Государственные и муниципальные закупки: вопросы управления

Министерство образования  и науки РФ

Федеральное Государственное  бюджетное образовательное учреждение

Высшего профессионального  образования

Петрозаводский Государственный  Университет

Экономический факультет

Курсовая работа

на тему:

«Государственные и муниципальные закупки: вопросы управления».

Выполнила студентка:

4 курса группы 84401

Николаенко Н.Ю.

Научный руководитель:

Шобей Л.Г.,

старший преподаватель.

Петрозаводск

2011

СОДЕРЖАНИЕ:

Введение……………………………………………………...……………………3

Глава 1.Основы государственных и муниципальных закупок………………...5

1.1. Основные понятие государственных и муниципальных закупок………...5

1.2. Принципы государственных и муниципальных закупок…………...……10

Глава 2. Основные этапы и  процедуры государственных и  муниципальных закупок……………………………………………………………………………13

2.1. Планирование государственных и муниципальных закупок……….……13

2.2. Размещение государственных и муниципальных заказов………………..17

2.3. Заключение сделок…………………………………………………….……25

2.4. Контроль и анализ закупочной деятельности……………………….…….31

Глава 3.Нормативная правовая база и практика государственных и муниципальных закупок в РФ…………………………………………………35

3.1.Нормативно правовые акты федеральных органов власти…………….…35

3.2.Полномочия региональных органов местного самоуправления в регулировании бюджетных закупок……………………………………..……..38

3.3. Основные проблемы проведения бюджетных закупок на региональном и местном уровнях…………………………………………………………………40

Заключение……………………………………………………………………….43

Список используемой литературы и источников…………………….………..44

Введение.

Существование государства, как общественно необходимой  организации, обуславливает наличие  определенных потребностей, которые  связанны с осуществлением им (государством) определенных функций. В этой связи  государство следует считать  полноправным субъектом рынка, который, приобретая для своих нужд общественные блага, формирует рынок государственных  закупок.

С переходом России к рыночным отношениям потребовался коренной пересмотр  системы государственных закупок. От плановых, жестко регламентированных поставок продукции необходимо переключаться  на приобретение товаров в среде, где перед покупателем всякий раз открываются широкие возможности  выбора из многочисленных предложений  поставщиков.

Рынок государственных  и муниципальных закупок - это не совсем частнокапиталистический рынок, где конкуренция продавцов и личная заинтересованность покупателя оказываются мощнейшим экономическим стимулом. Государственный чиновник не похож на типичного субъекта рынка: ему часто проще приобретать товары у одного, возможно, давно знакомого ему поставщика. У чиновника практически нет стимулов для тщательного отбора выгодных для государства предложений. Более того, при отсутствии четкой регламентации процесса государственных и муниципальных закупок этот сектор быстро становится питательной средой для злоупотреблений и коррупции.

Мировая практика выработала достаточно надежный инструмент решения задачи оптимизации государственных и муниципальных закупок и борьбы с коррупцией - законодательно закрепленное проведение открытых торгов (конкурсов) когда государственный чиновник жестко ограничен в выборе механизма приобретения товаров, работ и услуг.

В России за последние несколько лет был принят ряд законов и руководящих документов, регулирующих механизм государственных и муниципальных закупок и перевод их на конкурсную основу, но им присущи внутренняя несогласованность и неполнота. Многие из них содержат в принципе невыполнимые субъектами хозяйствования положения, другие - делают невозможным успешное функционирование системы государственных и муниципальных закупок.

Цели и задачи исследования. Целью данного исследования является анализ процесса организации государственных и муниципальных закупок и осуществление его в РФ.

Для реализации данной цели необходимо решить следующие задачи:

• уточнить понятие государственных и муниципальных закупок, принципы государственных и муниципальных  закупок;
• проанализировать основные этапы и процедуры государственных и муниципальных закупок;
• изучить нормативно правовую базу государственных и муниципальных закупок;
• рассмотреть практику государственных и муниципальных закупок в РФ.

Глава1. Основы государственных и муниципальных закупок.

Государство не только само производит общественные товары и предоставляет  социальные услуги широким слоям  населения, но также и является активным покупателем необходимых для своей деятельности продукции, работ и услуг, производимых негосударственным (как коммерческим, так и некоммерческим) сектором экономики. Выступая в форме покупателя ресурсов на рынке труда, органы власти всех уровней являются нанимателями в рамках системы государственной службы. Роль заемщика капитала на финансовом рынке государство играет при проведении долговой политики, тесно увязанной со стратегическим планированием и инвестиционной политикой. Приобретая товары и услуги, необходимые для их деятельности, органы власти делают это в рамках системы государственных и муниципальных закупок.

1. Понятие государственных и муниципальных закупок.

В большинстве стран государство  является крупнейшим потребителем продукции  целого ряда отраслей. В Российской Федерации государственные закупки  составляют порядка 10% ВВП. Осуществляемые государством закупки оказывают существенное воздействие на динамику и структуру экономики, способствуют решению многих социально-экономических вопросов, создают условия для развития добросовестной конкуренции и делового климата в стране.

Система государственных  закупок решает на различных уровнях проблемы своевременного и эффективного обеспечения государственных потребностей в качественной продукции, необходимой для выполнения органами власти своих функций и обязанностей по отношению к населению. Основой для определения сущности государственных потребностей является понятие «государственные нужды».

Под государственными нуждами понимаются общественные потребности, которые по ряду причин не могут быть удовлетворены частным предпринимательством. Это потребности в продукции, необходимой для обеспечения национальной безопасности, формирование государственных резервных фондов, исполнения международных обязательств, выполнения федеральных программ и др. Размещение государственных заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, удовлетворяющих такого рода потребности, финансируются государством. В соответствии с Гражданским кодексом РФ (ст. 525), государственными нуждами признаются определяемые в установленном законом порядке потребности РФ или субъектов РФ, обеспечиваемые за счет средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования.

Государственным заказом является обоснованная и оформленная потребность в поставках товаров, выполнении работ и оказании услуг для государственных нужд. Соответственно размещение государственного заказа – это действия по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг. Государственная закупка является конечным этапом процесса реализации государственного заказа, а именно приобретением продукции для государственных нужд.

Государственные закупки – это приобретение на бюджетные средства товаров, услуг и работ для удовлетворения государственных нужд. Государственные закупки товаров и услуг могут включать в себя приобретение медикаментов, страхование автомобилей, ремонт помещений, строительство госучреждений и т.п. Собственно, государственные закупки охватывают практически все сферы рынка, и государство на этом рынке выступает покупателем. Однако для того, чтобы государственные закупки товаров и услуг не были связаны с коррупцией, произволом властей, во всем мире принято осуществлять закупки для государственных нужд по определенной системе госзакупок, которая регламентируется законодательством. Набор четких правил проведения государственных закупок позволяет сделать прозрачным расходование средств налогоплательщиков на удовлетворение государственных нужд.¹

Муниципальные закупки – это приобретение товаров и услуг за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования для нужд муниципальных органов и учреждений. Государственные и муниципальные закупки позволяют поставлять в больницы лекарства и новое оборудование, делать в школах ремонт, приобретать для детских домов новые кровати. Государственные и муниципальные закупки действительно важны для общества. ²

Система государственных (муниципальных) бюджетных закупок создается  для удовлетворения потребностей органов государственной власти и местного самоуправления в товарах и услугах (автотранспорт, медицинская техника и медикаменты, учебная мебель, строительные материалы и т. д.), которые необходимы им для исполнения возложенных на них функций.

Основное предназначение системы закупок - производить отбор поставщиков и закупать у них продукцию по заказам бюджетных учреждений и подразделений органов власти, выступающих в качестве получателей бюджетных средств. Поиск оптимальных способов удовлетворения потребности в бюджетных закупках возможен только в рамках принятых политических решений. Так, очевидно, что, например, выбор между заказом на строительство новой школы или приобретение школьных автобусов для подвоза школьников в укрупненную школу - это выбор в рамках образовательной политики, стратегический выбор. А выбор лучшего подрядчика - строительной компании либо оптимального поставщика автобусов - это и есть задача системы закупок.

Система бюджетных  закупок - система правил, процедур и технологий, целью которой является своевременное и эффективное обеспечение потребности бюджетных учреждений, администрации субъекта Федерации (муниципального образования) в товарах, работах и услугах надлежащего качества, необходимых для полноценного выполнения органами государственной власти (местного самоуправления) своих государственных (муниципальных) функций и обязанностей по отношению к населению.

Закупки товаров, работ и  услуг происходят путем планирования, формирования, размещения и исполнения государственного (муниципального) заказа. Таким образом, по сути государственный (муниципальный) заказ -это обобщенная, обоснованная и оформленная должным образом потребность государственных (муниципальных) органов в товарах, работах или услугах, оплата которых производится за счет соответствующих бюджетов.

Основные (универсальные) понятия  в сфере государственных закупок приведены в табл. 1.³

Таблица 1.

Казалось бы, что может  быть проще на свободном рынке, чем  приобрести товары или услуги? Однако в том, что касается государственных  и муниципальных закупок, все  отнюдь не просто. Государство в  лице органов государственного управления - полноправный субъект рыночных отношений, однако во всем мире государственные и муниципальные закупки – во-первых, область для злоупотреблений; во-вторых, сфера, где покупатель часто не заинтересован в том, чтобы купить качественные товары по оптимальным ценам.

Именно поэтому управление государственными и муниципальными закупками осуществляется посредством проведения тендеров (открытых конкурсов, аукционов и т.д.). Управление государственными и муниципальными закупками по очень четкой, прописанной схеме позволяет сделать государственные и муниципальные закупки максимально эффективными.

1.2. Принципы государственных и муниципальных закупок.

Проведение бюджетных  закупок для государственных и муниципальных нужд должно происходить в соответствии со следующими базовыми принципами:

• обоснованность закупок;
• открытое соревнование поставщиков;
• равное и справедливое отношение ко всем участникам закупок;
• эффективное расходование средств;
• открытость информации о закупках и прозрачность процедур;
• подотчетность процессов закупок и ответственность участников закупок.

Обоснованность  закупок. Потребность в закупаемых на средства бюджетов товарах, работах и услугах должна быть обоснована в рамках стандартной формальной процедуры. Обоснование по сути заключается в доказательстве факта, что закупаемая продукция необходима для реализации органами власти своих функций и обязательств перед населением.

Принцип состязательности. Размещение заказов на поставку продукции для государственных и муниципальных нужд должно осуществляться на принципе открытого соревнования поставщиков, предложения которых сравниваются с целью выбора наиболее выгодных условий сделки. Реализация этого принципа осуществляется путем использования конкурсных способов закупок и прежде всего открытого конкурса. Это не только обеспечивает конкуренцию между поставщиками, но и способствует открытости закупочных процедур и повышению эффективности управления расходами.

Равное и справедливое отношение ко всем участникам процессов  закупок. Условия проведения конкурсных закупок, принципы, критерии и порядок определения потенциального поставщика по государственному (муниципальному) заказу устанавливаются заранее. Они должны быть одинаковы для всех претендентов. В ходе проведения отбора поставщика и при заключении контракта с победителем изменять эти условия не позволяется.

Реализация принципа равного  и справедливого отношения осуществляется путем установления организатором конкурса (заказчиком) единых требований ко всем участникам по качеству товаров, опыту работы поставщика, наличию необходимых лицензий и иным параметрам. Недопустимо установление требований дискриминационного характера или преференций по отношению к кому-либо из претендентов в зависимости от вида деятельности, организационно- правовой формы и формы собственности, национальной принадлежности и происхождения товаров, работ, услуг, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.

Эффективность расходов. Это означает осуществление закупок требуемой продукции с максимальной экономией для покупателя.

Реализация принципа эффективности  расходов бюджетных средств осуществляется путем построения оптимального плана закупок, создания условий для широкой конкуренции и формирования справедливых условий контрактов, что в совокупности создает предпосылки к получению экономически привлекательных предложений и заключению выгодных контрактов. Процедуры и правила выбора способа закупки должны быть установлены законодательно, исходя из экономической целесообразности применения тех или иных способов закупки.

Открытость информации о закупках и прозрачность процедур. Информация о проведении бюджетных закупок должна быть открытой и своевременной для всех участников рынка, при этом все основные этапы проведения бюджетных закупок должны осуществляться гласно и быть доступными для общественного контроля.

Реализация принципа открытости и прозрачности заключается в своевременном информировании участников рынка о планах бюджетных закупок и об основных этапах процедур закупки, в том числе путем публикации объявлений о проведении закупки и о ее результатах в средствах массовой информации.

Подотчетность процессов закупок. Принцип подотчетности закупок заключается в осуществлении административного контроля над ходом проведения закупок.

Реализация принципа подотчетности  осуществляется путем придания обязательного характера ведению и хранению письменной отчетности по всем важным этапам осуществления процедуры закупок и по всем важным принимаемым решениям и предоставлению этой информации заинтересованным лицам.

Ответственность участников процессов закупок. За нарушение установленного порядка и правил проведения закупок (законодательства о закупках) к виновным лицам (любым участникам процесса закупок, в том числе уполномоченным лицам заказчика) должны применяться законодательно определенные меры взыскания (санкции).

Поставщики отвечают за сделанные  ими предложения и исполнение заключенных контрактов согласно действующему законодательству. Кроме того, органы власти и отдельные служащие, принимающие решения, несут гражданскую, административную и уголовную ответственность наравне с другими субъектами права. В случае нарушения процедур закупок или неисполнения обязательств в соответствии с контрактом действия органа власти могут быть обжалованы, в том числе в судебном порядке. Государственный (муниципальный) служащий, принимающий решения, искусственно ограничивающие конкуренцию, может быть привлечен к административной или уголовной ответственности. Такие нарушения подпадают под действие антимонопольного и административного права.

Глава 2. Основные этапы и процедуры государственных и муниципальных закупок.

Методические основы осуществления  закупок для государственных (муниципальных) нужд представляют собой описание основных этапов и процедур закупок: формирование, размещение, реализация заказа, подписание акта о приемке, контроль результатов закупок.

2.1. Планирование государственных и муниципальных закупок

Основными целями планирования государственных (муниципальных) закупок являются:

• определение потребностей в продукции для обеспечения государственных (муниципальных) нужд;
• определение объема закупок продукции для государственных (муниципальных) нужд, исходя из выявленной потребности и прогноза доходов и расходов бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования);
• определение объема и перечня ресурсов, необходимых для проведения плановых закупок;
• упорядочение исполнения бюджета субъекта Федерации (местного бюджета).

В процессе планирования формируется  государственный (муниципальный) заказ на очередной финансовый год, что позволяет:

• усилить взаимосвязь и согласованность финансовой политики администрации субъекта Федерации (муниципального образования) с экономической, инвестиционной и социальной политикой, осуществляемой в соответствии с решениями органов представительной власти региона (муниципального образования);
• определить нормативно обоснованную потребность субъекта Федерации (муниципального образования) в товарах, работах, услугах, необходимых для функционирования объектов и инфраструктуры, находящихся в ведении органов управления субъекта Федерации (муниципального образования);
• координировать действия участников системы при проведении закупок для государственных (муниципальных) нужд;
• заблаговременно информировать участников рынка о предстоящих объемах и номенклатуре государственных (муниципальных) закупок.

Государственный (муниципальный) заказ формируется на трех уровнях  системы управления:

• на уровне уполномоченного (координационного) органа осуществляется формирование плана-графика проведения закупок;
• на уровне распорядителя/получателя бюджетных средств осуществляется формирование плана-графика проведения закупок (в том числе совместных закупок) и плана- графика закупок для нужд самого ведомства;
• на уровне подведомственной организации осуществляется формирование плана-графика закупок.

Основой достоверного планирования государственного (муниципального) заказа должна стать методика определения прогнозируемых цен на единицу продукции.

Методика определения  прогнозируемых цен должна осуществляться в разрезе предметных позиций  используемого классификатора продукции для государственных и муниципальных нужд (или действующего реестра цен на закупаемые товары, работы и услуги).

Для контроля цен необходимо использовать следующий принципиальный подход. В первую очередь, цены должны быть зафиксированы на стадии планирования закупок. На этапе поиска поставщиков, заключения контракта и закупки  следует создавать условия для  обеспечения справедливости, открытости и высокой конкуренции, которые будут способствовать получению оптимальных цен. При этом государственный (муниципальный) контракт должен подписываться с указанием цен, полученных на конкурсе.

Определение прогнозных единичных  цен продукции и бюджетов закупок, включаемых в государственного (муниципального) заказа за очередной год, производится следующим образом:

• для однородной, типовой продукции единичные цены определяются, исходя из фактических контрактных цен за текущий год с корректирующей поправкой в виде соответствующего индекса роста цен, получаемого путем интерполяции официальных индексов регионального комитета по статистике за последние два года на будущий год;
• для нетиповой, неоднородной продукции, сложного оборудования или строительных объектов бюджет закупки определяется: по строительным объектам - из технико- экономического обоснования строительства; по строительным работам - из сметного расчета, выполнение которого заказывается государственным (муниципальным) заказчиком в текущем году; по услугам и НИОКР - из бюджетной оценки, определяемой экспертным путем на основании обоснования цены; выполнение которого производится государственным заказчиком или по его заказу.

Важную роль в формируемом  механизме прогнозирования цен  должен занять порядок, сформулированный в постановлении Правительства Российской Федерации от 22 августа 2003 г. № 516 «О предельных уровнях тарифов на электрическую и тепловую энергию» и устанавливающий критерии формирования тарифов на электроэнергию и тепловую энергию, а также срок их доведения до субъектов бюджетного планирования — до первого чтения проекта Федерального закона «О федеральном бюджете» на очередной финансовый год.

В официально принятую и  используемую методику определения  прогнозируемых цен на уровне субъекта Российской Федерации должны быть внесены следующие положения:

• о механизме прогнозирования цен при формировании государственного (муниципального) заказа до установления Правительством Российской Федерации предельных уровней тарифов на тепловую и электрическую энергию;
• о механизме корректировки государственного (муниципального) заказа после установления Правительством Российской Федерации предельных уровней тарифов на тепловую и электрическую энергию;
• о механизме корректировки стоимости услуг локальных монополий, осуществляющих водоснабжение и поставки тепловой и электрической энергии.

Необходимо стремиться к  расширению практики использования инструментов увязки планируемых натуральных показателей с заданиями по предоставлению государственных услуг, устанавливаемыми для главных распорядителей бюджетных средств, распорядителей и получателей бюджетных средств (бюджетных учреждений). В частности, следует совершенствовать существующую практику введения лимитов расходов в регионах по услугам естественных монополий.

В связи с тем, что расходы  на оплату потребляемых коммунальных услуг занимают значительный удельный вес в расходах бюджетов, представляется правильным осуществить переход от оплаты услуг в соответствии с расчетными показателями потребления коммунальных услуг бюджетными учреждениями (например, питьевой воды на одного больного и т. д.) к оплате по фактически предоставленным услугам. Указанный механизм может быть реализован только при внедрении практики установки индивидуальных узлов учета потребляемых услуг в бюджетных учреждениях.

Вышеизложенная модель может  быть использована на уровне муниципального образования, где ее применение подразумевает большую централизацию закупок, чем на региональном уровне. Такая централизация может выражаться двумя способами: в создании единого закупочного органа в муниципальном образовании (например, службы единого заказчика муниципалитета) или путем передачи функций по закупкам в закупочный орган субъекта Федерации. В последнем случае субъект Федерации формирует консолидированный заказ, который объединяет муниципальные заказы с государственным заказом соответствующего субъекта Федерации.