Государственное управление в сельском хозяйстве

Введение

Понятие агропромышленного комплекса России раскрывается следующим образом. Исходным является слово "агро". В переводе на русский язык оно означает "земля", а точнее "земледелие", "возделывание земли". Земледелие называют также сельским хозяйством. Оно связано с селом, сельской местностью, где осуществляется сельскохозяйственное производство (в отличие от городского, промышленного хозяйства). В ходе развития сельское хозяйство оснащается техническими средствами, производимыми промышленностью, и осуществляется, таким образом, на промышленной основе. С тех пор и возникло понятие агропромышленного производства, оформившегося в АПК.

Понятие административного правонарушения появилось в 80-х г. Впервые в Кодексе об административных правонарушениях в 84 г. было сформулировано понятие правонарушения.

4 октября 2000 года Государственной  Думой был принят в целом  проект Кодекса РФ об административных  правонарушениях и направлен  для рассмотрения в Совет Федерации  и Президенту РФ. Как известно, ныне действующий КоАП РСФСР, принятый в 1984 году, практически  не может выполнять свою роль: не обеспечиваются права граждан  и юридических лиц, Кодекс не  отвечает конституционным положениям  и международным нормам о защите  прав и законных интересов  человека и гражданина. В связи  с этим, на рассмотрение Государственной  Думы был вынесен проект нового  КоАП РФ.

С учетом происшедших преобразований в экономике и структуре федеральных надзорных органов заметно изменился круг органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. В проекте значительное внимание уделено усилению гарантий законности при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях. В этих целях детально определено правовое положение участников производства по этим делам. Расширен круг дел, при рассмотрении которых личное участие правонарушителя является обязательным. Предлагается усилить охрану прав потерпевшего. В проекте подробно регламентируется порядок предоставления лицу, привлекаемому к административной ответственности, и потерпевшему юридической помощи. Специальная глава проекта Кодекса отведена вопросам, касающимся предмета доказывания, доказательствам и их оценке.

Под административным правонарушением, как основание административной ответственности  понимается  виновное, противоправное и  общественно-опасное деяние, которое посягает на установленные правом и обеспеченные административно-правовыми санкциями правила  поведение граждан и должностных лиц в сфере государственного управления.

Таким образом,  можно определить признаки административного проступка:

1. Противоправное действие  ( не может признаваться противоправным действие или бездействие, если таковое  не предусмотрено нормой).

2. Является виновным действием  или бездействием ( где вина проходит юридическую оценку).

3. Является деянием общественно  опасным, то есть таким совершение  которого причиняет ущерб.

В полной мере эти признаки относятся к административным правонарушениям в области сельского хозяйства,  ветеринарии и мелиорации земель. Характеристике основных особенностей этого раздела административных правонарушений и посвящена это работа.

1. Государственное  управление в сельском хозяйстве

1.1. Общие задачи  управления в области сельского  хозяйства

Конституция Российской Федерации относит основные вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами — базы сельскохозяйственного производства, а также соответствующее законодательство (например, земельное), к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72). К непосредственному ведению Российской Федерации отнесено установление основ федеральной политики и федеральных программ экономического развития страны (ст. 71).

Правительство Российской Федерации решает вопросы организации управления сельскохозяйственными предприятиями, отнесенными к федеральной собственности, устанавливает меры материально-ресурсного стимулирования производителей зерна, определяет государственного заказчика по закупке и поставкам зерна в федеральный фонд, а также порядок выдачи и аннулирования лицензий на осуществление закупок, хранения, переработки зерна и торговли зерном, распоряжается федеральным фондом зерна и т.д.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации обладают широкими полномочиями по управлению сельским хозяйством: разрабатывают и выполняют региональные программы по повышению плодородия почв, руководят ветеринарной службой, ведут земельный кадастр, оказывают содействие сельскохозяйственным производителям и т.п.

Вместе с тем существует и специальная система органов отраслевого государственного управления сельским хозяйством.

1.2. Система органов  исполнительной власти обеспечивающих  управление в развитии сельского  хозяйства

В систему федеральных органов исполнительной власти, обеспечивающих нормативно-правовое регулирование, координацию, оказание государственных услуг, контроль и надзор в области сельского хозяйства, входят: Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (Минсельхоз России) и подведомственные ему Федеральное агентство лесного хозяйства, Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство), Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору.

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (Минсельхоз России) является федеральным органом исполнительной власти, Положение о котором утверждено Правительством РФ от 24 марта 2006 г. N 1641. Четвертый министр сельского хозяйства Российской Федерации с 12 марта 2004 года Скрынник Елена Борисовна. Ее предшественником был Гордеев Алексей Васильевич2. Минсельхоз России принимает нормативные правовые акты, устанавливающие правила предоставления отраслевых субсидий и субвенций; правила в области ветеринарии, правила ведения селекционных достижений; правила и нормы в области племенного животноводства, в области мелиорации земель, нормы естественной убыли в сфере сельского хозяйства и отраслях промышленности.

1.3. Оценка нормативно  правовой базы

К правовым актам, затрагивающим различные вопросы организации, деятельности и управления в области сельского хозяйства, относятся федеральные законы: "О сельскохозяйственной кооперации" от 8 декабря 1995 г., "О государственном земельном кадастре" от 2 января 2000 г., "О карантине растений" от 15 июля 2000 г., "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения(с изменениями и дополнениями)3" от 24 июля 2002 г., «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» от 11 июня 2003 г.4, «О личном подсобном хозяйстве» от 7 июля 2003 г.5, 30 января 2003 г. было принято постановление Правительства «О реализации ФЗ «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей»6, Земельный кодекс РФ., а также Федеральные и региональные программы.

1.4. Органы контроля  и надзора

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор), согласно Положению о ней, утвержденному постановлением Правительства от -30 июня 2004 г.7, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере ветеринарии, карантина и защиты растений, использования пестицидов и агрохимикатов, обеспечения плодородия почв, селекционных достижений, охраны, воспроизводства, использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты,: водных биологических ресурсов и среды их обитания, а также функции по защите населения от болезней, общих для человека и животных. Служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

Служба осуществляет надзор за юридическими и физическими лицами, проводит экспертизы, обследования, исследования, испытания, оценку, отбор проб, образцов, досмотр и осмотр, посещение подконтрольных объектов и субъектов, выдачу заключений, а также иные работы в установленной сфере деятельности. Она выдает лицензии на отдельные виды деятельности в области племенного животноводства, элитного семеноводства, осуществляет деятельность по хранению зерна и продуктов его переработки.

Служба осуществляет контроль за: соблюдением требований законодательства: РФ в сфере ветеринарии и карантина растений на Государственной границе Российской Федерации и на транспорте , в том числе требований по обеспечению охраны территории РФ от заноса из иностранных государств и распространения заразных болезней животных, вредителей растений, возбудителей болезней растений, растений карантинного значения, ввоза опасных в ветеринарно-санитарном и фитосанитарном отношении поднадзорных грузов.

Порядок осуществления государственного ветеринарного надзора определен Законом РФ «О ветеринарии» от 14 мая 1993 г. (с изменениями и дополнениями)8, а фитосанитарного надзора — Федеральным законом «О карантине растений» от 15 июля 2000 г. (с изменениями и дополнениями)9.

2. Административная  ответственность за правонарушения  в аграрной сфере

Согласно Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях административным правонарушением признается противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие физического или юридического лица, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность.

В области аграрных отношений административные взыскания налагаются в основном:

- судьями, мировыми судьями, арбитражными судьями;

- органами внутренних  дел (милиции); рыбоохраны, регулирования  естественных монополий;

- налоговыми, таможенными  пограничными органами;

- органами, осуществляющими  государственный санитарноэпидемиологический (переданы в Федеральную службу защиты прав потребителей), ветеринарный пожарный надзор (последние переданы в МЧС России);

- органами государственного  карантинного, фитосанитарного экологического  контроля;

- органами государственного  контроля и надзора в области  защиты растений, мелиорации земель;

- органами государственного  контроля (за химизацией и использованием  химических веществ в сельском  хозяйстве; за качеством и рациональным  использованием зерна и продуктов его переработки; за использованием и охраной земель; водных объектов; порядком ценообразования; за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции);

- государственными семенными, транспортными, жилищными инспекциями;

- органами, уполномоченными  в области использования, охраны  и защиты лесного фонда; в области  охраны, контроля и регулирования  использования объектов животного  мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания.

В Кодексе об административных правонарушениях предусматриваются некоторые правонарушения в области аграрных отношений с последующей административной ответственностью, которые распределяются по различным главам. Условно их можно разделить на три группы:

- в области сельского  хозяйства, ветеринарии и мелиорации  земель;

- в области охраны окружающей  среды и природопользования;

- в иных сферах аграрных  отношений.

3. Состав административных  правонарушений в сельском хозяйстве,

ветеринарии и мелиорации земель

Статья 10.1. Нарушение правил борьбы с карантинными, особо опасными и опасными вредителями растений, возбудителями болезней растений, растениями-сорняками

1. Цель данной статьи - охрана административно-правовыми средствами сельскохозяйственных растений и лесной растительности, обеспечение безопасности растительного мира от заражения различными болезнями и уничтожения вредителями, т.е. фитосанитарной безопасности территории и населения Российской Федерации, а также охрана сельскохозяйственных земель, недопущение ухудшения их качества и обеспечение порядка деятельности землепользователей. Сфера действия - деятельность лиц, организаций, занятых сельским хозяйством, лесным хозяйством, участвующих в обороте сельскохозяйственной продукции, а также органов, контролирующих фитосанитарную безопасность.

2. Объективная сторона выражается как в действиях (например, в высеве семян, зараженных болезнями, не прошедших соответствующую обработку; ввозе на территорию РФ зараженных партий семенного зерна, картофеля, других растений; применении некачественных химических препаратов для борьбы с вредителями растений и т.п.), так и в бездействии, например неприменении надлежащих химикатов, уничтожающих сорные растения, непроведении мероприятий по их механическому удалению; непроведении предварительной обработки семян и иного посадочного материала с целью очистки от сорных растений и их семян и т.п.

3. Субъективная сторона  правонарушения - вина в форме  умысла или неосторожности.

4. Дела рассматриваются должностными лицами органов Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору, осуществляющих государственный карантинный фитосанитарный контроль, - в части нарушения правил борьбы с карантинными вредителями растений, возбудителями болезней растений, растениями-сорняками (ст. 23.15), а также государственный контроль и надзор в области защиты растений, - в части нарушения правил борьбы с особо опасными, опасными вредителями растений, возбудителями болезней растений, растениями-сорняками (ст. 23.16). Протоколы об административных правонарушениях составляются должностными лицами указанных выше органов (ч. 1 ст. 28.3).

Статья 10.2. Нарушение порядка ввоза и вывоза подкарантинной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза)

1. Данная статья формулирует  специальный состав нарушения  ветеринарных правил и правил  по борьбе с вредителями и  болезнями растений и предназначена  для обеспечения административно-правовыми  средствами надлежащего порядка, условий и процедур на одном  из этапов деятельности по  борьбе с вредителями и болезнями  животных и растений, предупреждению  этих болезней.

2. Правила ввоза на  территорию России и вывоза  с территории России продукции, грузов и материалов устанавливаются  нормами таможенного законодательства, ветеринарного, санитарно-эпидемиологического  и иного законодательства.

3. Таможенное оформление перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации товаров и транспортных средств, подлежащих ветеринарному, фитосанитарному, экологическому контролю, продукции, грузов, материалов может быть осуществлено лишь на основе представления в орган таможенного контроля соответствующего разрешения, выданного на перемещение указанных объектов уполномоченным на то органом и с соблюдением установленных Таможенным кодексом РФ правил таможенного контроля и таможенного оформления, а также правил, установленных заинтересованными федеральными органами исполнительной власти (см., например, раздел 2 "Правила перевозок импортных, экспортных и транзитных подкарантинных грузов" Правил перевозок подкарантинных грузов на железнодорожном транспорте10).

4. По объективной стороне  состава правонарушение совершается  путем действия, состоящего во  ввозе либо вывозе подкарантинных объектов, т.е. в перемещении их через Государственную границу Российской Федерации, а также в уклонении от ветеринарного или фитосанитарного контроля и т.п. Местом совершения правонарушения являются зоны таможенного контроля в пограничных морских и речных портах, аэропортах, железнодорожных станциях, других пунктах.

5. Объективная сторона нарушения правил вывоза подкарантинной продукции, грузов и материалов за пределы зон, в которых объявлен карантин, включает действие - вывоз, а также перемещение без согласия органа Госинспекции по карантину растений, выгрузку подкарантинных грузов из зон, объявленных под карантином, без разрешения этих органов или бездействие (непроведение очистки вагонов, уничтожения остатков груза и мусора, обеззараживания вагонов в соответствии с актом карантинного фитосанитарного контроля и пр.). Место совершения правонарушения - пределы зоны, т.е. участка территории Российской Федерации, в которой объявлен карантин.

6. Субъективная сторона  правонарушения - вина в форме  умысла или неосторожности.

7. Дела рассматриваются  должностными лицами органов  Федеральной службы по ветеринарному  и фитосанитарному надзору, осуществляющих  государственный карантинный фитосанитарный  контроль (ст. 23.15). Протоколы об административных правонарушениях составляют должностные лица указанных выше органов (ч. 1 ст. 28.3) и органов внутренних дел (милиции) (п. 1 ч. 2 ст. 28.3).

Статья 10.3. Нарушение правил производства, заготовки, перевозки, хранения, переработки, использования и реализации подкарантинной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза)

1. Целью данной статьи  являются обеспечение средствами  административно-правового воздействия  ветеринарной, фитосанитарной и  санитарно-эпидемиологической безопасности  населения и территории Российской  Федерации от заноса опасных  для людей, животных и растений  болезней из других государств, предупреждение возникновения очагов  заболеваний и распространения  возбудителей болезней, ликвидация  их и т.п. Комментируемая статья  дополняет блокнорм, устанавливающих ответственность за нарушения ветеринарных правил и правил борьбы с вредителями и болезнями растений, предусматривая специальный состав административного правонарушения в области обращения с подкарантинными продукцией, грузами и материалами.

2. Объект правонарушения - общественные отношения в области  обращения подкарантинных продукции, грузов и материалов. Предмет правонарушения - включенный в перечни продукции, грузов и материалов (карантинных объектов) любые продукты животного или растительного происхождения, в отношении которых установлены специальные правила с целью недопущения распространения заболеваний людей, животных и растений, возбудителей этих заболеваний, в том числе сырье животного происхождения, фураж, биологические препараты, корма и кормовые добавки.

3. Объективная сторона  состава правонарушения включает  в себя действие или бездействие, состоящее в нарушении правил  обращения подкарантинной продукции, грузов и материалов. Российское законодательство устанавливает нормы и требования ветеринарно-санитарной и фитосанитарной безопасности в сельском и лесном хозяйствах; в животноводстве, растениеводстве, садоводстве, в области переработки продуктов животноводства для пищевой промышленности, правила реализации и использования кожевенного сырья и т.п.

4. Субъективная сторона  правонарушения - умысел: лицо осознает, что своими действиями оно  нарушает установленные правила  обращения с подкарантинными продукцией, грузами либо материалами.

5. Дела об административных  правонарушениях рассматривают  должностные лица органов Федеральной  службы по ветеринарному и  фитосанитарному надзору (ст. 23.15), а при необходимости назначения такой меры наказания, как административное приостановление деятельности, - районные судьи (ч. 2 и 3 ст. 23.1). Протоколы об административных правонарушениях составляют указанные выше должностные лица.

6. Федеральным законом  от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ11  введена новая мера наказания по данной статье в виде административного приостановления деятельности индивидуального предпринимателя или юридического лица на срок до 90 суток (см. комментарии к ст. 3.12 и 32.12 КоАП РФ).

Статья 10.4. Непринятие мер по обеспечению режима охраны посевов, мест хранения и переработки растений, включенных в Перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации, и конопли

1. Согласно ст. 18 Федерального закона от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах" (СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 219; 2002. N 30. Ст. 3033; 2003. N 2. Ст. 167; N 27 (ч. I). Ст. 2700; 2004. N 49. Ст. 4845; 2005. N 19. Ст. 1752) государственным унитарным предприятиям в пределах государственных квот (п. 1 ст. 15 данного Закона) разрешается культивирование растений, включенных в Перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации, утверждаемый Правительством РФ12.

2. Объектом административного  правонарушения являются отношения, связанные с исполнением установленного  порядка культивирования наркотикосодержащих растений в Российской Федерации.

Опийный мак, кокаиновый куст запрещены к культивированию (ст. 18 Федерального закона от 8 января 1998 г.). Конкретные сорта конопли и других растений запрещены к культивированию соответствующим решением Правительства РФ.

3. Объективную сторону данного правонарушения составляет бездействие, т.е. непринятие должностными лицами, ответственными за охрану наркотикосодержащих растений и продуктов их переработки, мер к обеспечению установленного режима охраны посевов, мест хранения и переработки этих растений, а также мер по уничтожению пожнивных остатков и отходов производства, содержащих наркотические вещества, психотропные вещества или их прекурсоры, отсутствие соответствующих договоров на охрану и т.п. При этом непринятие соответствующих мер напрямую не связывается с наступлением последствий бездействия (хищением, незаконным изготовлением наркотических средств).

4. С субъективной стороны  рассматриваемые правонарушения  могут быть совершены как умышленно, так и по неосторожности.

5. Субъектами правонарушений  являются должностные лица, ответственные  в связи со своими служебными  обязанностями за соблюдение  установленного режима по охране  посевов наркотикосодержащих растений, мест их хранения и переработки, а также за уничтожение пожнивных остатков и отходов производства. Такими должностными лицами могут быть как лица, занимающие соответствующие должности в государственных унитарных предприятиях, выращивающих наркотикосодержащие растения, так и сотрудники (работники) вневедомственной охраны МВД России или ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, непосредственно охраняющие указанные объекты.

6. Дела об административных  правонарушениях рассматриваются  должностными лицами органов  внутренних дел (милиции) (ст. 23.3) и органов Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков (ст. 23.63). Протоколы об административных правонарушениях составляются должностными лицами указанных выше органов (ч. 1 ст. 28.3).

Статья 10.5. Непринятие мер по уничтожению дикорастущих растений, включенных в Перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации, и дикорастущей конопли

1. Цель данной статьи - обеспечить исполнение требований законодательства РФ и международных договоров РФ о борьбе с незаконным оборотом наркотических средств, в частности реализацию положений ст. 14 Конвенции о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ13.

2. Объектом административного  правонарушения являются общественные  отношения, связанные с установлением  порядка культивирования наркотикосодержащих растений в Российской Федерации. Административная ответственность предусматривается за непринятие мер по уничтожению дикорастущих растений, включенных в Перечень, а также дикорастущей конопли, поскольку в соответствии с положениями ст. 18 Федерального закона от 8 января 1998 г. на территории Российской Федерации запрещается культивирование конопли в целях незаконного потребления или использования в незаконном обороте наркотических средств.

3. Объективную сторону  данного правонарушения составляет  непринятие землевладельцем или  землепользователем мер по уничтожению  дикорастущих растений, включенных  в Перечень, и дикорастущей конопли  после получения официального  предписания уполномоченного органа. От имени уполномоченных органов  предписания в данном случае  в пределах своей компетенции  могут давать соответствующие  должностные лица органов прокуратуры, органов внутренних дел, органов  федеральной службы безопасности (ст. 53 указанного Федерального закона). В случае отсутствия такого предписания невозможно привлечение лица к административной ответственности по данной статье. Данные правонарушения совершаются путем бездействия. При этом непринятие соответствующих мер связывается с невыполнением соответствующего предписания, а не с наступлением последствий бездействия (хищением, незаконным изготовлением наркотических средств).

4. Субъект правонарушения - физическое лицо, достигшее 16-летнего  возраста, должностное лицо либо  юридическое лицо - землевладелец  или землепользователь.

5. С субъективной стороны  данное правонарушение может  быть совершено только умышленно.

6. Следует учитывать, что  наличие умысла физического лица - землевладельца или землепользователя - произвести незаконные посев  или выращивание на принадлежащем  ему либо используемом им земельном  участке дикорастущих растений, включенных в Перечень, и дикорастущей  конопли означает совершение  данным лицом преступного деяния, наказуемого в соответствии со  ст. 231 УК РФ.

7. Дела об административных  правонарушениях рассматриваются  должностными лицами органов  внутренних дел (полиции) (ст. 23.3) и органов Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков (ст. 23.63). Протоколы об административных правонарушениях составляют должностные лица указанных выше органов (ч. 1 ст. 28.3).

Статья 10.6. Нарушение правил карантина животных или других ветеринарно-санитарных правил

1. Цель данной статьи - охрана животного мира (диких животных, сельскохозяйственных и домашних животных), обеспечение ветеринарной безопасности территории Российской Федерации, предотвращение заболеваний населения и иного вреда здоровью людей, а также материального ущерба.

2. Правовое регулирование  ветеринарно-санитарных правил является  многоуровневым. Ветеринарное законодательство включает Закон РФ от 14 мая 1993 г. N 4979-1 "О ветеринарии"14, постановления Правительства РФ от 29 октября 1992 г. N 830 "О государственной ветеринарной службе Российской Федерации по охране территории России от заноса заразных болезней животных из иностранных государств", утвердившее соответствующее Положение15, и от 11 мая 1993 г. N 830 "О мерах по санитарно-эпидемиологической, ветеринарной и фитосанитарной охране территории Российской Федерации"16 и др.

Охрана территории России от заноса заразных болезней животных из других государств основывается на том, что к ввозу в РФ допускаются здоровые животные, а также продукты животноводства, полученные от здоровых животных из благополучных по заразным болезням животных иностранных государств; закупка и ввоз животных, продуктов животноводства и кормов органами исполнительной власти, организациями и гражданами допускается только с разрешения главного государственного ветеринарного инспектора РФ; ввоз указанных объектов осуществляется только через пограничные ветеринарные контрольные пункты.