Государственные и муниципальные заимствования. 2

Государственные и муниципальные заимствования

1. Социальное страхование и его роль в реализации государственных социальных гарантий
2. Общая характеристика государственных социальных внебюджетных фондов
3. Пенсионный фонд Российской Федерации, особенности его функционирования
4. Фонд социального страхования Российской Федерации, его значение
5. Фонды обязательного медицинского страхования в Российской Федерации, их формирование и использование

Социальное страхование  и его роль в реализации государственных  социальных гарантий

Прошедший век ознаменовался  большими преобразованиями в социальной сфере. Развитие экономики, появление  новых технологий способствовали росту  рисков (потеря трудоспособности в  результате травм, заболевания, безработица). Одновременно с индивидуальными  способами защиты от таких рисков на основе договоров личного страхования, индивидуальных накоплений и благотворительной  деятельности религиозных организаций, государство постепенно начало брать  на себя обязанность по гарантии компенсации  последствий этих рисков.

В рамках социальной политики, проводимой государством, можно выделить систему обязательных гарантий по обеспечению  граждан в старости, в случаях  болезни, инвалидности, потери работы, а также малообеспеченных семей. Эта система гарантий, а также  правовое регулирование взаимоотношений  работодателей и работников, защита прав последних составляют понятие  социальной защиты. В свою очередь, система мер по непосредственному  материальному обеспечению нетрудоспособных и малообеспеченных граждан в  рамках этой защиты составляет понятие  социального обеспечения.

Социальное обеспечение  может быть основано на механизме: 1) социального страхования, предусматривающего создание страховых фондов и ориентированного на работающих граждан и членов их семей, и 2) социальной помощи, предусматривающей  прямое бюджетное финансирование, направленное на доведение доходов малоимущих граждан до прожиточного минимума. Отличия социального страхования  и социальной помощи приведены в  табл. 15.1.

Таблица 15.1

Источник. Роик В. Д. Социальное страхование: история, проблемы, пути совершенствования. - М., 1994. - С. 11-12.

В общей системе социальной защиты может превалировать социальное страхование (бисмарковская модель) или социальная помощь (бевериджская модель). Бисмарковская модель основана на страховом механизме, при котором основной целью является полная или частичная компенсация потери трудового дохода. Ее название связано с историей возникновения социального страхования в конце XIX в. в Германии при рейхканцлере Бисмарке. В основе бевериджской модели, названной по имени лорда Беверид-жа, который в 1940 г. занимал пост министра труда в Великобритании и предложил комплекс мероприятий по борьбе с бедностью, лежит бюджетный механизм, ориентированный на обеспечение прожиточного минимума.

Преимущества социального  страхования (бисмарковской модели) в том, что преодолевается принцип остаточного бюджетного финансирования социальных расходов, стимулируется трудовая деятельность (выплаты по социальному страхованию будут тем выше, чем выше трудовой стаж и заработная плата), есть возможность увеличения социальных выплат за счет инвестирования временно свободных средств в фондах социального страхования. Но эти преимущества бисмарковской модели в полной мере действуют при благоприятном соотношении числа работающих и лиц, получающих выплаты по социальному страхованию. При неблагоприятном изменении такого соотношения (что и происходит в последнее время в большинстве стран мира) должны либо увеличиваться взносы на социальное страхование, либо снижаться уровень социальных выплат. Бевериджская же модель изначально предполагает меньшие по объему государственные гарантии, а значит, и более низкий уровень объема источников финансирования системы.

В отдельных странах, например в США, термин «социальное страхование» используется с некоторой долей  условности, поскольку администрирование  взносов на социальное страхование  не отличается от налогового администрирования, а выплаты по социальному страхованию  осуществляются практически в том  же порядке, что и выплаты за счет общих налоговых и неналоговых  поступлений в бюджет. Например, системы МесИсаге (Медицинское обслуживание) и МейаШ (Медицинская помощь) предполагают формирование средств за счет обязательных взносов и работодателей, и работников, но выплаты по данным системам производятся только в отношении наиболее уязвимых социальных групп: людей пенсионного возраста и малоимущих граждан.

Классическая форма организации  социального страхования предполагает создание на конкурентных началах специальных  страховых организаций (больничных касс), которые полностью контролируют движение средств по социальному  страхованию с момента уплаты страховых платежей работодателями (последние выступают также агентами по платежам самих работников), капитализацию  временно свободных денежных средств  и выплаты социальных пособий, а  также оплату предоставленных медицинских  услуг. Больничные кассы применяют систему скидок или надбавок в зависимости от частоты наступления страховых событий, конкурируют на основе выбора схем инвестирования резервов и временно свободных денежных средств. В конечном счете такая организация социального страхования оказывается менее затратной, чем тогда, когда управление средствами социального страхования осуществляют специально созданные государственные органы (например, во Франции). В некоторых странах, так же, как это было в СССР, средствами социального страхования управляют профсоюзы. Рассматривая разные модели управления этими средствами, нельзя не отметить, что сочетание негосударственной формы управления с функциями по реализации государственных гарантий достигается на основе четко организованной системы государственного контроля, а также использования механизма бюджетных субсидий в периоды финансовой неустойчивости системы социального страхования.

Страховой метод социальной защиты предполагает предварительную  оценку вероятности наступления  события, связанного с утратой заработка. Как правило, законодательством  размер пенсий или пособий по социальному  страхованию, которые призваны полностью  или частично возместить утраченный заработок, определяется в процентном соотношении к средней заработной плате. На основе вероятностной оценки предстоящих выплат должен осуществляться расчет тарифов страховых взносов, которые рассматриваются как  «отложенная заработная плата».

Таким образом, социальное страхование  — это механизм социальной защиты, который предполагает формирование специального денежного фонда за счет обязательных страховых взносов, расходы которого связаны с осуществлением гарантированных государством социальных выплат, предназначенных для полного  или частичного возмещения заработной платы в результате утраты трудоспособности или потери работы, а также основного  дохода после потери кормильца.

В соответствии с требованиями Международной организации труда (МОТ), Международной ассоциации социального  обеспечения (МАСО) средства социального  страхования должны быть обособлены от бюджетов бюджетной системы. Риски, подлежащие социальному страхованию, включают в себя: необходимость получения  медицинской помощи; временную нетрудоспособность; трудовое увечье и профессиональное заболевание; материнство; инвалидность; наступление старости; потерю кормильца; признание безработным; смерть застрахованного  лица или нетрудоспособных членов его  семьи, находящихся на его иждивении.

Социальное страхование  делится на виды в зависимости  от сочетания указанных рисков, такое  деление дифференцируется по странам. Например, во многих европейских государствах в рамках социального страхования  на случай временной утраты трудоспособности в результате общего заболевания  предусмотрена также оплата медицинских  услуг, страхование на случай инвалидности может быть выделено в отдельный  вид социального страхования. В  Норвегии отказались от обязательного  социального страхования на случай временной нетрудоспособности —  законодательством предусмотрена  обязанность работодателя сохранять  полностью заработную плату работников в результате их заболеваний, но при  этом сам работодатель определяет механизм финансового обеспечения таких  выплат.

В целом в большинстве  стран обычно выделяют четыре основных вида социального страхования:

• пенсионное страхование;
• страхование на случай безработицы;
• страхование на случай общего заболевания (здесь обычно включены риски, связанные с материнством, а также оплатой медицинских услуг);
• страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

Во многих государствах в  формировании фондов социального страхования  принимают участие в качестве страхователя не только работодатель, но и сами наемные работники. Участие  работников в уплате страховых взносов  рассматривается как реализация одного из принципов рыночной экономики  — персональной ответственности  каждого индивидуума за сохранение трудоспособности, правильность оценки востребованности будущей профессии. При этом разные виды рисков по социальному страхованию предполагают разную степень распределения ответственности между работниками и работодателями как основными участниками отношений по социальному страхованию.

В Российской Федерации право  граждан на социальное страхование  гарантировано ст. 39 Конституции  РФ. Трудовой кодекс Российской Федерации (ст. 2, 21, 22, 57) относит право на обязательное социальное страхование работников к основным положениям правового  регулирования трудовых отношений.

Принципы социального  страхования в Российской Федерации  сформулированы в Федеральном законе от 16.07.1999 № 165-ФЗ «Об основах обязательного  социального страхования», к которым  относятся:

• устойчивость финансовой системы обязательного социального страхования, обеспечиваемая на основе эквивалентности страхового обеспечения средствам обязательного социального страхования;
• всеобщий обязательный характер социального страхования, доступность для застрахованных лиц реализации своих социальных гарантий;
• государственная гарантия соблюдения прав застрахованных лиц на защиту от социальных страховых рисков и исполнение обязательств по обязательному социальному страхованию независимо от финансового положения страховщика;
• государственное регулирование системы обязательного со-;иального страхования;
• паритетность участия представителей субъектов обязательного социального страхования в органах управления системы обязательного социального страхования;
• обязательность уплаты страхователями страховых взносов и (или) налогов;
• ответственность за целевое использование средств обязательного социального страхования;
• обеспечение надзора и общественного контроля;
• автономность финансовой системы обязательного социального страхования.

Организационно-правовыми  формами социального страхования  в Российской Федерации являются государственные социальные внебюджетные фонды. С введением в 2001 г. единого  социального налога возникли некоторые  противоречия в организации социального  страхования. Налог — это обезличенный и безвозмездный платеж, в то же время поступления в систему  социального страхования связаны  с обеспечением возможности получения  компенсации потери заработной платы  в результате наступления страховых  случаев, которые должны иметь целевой  характер и быть возмездными. Единый социальный налог находится одновременно в поле и налогового, и социального  законодательства, это потенциально создает конфликт интересов, когда  в рамках снижения налогового бремени, снижаются и размеры социальных выплат. В последнее время большое число выплат по социальному страхованию фиксируется российским законодательством в абсолютной сумме, без привязки в размеру заработной платы. Все это говорит о том, что в Российской Федерации происходит некоторое тяготение к бевериджской модели социальной защиты.

Общая характеристика государственных социальных внебюджетных фондов

В странах с развитой рыночной экономикой в распоряжении органов  государственной власти и местного самоуправления имеются целевые  средства, используемые в качестве дополнительного источника финансирования различных мероприятий и программ. Часть этих средств аккумулируется в специальных финансовых фондах, которые либо включаются, либо не включаются в состав бюджетов разных уровней.

Внебюджетные фонды представляют собой совокупность финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении органов  государственной власти и местного самоуправления, которые не входят в состав бюджетов, имеют самостоятельные  источники формирования и используются в соответствии с целевым назначением.

Особенность формирования этих фондов состоит в том, что за расходами  фондов, имеющих узкоцелевую направленность, закрепляются соответствующие источники  доходов. При использовании внебюджетных фондов не применяется принцип общего (совокупного) покрытия расходов, характерный  для бюджетов, при котором средства обезличиваются и нет четкого закрепления видов доходов и направлений их расходования.

Внебюджетные фонды многообразны, они различаются по цели своего создания, объему ресурсов, концентрируемых в  них, времени функционирования, механизму  формирования и использования средств  и т. п. и могут быть классифицированы по различным признакам, например по уровням управления, целевому назначению и т. п.

По целевому назначению внебюджетные фонды бывают:

• социальные (для финансирования социальных расходов — выплаты пенсий, пособий и т.п.);
• экономические (для обеспечения строительства жилья, дорог, природоохранных мероприятий и т.п.).

По уровням управления (определяются государственным устройством  страны):

• федеральные;
• региональные;
• местные.

В федеральных внебюджетных фондах аккумулируются средства, необходимые  для обеспечения социально-экономических  расходов, имеющих общегосударственное  значение (финансирование отдельных  конституционных прав граждан, строительство  и содержание важных экономических  объектов и т.п.); региональные внебюджетные фонды создаются для финансирования части расходов региональных органов  власти в соответствии с возложенными на них полномочиями; из местных  внебюджетных фондов финансируются  некоторые потребности местных  сообществ (строительство муниципального жилья, отдельных природоохранных  мероприятий и т.п.).

Все внебюджетные фонды помимо общих черт, характерных для любого финансового фонда, обладают своими собственными признаками, позволяющими отделить их от других фондов. В качестве такого признака неверно использовать слово «внебюджетные», так как  тогда, по сути, к внебюджетным фондам можно относить любой финансовый фонд, не входящий в состав бюджета, т.е. любой финансовый фонд, функционирующий  «вне бюджета» — отраслевые финансовые фонды, финансовые фонды организаций  и т.п. В научном же понимании  к внебюджетным фондам как к звену  государственных и муниципальных  финансов относят лишь те из них, средствами которых распоряжается орган  государственной власти соответствующего уровня либо орган местного самоуправления.

В качестве основного признака, характерного для внебюджетных фондов и отличающего их от бюджетов, является то, что они должны иметь целевое  назначение, которое определяет их состав доходов и направления  расходования средств, соответствующие  названию фонда. В отличие от внебюджетных фондов, средства бюджетов всех уровней  обезличиваются и нет целевого соответствия между видом налога или сбора и расходами бюджета. Появление внебюджетных фондов без конкретной целевой направленности, расходы которых дублировали расходы бюджета, как это было распространено в России в 1990-х гг. XX в., экономически неэффективно, так как, во-первых, при этом происходит распыление средств, уменьшаются возможности маневренного их использования, во-вторых, увеличиваются расходы на управление этими фондами.

Для финансирования одних  и тех же нужд целесообразно создавать  только один внебюджетный фонд. Это  очень важно, так как множественность  фондов, созданных для одной и  той же цели, не позволяет оперативно оценить все имеющиеся ресурсы. Кроме того, важное требование к  внебюджетным фондам — это определить оптимальную продолжительность  их функционирования, она зависит  от сложности и характера задач, для решения которых создается  фонд. Они могут создаваться на очень длительную перспективу (например, такие, в которых аккумулируются средства для пенсионного обеспечения населения), или же на срок в несколько лет, образованные для финансирования важных расходов в определенный исторический период (это, например, внебюджетные фонды экономического назначения). Как правило, с решением поставленных задач необходимость в таких фондах отпадает.

В настоящее время и  в России в составе государственных  финансовых ресурсов помимо бюджетов разных уровней функционируют государственные  внебюджетные фонды, аккумулирующие финансовые ресурсы для реализации конституционных  прав граждан Российской Федерации  на социальное обеспечение по возрасту (Пенсионный фонд Российской Федерации); социальное обеспечение по болезни, рождению и воспитанию детей (Фонд социального  страхования Российской Федерации); охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи (фонды обязательного медицинского страхования) (ст. 143 БК РФ).

Объем финансовых ресурсов, концентрируемых в государственных социальных внебюджетных фондах очень значителен и сопоставим с объемами федерального бюджета страны. От эффективности их формирования и использования зависит успешное решение многих социально-экономических задач. Так, в 2004 г. доходы федерального бюджета составили 2742850,4 млн руб., а общий объем доходов внебюджетных фондов — 1166712,5 млн руб., в том числе Пенсионного фонда Российской Федерации — 1000316,6 млн руб., Фонда социального страхования Российской Федерации — 159989,7 млн руб., Федерального фонда обязательного медицинского страхования Российской Федерации — 6406,2 млн руб. (рис. 15.1).

 
Рис. 15.1. Доходы федерального бюджета  и бюджетов государственных социальных внебюджетных фондов РФ в 2004 г.

В финансовой системе СССР внебюджетных фондов не было, их создание в России в начале 1990-х гг. было продиктовано многими причинами. В условиях кризисной ситуации вследствие экономической и финансовой неустойчивости в стране возникла необходимость перераспределения финансовых ресурсов. Однако это осуществлялось не в пользу нуждающихся в социальной помощи граждан, жизненный уровень которых в этот период стремительно падал. Поэтому для выплаты пенсий, пособий, финансирования расходов на здравоохранение и т.п., а также финансирования важных отраслей и сфер экономики было принято решение о создании внебюджетных фондов.

Будучи автономными от бюджета, они были предназначены  для решения важных задач, которые  требовали особого внимания со стороны  государства, особенно это касалось финансирования социальных расходов. Были созданы и внебюджетные фонды  экономического назначения, например дорожные фонды, фонды финансирования жилищного строительства, экологические  фонды, в которых аккумулировались средства для финансирования отдельных  мероприятий и программ, имеющих  важное экономическое значение для  общества на данный период времени.

В настоящее время в  Российской Федерации функционируют  лишь государственные внебюджетные фонды социального назначения. Бюджетный  кодекс определяет внебюджетный фонд как фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 13 БК РФ). Таким образом, Бюджетный кодекс РФ разрешает формирование только четырех социальных внебюджетных фондов. После введения его в действие созданные во многих субъектах Федерации и муниципальных образованиях многочисленные внебюджетные фонды экономического и экологического назначения были включены (консолидированы) в состав бюджетов субъектов Российской Федерации либо ликвидированы (в муниципальных образованиях).

Кроме того, в Бюджетном  кодексе РФ предусмотрено функционирование Государственного фонда занятости  населения Российской Федерации, который  был предназначен для финансирования социального обеспечения в случае безработицы; он просуществовал до 2001 г.; в настоящее время финансирование государственной политики занятости  населения, в том числе выплата  пособий по безработице, осуществляется за счет средств федерального бюджета.

Необходимо отметить, что  в Российской Федерации до 2001 г. внебюджетные фонды функционировали на всех уровнях; в том числе и органы местного самоуправления были вправе создавать  внебюджетные фонды. В действовавшей  тогда редакции Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» было закреплено право представительных органов  местного самоуправления образовывать целевые внебюджетные фонды. И в течение 1990-х гг. было создано большое количество таких фондов, которые вместе с местными бюджетами составляли финансовую базу местного самоуправления. Однако практика образования этих фондов была небезупречна, что проявлялось в бессистемном создании большого количества внебюджетных фондов, в результате чего происходило распыление финансовых ресурсов, имело место нецелевое использование средств. Кроме того, были случаи, когда в доходы внебюджетных фондов зачислялись бюджетные источники либо вводились специальные сборы для формирования их доходов,

что противоречило федеральному законодательству. В Бюджетном кодексе  РФ для органов местного самоуправления не предусмотрен порядок формирования внебюджетных фондов. Это нашло отражение  и в определении состава бюджетной  системы, данной Бюджетным кодексом РФ, в соответствии с которым в  бюджетную систему Российской Федерации, кроме бюджетов трех уровней, включаются и бюджеты внебюджетных фондов; однако в тексте говорится лишь о государственных  федеральных и территориальных  внебюджетных фондах, а местные внебюджетные фонды не упоминаются вообще. Таким  образом, после введения в действие Бюджетного кодекса РФ с 1 января 2001 г. местные внебюджетные фонды необходимо было ликвидировать. Однако отсутствие норм, напрямую запрещающих органам  местного самоуправления формирование внебюджетных фондов, приводит к тому, что в некоторых муниципальных  образованиях они до сих пор функционируют, что противоречит общим положениям Бюджетного кодекса РФ.

Объем, состав источников формирования и направления расходования внебюджетных фондов предопределяются характером и  масштабностью задач, для реализации которых они создаются. К доходам  государственных социальных внебюджетных фондов относятся:

• обязательные платежи (специальные целевые налоги и страховые взносы, установленные налоговым законодательством для того или иного фонда);
• другие доходы, а именно:
• бюджетные средства;
• доходы, полученные от размещения временно свободных средств;
• добровольные взносы физических и юридических лиц;
• прочие источники, не запрещенные законодательством.

Основным источником доходов  государственных социальных внебюджетных фондов в настоящее время выступает  единый социальный налог.

Плательщиками единого социального  налога являются юридические и физические лица, производящие выплаты гражданам, индивидуальные предприниматели и  адвокаты. Объектом налогообложения  являются вознаграждения физическим лицам  по трудовым и гражданско-правовым договорам либо доходы от предпринимательской  деятельности граждан. Ставки единого  социального налога дифференцированы по регрессивной шкале в зависимости  от размера выплат, производимых в  пользу застрахованных работников. Кроме  того, помимо общих ставок для лиц, производящих выплаты гражданам, Налоговым  кодексом РФ предусмотрены различные  ставки единого социального налога для отдельных групп плательщиков (для сельскохозяйственных товаропроизводителей и родовых, семейных общин малочисленных  народов Севера, для индивидуальных предпринимателей, адвокатов).

Единый социальный налог  зачисляется в доходы федерального бюджета (часть из них затем направляется в бюджет Пенсионного фонда РФ на выплату базовой части трудовой пенсии) и в доходы государственных  внебюджетных фондов. Распределение  налога между федеральным бюджетом и государственными социальными  внебюджетными фондами предусмотрено  существующей шкалой ставок.

Направления расходования средств, поступающих во внебюджетные фонды, обусловливается назначением фондов. Помимо целевого использования средств этих фондов (при этом на конкретную цель указывает само название фонда: Пенсионный фонд РФ создан для финансирования расходов по государственному пенсионному обеспечению граждан, фонды обязательного медицинского страхования — для финансирования гарантированной государством медицинской помощи гражданам и т. д.) они могут направляться на содержание органов управления фондом, на инвестиционную деятельность и т.п.

Изучение государственных  внебюджетных фондов невозможно без  рассмотрения правовой базы их функционирования. Порядок формирования и использования  внебюджетных фондов в России регулируется налоговым и бюджетным законодательством. Как уже упоминалось, одним из основных правовых актов, регламентирующих общие вопросы функционирования этих фондов является Бюджетный кодекс РФ, в котором определяются их правовой статус, место в бюджетной системе, порядок составления, представления, утверждения и исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также основы контроля за их исполнением.

Любой внебюджетный фонд как  фонд денежных средств имеет определенные количественные параметры, определяющие его объем доходов и расходов, которые отражаются в бюджетах соответствующего внебюджетного фонда. Бюджеты государственных  внебюджетных фондов Российской Федерации  рассматриваются и утверждаются в форме федеральных законов  одновременно с принятием закона о федеральном бюджете на очередной  финансовый год. В законе о бюджете  фонда утверждаются общий объем  доходов, их состав и структура, направления  расходования средств. В настоящее  время доходы и расходы внебюджетных фондов разрабатываются и отражаются в законах об их бюджете в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.

Для управления средствами государственных внебюджетных фондов созданы одноименные организации, являющиеся финансово-кредитными учреждениями, деятельность которых регулируется утвержденными положениями (или  уставами), в которых определяются задачи и функции этих организаций  по управлению средствами фондов. Для  понимания этого вопроса необходимо знать, что под одним и тем  же термином понимается и государственный  внебюджетный фонд (как фонд денежных средств) и организация, на которую  возложены функции управления его  средствами.