государственным вузам осуществлять, сверх государственных заданий, подготовку специалистов по договорам с оплатой стоимости обучения юридическими и физическими лицами. Были расширены социальные гарантии работников учреждений образования, расположенных в сельской местности. Введены ежеквартальные индексации нормативов и абсолютных размеров финансирования образовательных учреждений. Новая редакция Закона РФ «Об образовании» запретила приватизацию и разгосударствление системы государственного и муниципального образования. Таким образом, Закон РФ «Об образовании» дает правовую основу для проведения государственной образовательной политики, то есть, по существу, регламентирует порядок государственного управления сферой образования. В то же время в соответствии с Федеральным законом «Об образовании» образовательные учреждения автономны. То есть предполагается радикальная перестройка всей системы управления образованием, совершенно изменяется понятие контроля за работой образовательного учреждения. Это выносит управление образованием в системе «исполнительная власть – образовательное учреждение» на качественно иной уровень.

     Следует отметить, что действующий Закон  «Об образовании» не охватывает всего  необходимого объема правовых норм в  образовании, по целому ряду положений  носит рамочный характер и должен быть дополнен рядом законов, в том числе регулирующих отношения, возникающие на различных образовательных уровнях. Один федеральный закон такого типа уже принят Закон №125-ФЗ от 22.08.1996 года «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», действующий и в настоящее время.

1.2 Российская система образования

     За  последние десять лет система  российского образования претерпела значительные изменения в русле  общих процессов демократизации жизни общества, формирования рыночной экономики. Это стало возможным в результате последовательной реализации законодательных актов в области образования, других нормативных документов. [5]

     В соответствии с Законами «Об образовании» и «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» развивается автономия образовательных учреждений. Учебные заведения получили широкие возможности для гибкой адаптации к запросам и потребностям всех пользователей их образовательными и иными услугами. В рамках этого процесса к настоящему времени статус юридических лиц получили около 85 % учреждений общего среднего образования.

     Становление автономии образовательных учреждений сопровождается развитием их вариативности. Так, в составе учреждений дошкольного  образования общей численностью 53,9 тысяч единиц сложился широкий спектр их видов: с приоритетным осуществлением одного или нескольких направлений развития воспитанников – 2,3 тыс.; компенсирующего вида – 1,6 тыс.; ухода и оздоровления – 1,3 тыс.; комбинированного вида – 8,5 тыс.; центры развития ребенка – 0,5 тыс. Вариативные виды дошкольных образовательных учреждений составляют около 35 % от всего количества детских садов.

     В системе общего образования получили широкое развитие школы с углубленным  изучением предметов – около 15 % от общего количества средних (полных) школ; лицеи – 2 %; гимназии – 3 %.

     В начальном профессиональном образовании  сформировались учебные заведения  повышенного типа, в основном, профессиональные лицеи, осуществляющие подготовку высококвалифицированных  кадров рабочих. Они составляют 23,9 % от общего числа учебных заведений этого уровня.

     В процессе обновления системы государственных  учреждений среднего профессионального  образования развились новые  виды учебных заведений – колледжи, доля которых составляет около 40% от всего количества учреждений данного уровня. В колледжах ведется подготовка специалистов для работы в области высоких технологий, в социальной сфере и для осуществления других видов деятельности, требующей от работников высокого уровня интеллектуального развития. [11]

     В составе высших учебных заведений получил развитие университетский сектор – 50 % от общего числа государственных вузов. Около 30 % составляет доля академий.

     Развитие  вариативности учебных заведений  профессионального образования  сопровождалось преодолением сложившейся ранее их отраслевой направленности, вступившей в противоречие с новыми запросами, обусловленными структурными сдвигами экономики, развитием региональных рынков труда.

     В значительной мере расширилась сама сеть профессиональных образовательных  учреждений. Лицеи, техникумы, колледжи, вузы, их структурные подразделения стали значительно более доступными жителям даже самых отдаленных районов страны. Функционирует система открытого (дистанционного) образования.

     Одним из существенных изменений в деятельности образования стало развитие вариативности образовательных программ, что способствует возможности выбора обучаемым уровня и вида образования и большей ориентации образования на требования рынка.

     С развитием вариативности образовательных  программ значительно расширился спектр издаваемой учебной литературы. Возникла и усиливается конкуренция авторов и авторских коллективов, возросла возможность отбора наиболее «качественных» материалов для издания.[5]

     Значительным  импульсом для развития образования  стала возможность предоставления образовательных услуг на платной основе. С одной стороны, это расширило возможность выбора обучающимся уровня и вида образования, с другой, в условиях ограниченности бюджетных средств, позволило привлечь в учебные заведения дополнительные финансы для их развития. Практика показала, что даже в сегодняшних сложных социально-экономических условиях население готово оплачивать свое образование.

     Значительную  роль в расширении возможностей получения  желаемого образования начали играть негосударственные образовательные учреждения высшего образования. В настоящее время число их составляет около 700, а контингент студентов около 500 тыс. человек или почти 10 % от общего контингента студентов вузов.

     В результате число студентов в  вузах страны составляет в настоящее время около 4800 тыс. человек, или 327 человек на 10 тысяч населения.

     Помимо  личных средств обучаемых, в систему  образования начали поступать значительные объемы финансовых средств из других внебюджетных источников. Все это  привело к формированию системы многоканального финансирования образования, дающей возможность образовательным учреждениям частично компенсировать недостаточное бюджетное финансирование.

     Внедряя принцип полной финансово-хозяйственной  самостоятельности вуза или школы, они получают статус юридического лица, самостоятельно формируя и используя свой бюджет, занимаются финансово-хозяйственной деятельностью, получают право использования занимаемой ими земли или помещений для деятельности, приносящей доходы (сдача в аренду, открытие торговых точек, использование земельных участков для строительства и т.д.).

     Возможные социальные последствия финансово-хозяйственной  самостоятельности – банкротство образовательных учреждений; закрытие части вузов и средних учебных заведений. Мировой опыт цивилизованных стран неоспоримо свидетельствует о том, что ни культура, ни наука, ни образование на полной самоокупаемости (т.е. без государственных субсидий, без бюджетных денег) существовать не могут.

     Одним из результатов перестройки деятельности профессионального образования явилось значительное изменение структуры подготовки кадров по отдельным профессиям, направлениям, специальностям. Эти изменения были обусловлены усилением ориентации образования как на личные потребности обучаемых в получении профессии, специальности, так и на спрос рынка труда в специалистах гуманитарного профиля, сферы сервиса, информационных технологий. Произошла интеграции ряда специальностей в более крупные. В начальном профессиональном образовании ранее существовавшие 1200 профессий рабочих объединены в 293 интегрированных. В среднем профессиональном образовании на основе интеграции число специальностей уменьшилось на 12%. В высшем образовании 35 специальностей (около 10% от общего количества) объединены в рамках направлений профессиональной подготовки. Более подробно динамика этих изменений показана ниже, при характеристике состояния отдельных уровней образования.

     Получила  развитие интеграция образовательных  и научных учреждений, производственных предприятий различного вида учебно-научно-производственные комплексы. Это позволило начать системно решать задачи преемственности образовательных программ разного уровня, усилить связь образования, науки и промышленности, более полно и эффективно использовать имеющиеся материально-техническую базу, преподавательские кадры, финансовые ресурсы. Особенное значение начинает приобретать формирование университетских комплексов, восстанавливающих и развивающих проверенный временем российский и зарубежный опыт организации системы образования.