Государственные и муниципальные заказы

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность  данной темы обуславливается тем, что  в современной экономике система  государственных закупок является обязательным элементом управления государственными финансами и другими  ресурсами общественного сектора  экономики и призвана выполнять не только функции обеспечения общественных потребностей, но и функции государственного регулирования экономики.

Несовершенство  системы госзакупок становится причиной низкой степени эффективности использования  бюджетных средств и результативности мероприятий в области государственного управления. Применение информационных и коммуникационных технологий в сфере государственных закупок товаров (работ, услуг) для нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных образований позволяет устранять существующие недостатки.

Внедрение автоматизированных информационных систем электронных  закупок для государственных  региональных и муниципальных нужд обеспечивает совершенствование процедуры  закупок за счет автоматизации всех этапов и рабочих стадий процессов  планирования, формирования и осуществления закупок, а также функций анализа и контроля их реализации.

Прозрачность  механизма закупок на всех стадиях  и уровнях позволяет предотвратить  сокращение бюджетных расходов при  закупках продукции для государственных  нужд и повысить экономическую эффективность работы исполнительных органов государственной власти.

Государственные закупки - жизненно важный весомый компонент  национальной экономики, их объем в 2009 г. составил более пяти триллионов рублей. Реализация электронных торгов по закупке продукции для государственных нужд чрезвычайно актуальна для сегодняшней России. Преимущества, которые несут с собой электронные торги, достаточно очевидны.

Степень разработанности  научной темы. Отдельные аспекты  процесса организации закупок и размещения заказов, а также некоторые пути повышения эффективности его реализации были исследованы зарубежными учеными и практиками, о чем свидетельствует наличие научно-методических изданий и другой литературы по данному вопросу на различных иностранных языках. В России же, в связи с новизной степень разработанности темы является недостаточной: практически отсутствуют учебно-методические публикации отечественных специалистов по комплексному исследованию данной темы, а также переводы зарубежных источников.

Объектом данного  исследования выступают информационные технологии.

Предметом данного  исследования выступают механизмы  процесса информатизации и информационные системы государственных и муниципальных  закупок.

Цель курсового  проекта: изучение системы государственных закупок как неотъемлемой части общественного регулирования, способствующей повышению эффективности управления государственными ресурсами в условиях современной экономики России, на основе информационных технологий, применяемых в системе государственных закупок.

Для достижения указанной цели выделены следующие  задачи:

исследовать теоретические  основы государственных и муниципальных  заказов;

проанализировать  действующие информационные технологии механизма государственных и  муниципальных заказов РФ;

выявить основные направления совершенствования  информационного обеспечения механизма  государственных и муниципальных  заказов.

Теоретико-методологическая базу исследования составили четыре группы источников. К первой отнесены авторские издания по исследуемой проблематике. Ко второй отнесены учебная литература (учебники и учебные пособия, справочная и энциклопедическая литература, комментарии к законодательству). К третьей отнесены научные статьи в периодических журналах по исследуемой проблематике. И к четвертой отнесены специализированные веб-сайты организаций.

Нормативно-правая база состоит из действующего законодательства Российской Федерации по состоянию  на апрель 2011 года.

Эмпирическую  базу составил практическая информация касательно информационных систем государственных и муниципальных закупок.

При проведении исследования в данной работе были использованы следующие методы исследования:

анализ существующей источниковой базы по рассматриваемой  проблематике (метод научного анализа).

обобщение и  синтез точек зрения, представленных в источниковой базе (метод научного синтеза и обобщения).

моделирование на основе полученных данных авторского видения в раскрытии поставленной проблематики (метод моделирования).

Теоретическая и практическая значимость исследования. Решение в данном исследовании круга теоретических задач, связанных с анализом и осмыслением информационных систем государственных и муниципальных закупок, позволит глубже рассмотреть комплекс проблем, связанных с совершенствованием механизма государственных и муниципальных заказов. Применение на практике мероприятий, разрабатываемых в ходе выполнения данной работы, позволит повысить уровень информационных ресурсов используемых в механизме государственных и муниципальных заказов.

Структура работы. Работа состоит из введения, глав основной части, заключения, списка литературы.

Во введении обоснована актуальность выбора темы, определены предмет, объект, цель и  соответствующие ей задачи, охарактеризованы методы исследования и источники  информации, показаны научная и практическая значимость, выявлена проблема.

В первой главе  рассмотрены общетеоретические  основы государственных и муниципальных  заказов. Определяются основные понятия, правовое обеспечение, участники и  зарубежный опыт информационного обеспечения госзакупок.

В главе второй, практической, рассмотрен анализ информационных систем, обеспечивающих государственные  закупки в РФ.

Глава третья имеет  аналитический характер и на основе отдельных данных даются рекомендации по совершенствованию механизма  государственных и муниципальных заказов.

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ  ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ  ЗАКАЗОВ

1.1 Понятие и  правовое обеспечение государственных  и муниципальных заказов

В России, к настоящему времени, сформирована достаточно полная нормативно - законодательная база по организации процессов закупок продукции (услуг) для государственных нужд, включая конкурсные торги различных видов. Состав указанных нормативно - правовых актов включает большое количество (более 300) документов, как на федеральном уровне, так и на уровне отдельных субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В некоторых из них, по предварительным оценкам, нормативная база в области регулирования государственных закупок является даже более проработанной, чем на федеральном уровне.

Законодательно - нормативная база достаточно подробно регулирует гражданско-правовые вопросы  государственных закупок, взаимные права и обязанности сторон, состав и виды формируемых документов на различных этапах заключения контрактов и их исполнения.

Однако в  федеральном законодательстве РФ отсутствует  конкретное определение государственных  и муниципальных заказов.

Существует  несколько определений к понятию  государственный заказ:

). государственный  заказ - выдаваемый государственными  органами и оплачиваемый из средств государственного бюджета заказ на изготовление продукции, выпуск товаров, проведение работ, в которых заинтересовано государство;

). государственный  заказ - совокупность заключенных  государственных контрактов на  поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств государственного бюджета;

). государственный  заказ - предложение, даваемое  уполномоченной государственной  организацией другой организации-поставщику  о поставке товаров, работ,  услуг для федеральных и региональных государственных нужд и [12].

Под муниципальным  заказом, в свою очередь, понимают заказ  со стороны органов местного самоуправления и уполномоченных ими муниципальных  учреждений на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных  с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Законодательство  Российской Федерации о размещении заказов основывается на положениях Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и состоит из Федерального закона от 21 июля 2005 г № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», иных федеральных законов, регулирующих отношения, связанные с размещением заказов.

Основным законом  о закупках является Федеральный  закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», принятие которого повлекло изменение статей главы 30 ГК РФ. Данный Федеральный закон регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

В соответствии с Федеральным законом № 94-ФЗ:

). Под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков либо потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков.

). Под муниципальными  нуждами понимаются обеспечиваемые  за счет средств местных бюджетов  и внебюджетных источников финансирования  потребности муниципальных образований,  муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного малого бизнеса.

). Участниками  размещения заказов являются  лица, претендующие на заключение  государственного или муниципального  контракта. Участником размещения  заказа может быть любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель.

). Под государственным  или муниципальным контрактом  понимается договор, заключенный заказчиком от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд [5].

Важно отметить, что правоотношения, связанные с  удовлетворением государственных нужд и проведением конкурсов, в Российской Федерации регулируются множеством нормативных правовых актов. Во-первых, это Гражданский и Бюджетный кодексы РФ. В ГК РФ в параграфе «Поставка товаров для государственных или муниципальных нужд» закреплены следующие статьи:

). Основания  поставки товаров для государственных  или муниципальных нужд.

). Государственный  или муниципальный контракт на  поставку товаров для государственных  или муниципальных нужд.

). Основания  заключения государственного или муниципального контракта.

). Порядок заключения  государственного или муниципального  контракта.

). Заключение  договора поставки товаров для  государственных или муниципальных  нужд.

). Отказ покупателя  от заключения договора поставки  товаров для государственных или муниципальных нужд.

). Исполнение  государственного или муниципального  контракта.

). Оплата товара  по договору поставки товаров  для государственных или муниципальных  нужд.

). Возмещение  убытков, причиненных в связи  с выполнением или расторжением  государственного или муниципального контракта.

). Отказ государственного  или муниципального заказчика  от товаров, поставленных по  государственному или муниципальному  контракту [2].

За ГК РФ остается верховенство в решении основного  круга вопросов, иные же нормативные правовые акты следует рассматривать в соответствии со следующей схемой:

принятые в  соответствии с ГК РФ федеральные  законы;

указы Президента РФ, которые не должны противоречить  ГК РФ и иным Федеральным законам;

постановления Правительства РФ, принятые на основании и во исполнение ГК РФ и Указов Президента РФ;

акты министерств  и иных федеральных органов исполнительной власти, принятые в случаях и пределах, предусмотренных ГК РФ, другими законами и иными правовыми актами.

Помимо вышеизложенного, ряд нормативно - правовых актов о порядке формирования и размещения государственного заказа содержится в законах «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», «О государственном материальном резерве» [6], «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» [7] и «О государственном оборонном заказе» [8].

Однако детальное  описание условий и процедур конкурсов  на закупку продукции для государственных  нужд содержится в специально разработанных  нормативных правовых актах: Федеральном законе «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» [] и Указе Президента Российской Федерации «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд». Указом утверждено Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд, которое определяет способы закупки и условия их применения, процедурные моменты, а также порядок разрешения разногласий. Некоторое развитие норм указанных законов содержится в большом числе подзаконных нормативных правовых актов.

Таким образом  к законодательству регулирующему  сферу размещения заказов для  государственных и муниципальных нужд относится:

Конституция Российской Федерации;

Бюджетный кодекс Российской Федерации;

Гражданский кодекс Российской Федерации, часть I;

Гражданский кодекс Российской Федерации, часть II;

Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;

Федеральный закон от 2 декабря 1994 г. №53-ФЗ «О закупках и поставках  сельскохозяйственной продукции, сырья  и продовольствия для государственных нужд»;

Федеральный закон от 27 декабря 1995 г. №213-ФЗ «О государственном оборонном  заказе»;

Федеральный закон от 26 июля 2006 г. №135-ФЗ «О защите конкуренции»;

Указ Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 г. №305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращении бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд»;

Постановление Правительства  Российской Федерации от 18 сентября 2006 г. №577 «О признании утратившими  силу некоторых актов Правительства  Российской Федерации по вопросам кадрового обеспечения в сфере размещения заказов»;

Постановление Правительства  Российской Федерации от 28 декабря 2006 г. №813 «О дополнительных требованиях  к участникам размещения заказов  для нужд обороны страны и безопасности государства»;

Распоряжение Правительства  Российской Федерации от 27 февраля 2008 г. №236-р «О перечне товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона» и  другие нормативно правовые акты.

Таким образом, современное  законодательство о закупках для  государственных и муниципальных  нужд состоит из ряда федеральных  законов и подзаконных нормативных  правовых актов, нормы которых зачастую носят противоречивый характер.

1.2 Участники процесса государственных и муниципальных заказов

Согласно Федеральному закону «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг  для государственных и муниципальных  нужд» от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ государственными заказчиками и муниципальными заказчиками могут выступать органы государственной власти Российской Федерации или органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, а также уполномоченные указанными органами государственной власти или органами местного самоуправления на размещение заказов получатели бюджетных средств при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств. В случае, если созданы федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, уполномоченные на осуществление функций по размещению заказов для государственных или муниципальных заказчиков, указанные уполномоченные органы осуществляют данные функции, за исключением подписания государственных или муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд. При этом государственные или муниципальные контракты подписываются государственными или муниципальными заказчиками. Порядок взаимодействия уполномоченного органа и государственных или муниципальных заказчиков должен устанавливаться решением о создании такого уполномоченного органа [5].

Участниками размещения заказов  являются лица, претендующие на заключение государственного или муниципального контракта. Участником размещения заказа может быть любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель. Участие в размещении заказов может быть ограничено только в случаях, предусмотренных Федеральным законом «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и иными федеральными законами.

На рисунке 1 представлена схема участников процесса размещения государственного и муниципального заказа.

Рисунок 1 Схема  участников процесса размещения государственного и муниципального заказа

Законом о размещении заказов расширен круг субъектов, осуществляющих функции по размещению заказов, по сравнению  с субъектами, занимавшимися аналогичной  деятельностью путем проведения конкурсов. Помимо государственных  и муниципальных заказчиков данную деятельность вправе осуществлять уполномоченные органы, созданные органами государственной власти и органами местного самоуправления, являющимися государственными и муниципальными заказчиками. Уполномоченные органы могут осуществлять все функции по размещению заказов, за исключением подписания государственных и муниципальных контрактов, которые должны быть подписаны государственными и муниципальными заказчиками. Порядок взаимодействия уполномоченного органа и государственных или муниципальных заказчиков должен устанавливаться решением о создании такого уполномоченного органа.

Законом о конкурсах  было предусмотрено, что функции  по размещению заказов путем проведения конкурса осуществляет организатор  конкурса, в качестве которого выступает  государственный заказчик либо юридическое лицо, которому государственный заказчик на договорной основе передал часть функций по проведению конкурса. При передаче функций по организации и проведению конкурса юридическому лицу последнее получало почти не ограниченные законом права, вплоть до подписания государственных контрактов. Закон о размещении законов разграничивает функции по подготовке и проведению торгов между различными субъектами. Субъектом, имеющим право осуществлять действия по подготовке торгов, которого заказчик, уполномоченный орган вправе привлечь к осуществлению такой деятельности на основе договора, является юридическое лицо - специализированная организация. Функции ее по сравнению с функциями организатора торгов значительно сокращены.

По существу, специализированная организация осуществляет подготовительную работу по проведению торгов в форме конкурса или аукциона. Специализированная организация разрабатывает конкурсную документацию и документацию об аукционе, опубликовывает и размещает извещения о проведении открытого конкурса или открытого аукциона, направляет приглашения принять участие в закрытом конкурсе и закрытом аукционе и выполняет иные связанные с обеспечением проведения торгов функции. Данные функции специализированная организация осуществляет от имени заказчика или уполномоченного органа. При этом такие важные вопросы, как создание комиссии по размещению заказа, определении начальной цены государственного или муниципального контракта, предмета и существенных условий контракта, утверждение проекта контракта, документации об аукционе и конкурсе, определение условий торгов, решаются заказчиком, уполномоченным органом.

Выбор специализированной организации должен проводиться  заказчиком, уполномоченным органом  путем проведения торгов в соответствии с Законом о размещении заказов. Заказчик, уполномоченный орган несут солидарную ответственность за вред, причиненный физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействий) специализированной организации [13].

Непосредственно проведение конкурса, аукциона, а также запрос котировок цен на товары, работы, услуги осуществляют конкурсная, аукционная и котировочная комиссии. Заказчик, уполномоченный орган принимают решение о создании комиссии, определяют ее состав и порядок работы, назначают представителя. Функции комиссии определены Законом о размещении заказов.

Закон предоставляет  любому юридическому лицу независимо от организационно-правовой формы, формы  собственности, места нахождения и  места происхождения капитала, а  также любому физическому лицу, в том числе индивидуальному предпринимателю, право стать участником размещения заказа, то есть претендовать на заключение государственного или муниципального контракта. Ограничения на участие в размещении заказов могут быть предусмотрены федеральными законами.

В отличие от Закона о конкурсах, который допускал иностранных поставщиков (исполнителей) к участию в конкурсе только если производство товаров (работ, услуг) для  государственных нужд в РФ отсутствует  или экономически нецелесообразно, Закон о размещении заказов установил национальный режим в отношении товаров, происходящих из иностранных государств, работ, услуг, выполняемых, оказываемых иностранными лицами. Национальный режим предоставляется иностранным лицам на условиях взаимности, то есть если аналогичный режим установлен иностранным государством в отношении товаров российского происхождения, работ и услуг, оказываемых российскими лицами. В противном случае федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов, определяет условия допуска товаров из иностранных государств, работ, услуг, выполняемых иностранными лицами, для целей размещения заказа. Правительством РФ могут устанавливаться запреты и ограничения в отношении иностранных лиц при размещении заказов для нужд обороны страны и безопасности государства.

Преимущества  при участии в размещении заказов  устанавливаются учреждениям уголовно-исполнительной системы и организациям инвалидов. Так, преимущества указанным категориям лиц могут устанавливаться при проведении аукциона. При размещении заказов путем проведения конкурсов заказчик, уполномоченный орган вправе предоставлять преимущества указанным категориям лиц в отношении предлагаемой цены контракта в размере до 15 процентов [26].

Обязанность государственных заказчиков по привлечению к торгам субъектов малого предпринимательства была предусмотрена в Федеральном законе от 14 июня 1995 года № 88 - ФЗ «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации», однако механизм реализации данных положений закона разработан не был, поэтому право субъектов малого предпринимательства на участие в конкурсах по размещению заказов на поставки товаров для государственных нужд реализовать было достаточно сложно, и данный закон утратил силу с 1.01.2008 года. Принципиально новых правил, стимулирующих участие субъектов малого предпринимательства в государственных закупках, Закон о размещении заказов не установил. Как и в прежнем законодательстве, государственные заказчики за исключением случаев размещения заказов для нужд обороны страны и безопасности государства обязаны осуществлять размещение заказов у субъектов малого предпринимательства в размере 15 процентов общего объема поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных нужд по перечню, установленному Правительством РФ. Участие субъектов малого предпринимательства в государственных закупках должно быть обеспечено путем проведения торгов, участниками которых являются только субъекты малого предпринимательства.

Однако эффективность  выбранного законодателем решения  проблемы привлечения субъектов  малого предпринимательства к государственным  закупкам вызывает сомнение, поскольку  организация и проведение торгов - достаточно трудоемкое и дорогостоящее  мероприятие. В зарубежных странах применяется способ установления фиксированного минимума от суммы государственного контракта, заключенного крупной корпорацией, для привлечения ею к исполнению полученного заказа субъектов малого предпринимательства в качестве субисполнителей [36].

Таким образом  к участникам процесса государственных  и муниципальных заказов относятся:

1)Заказчики,  которые подразделяются на: органы  государственной власти; органы  местного самоуправления; уполномоченные  получатели бюджетных средств;  органы, уполномоченные на осуществление функций по размещению заказа.

2). Комиссии  по размещению заказов, которые  подразделяются на: конкурсные; аукционные; котировочные; единые.

). Участники  размещения заказов.

). Специализированные  органы.

). Органы уполномоченные на осуществление контроля.

Все участники  данного процесса взаимосвязаны  между собой.

1.3 Зарубежный  опыт информационного обеспечения  государственных закупок

За рубежом  наиболее значительный опыт информационного  обеспечения госзакупок накоплен в  США, где с 1948 года действует законодательно оформленная система закупки продукции для государственных (федеральных) нужд. Все законодательство, относящееся к этой сфере, распадается на две категории. Первая - общефедеральное законодательство, регламентирующее организацию процесса госзакупок и устанавливающее юридические нормы, касающихся конкретных видов закупок, отнесенных к компетенции соответствующих органов исполнительной власти на федеральном уровне. Вторая - специальное законодательство, регламентирующее процедуры и формы контрактов, а также информационное обеспечение процессов закупок и анализа их результатов.

Управление  системой государственных закупок  США опирается на три основных принципа, проистекающих из американского  подхода к функциям и задачам  государства:

достижение  справедливости - обеспечение условий  для равноправного участия подрядчиков  в конкуренции за государственные  заказы;

соблюдение  честности и борьба с коррупцией при государственных закупках;

экономия и  эффективность - обеспечение по максимально возможно низким ценам закупок товаров и услуг требуемого качества, с минимальными затратами на проведение закупок..

Организационно  система закупок продукции для  федеральных нужд США включает около 100 федеральных ведомств, представляющих государственный, хозяйственный и научно-технический комплекс, который ежегодно размещает заказы на товары, услуги и НИОКР (научно - исследовательские и опытно - конструкторские работы) непосредственно через центральный федеральный орган управления, через собственные ведомственные центры и через 12 региональных центров федерального правительства, размещенных в крупнейших городах страны.