Государственные и  муниципальные заимствования

1. Сбалансированность  бюджета и методы ее достижения
2. Содержание, формы и методы государственных и муниципальных заимствований
3. Государственный и муниципальный долг, его классификация
4. Управление государственным и муниципальным долгом

Сбалансированность  бюджета и методы ее достижения

Сбалансированность  бюджета является одним из основных принципов составления бюджета  и построения бюджетной системы  любого государства. Она может быть достигнута разными методами. Сбалансированность бюджета, составленного путем достижения равенства доходов и расходов, обеспечивается автоматически. Сбалансированность бюджета, составленного с превышением  расходов над доходами (т.е. с дефицитом), достигается путем изыскания  источников финансирования дефицита. В этом случае сбалансированность бюджета  предполагает равенство планируемых  расходов объему доходов и поступлений  из источников финансирования дефицита бюджета. Составление бюджета с  профицитом формально допустимо, однако оно является скорее исключением, чем правилом, поскольку имеет ряд негативных последствий для развития экономики. В этом случае происходит завышение налоговой нагрузки на субъекты хозяйствования, что приводит к изъятию из их оборота денежных средств и снижению эффективности функционирования экономики в целом.

Подходы правительств различных государств к выбору методов сбалансированности бюджетов различались на разных этапах исторического развития. До 30-х гг. XX в. национальные правительства строили свою финансовую политику исходя из стремления к достижению ежегодного равенства доходов и расходов. Это соответствовало представлениям об ответственном перед страной правительстве, которое без надобности не увеличивает расходы, не повышает налоги и не накапливает долги. Мировой экономический кризис 1929—1930 гг. заставил многих представителей экономической науки пересмотреть взгляды на обоснованность использования такого метода достижения сбалансированности бюджетов. Кризис наглядно показал, какую опасность для общества представляют массовые банкротства предприятий, растущая армия безработных и другие негативные последствия обвального падения производства и потребления. Антикризисные мероприятия стали неотъемлемой частью национальной политики многих стран, предполагавшей активное использование государственных финансов в качестве инструмента регулирования экономики. В бюджетной сфере такой практике соответствовала политика циклического балансирования бюджета с оправданием его дефицита, направленного на стимулирование экономического развития.

Представители кейнсианской теории обосновали отсутствие необходимости достижения ежегодного равенства доходов и расходов бюджета и заложили фундаментальные основы использования государственных расходов, налогов, бюджетного дефицита и государственных заимствований для оптимизации условий развития на разных фазах экономического цикла. При этом была доказана необходимость достижения равенства доходов и расходов бюджета в рамках всего цикла экономического развития, а не на отдельных его фазах.

С 80-х гг. XX в. на основе теории «экономики предложения» (кейнсианство же концентрировало внимание на регулировании спроса) формируются новые взгляды на проблему использования государственных финансов для стимулирования экономического роста. Появляются и начинают применяться на практике теории «компенсирующего бюджета», «функциональных финансов» и т.п. При некотором различии в подходах к тактике использования отдельных финансовых инструментов, в отношении к бюджетному дефициту, общим для этих теорий является признание необязательности ежегодного достижения равенства между расходами и доходами бюджета, активное использование государственных расходов и налоговой политики для постоянного поддержания в стране благоприятной макроэкономической ситуации. Разрыв между бюджетными доходами и возрастающими расходами покрывается поступлениями от государственных заимствований.

В настоящее  время правительства экономически развитых стран взяли на вооружение рекомендации современных теорий использования  государственных финансов для целей  регулирования экономики. В этих условиях бюджетный дефицит и  сопутствующий ему государственный  долг рассматриваются не как «зло»  экономики, а как гибкие и эффективные  инструменты государственной политики. Однако их использование имеет определенные рамки. Экономическая наука установила (а практика это подтверждает), что  предельным уровнем бюджетного дефицита являются 3% ВВП. Максимальной границей государственной задолженности  в Европейском союзе, например, считается 60% ВВП.

Правительства государств с развивающейся и переходной экономикой, где перспективы роста не могут быть точно спрогнозированы и определяются многочисленными (зачастую случайными) факторами, стремятся к составлению бюджета, основанного на равенстве доходов и расходов, но в действительности получают бюджетный дефицит. Некоторые из них (например, правительства стран, экономика которых ориентирована на экспорт энергоресурсов) вынужденно проводят политику профицитного бюджета и формирования на этой основе стабилизационных (резервных) фондов.

Однако необходимо отметить, что достижение равенства  доходов и расходов бюджета является довольно редким случаем в практике составления бюджетов. Его можно  добиться только на пути сдерживания  роста государственных расходов и установления в стране уровня налогообложения, достаточного для получения бюджетных  доходов в целях покрытия всех необходимых и разумных общественных потребностей. Профицитный бюджет, как это было отмечено ранее, не способствует эффективному функционированию экономики. В большинстве стран мира бюджеты составляются с превышением расходов над доходами, и нередко дефициты принимают размеры, угрожающие социально-экономическому развитию государств.

Бюджетный дефицит  и профицит могут быть первичными и общими (итоговыми). Первичный дефицит имеет место при превышении суммы бюджетных расходов (за минусом расходов на обслуживание долга) над величиной его доходов. Первичный профицит образуется при превышении доходов над величиной расходов (за минусом расходов на обслуживание долга). Общий дефицит и профицит определяются на основе сравнения общих сумм бюджетных расходов и доходов.

Дефицит бюджета  может быть краткосрочным и долгосрочным. Краткосрочный дефицит складывается в рамках одного финансового года. Он выявляется в случаях отклонения по каким-либо причинам макроэкономических условий, в которых проходило  исполнение бюджета, от условий его  составления и утверждения. Долгосрочный дефицит бюджета выявляется на протяжении ряда лет. Он порождается устойчивыми  факторами, которые из года в год приводят к превышению расходов бюджета над его доходами. Основными причинами долгосрочного (хронического) бюджетного дефицита могут быть высокие непроизводительные расходы в период ведения войн и подготовки к ним, экономическая и политическая нестабильность в переходный период, неэффективность экономической системы, ошибки в экономической политике, ведущие к сокращению налоговой базы.

Различают структурный  и циклический бюджетный дефицит (профицит). Государство, использующее финансы в качестве инструмента регулирования экономики, может сознательно пойти на увеличение бюджетных расходов или снижение налоговой нагрузки на предпринимателей. В этом случае неизбежно появление структурного бюджетного дефицита. Циклический дефицит бюджета вызывается в первую очередь сокращением налоговой базы в условиях падения производства в фазах экономического кризиса и депрессии и только во вторую очередь — желанием правительства компенсировать сокращение спроса путем увеличения государственных расходов. Обратная ситуация возникает в фазах оживления и подъема: с ростом производства расширяется налоговая база и возрастают доходы бюджета, но правительство сокращает расходы для того, чтобы нивелировать увеличение спроса со стороны предпринимателей и населения.

Различают также  активный и пассивный бюджетный  дефицит. Активный дефицит есть результат  сознательного увеличения государственных  расходов в целях регулирования  экономики. Пассивный дефицит возникает  в случае падения объема налоговых  поступлений в условиях снижения экономической активности в стране.

Достижение сбалансированности бюджета в условиях его дефицитности имеет ряд проблем. Если дефицит  имеет краткосрочный характер, то правительству достаточно проведения мер по ограничению роста бюджетных  расходов или сокращению налоговых  поступлений. Если дефицит имеет  долгосрочный характер, то правительство  не может обойтись только бюджетно-налоговыми мерами: необходимы проведение реструктуризации экономики, внедрение новых технологий, модернизация производства, финансовое оздоровление предприятий, принятие иных мер общеэкономического характера  по устранению причин, определяющих наличие  хронического дефицита.

Всякий бюджетный  дефицит нуждается в изыскании  источников его финансирования. Основными  способами привлечения средств для покрытия разрыва между расходами и доходами бюджета являются проведение государственных заимствований, продажа государственных запасов, имущества и земельных участков, кредитно-денежная эмиссия (монетизация).

Кредитно-денежная эмиссия представляет собой инфляционный способ покрытия бюджетного дефицита, поскольку непосредственно ведет  к увеличению количества денег в  обращении. Это обстоятельство делает использование монетизации довольно редким явлением в практике финансирования дефицитов: применяется в годы военного противостояния, коренной ломки социально-экономического уклада жизни общества, в условиях глубокого кризиса государственных  финансов и т.п.

Долговое финансирование бюджетного дефицита посредством государственных  заимствований представляет собой  в основном неинфляционный способ покрытия разрыва между расходами и доходами бюджета. С помощью заимствований государство осуществляет перераспределение спроса от одних групп потребителей к другим, а также между разными территориями, не увеличивая совокупного спроса. Это предопределило широкое распространение данного способа покрытия бюджетного дефицита.

Продажа государственных  запасов, имущества и земельных  участков является также неинфляционным способом финансирования дефицитного бюджета. Однако он используется не часто, поскольку сами объекты реализации являются ограниченными.

В результате проведения работы по привлечению источников финансирования бюджетного дефицита все бюджетные  расходы обеспечиваются источниками финансирования и тем самым достигается сбалансированность бюджета.

Таким образом, под сбалансированностью бюджета  следует понимать состояние бюджета, при котором объем предусмотренных  расходов соответствует либо объему доходов (при равенстве доходов  и расходов), либо совокупному объему доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета (при  бюджетном дефиците).

Бюджетный кодекс РФ в ст. 33 рассматривает сбалансированность бюджетов как один из основных принципов  бюджетной системы РФ и предполагает необходимость достижения равенства расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита. Составление бюджетов с профицитом российским законодательством не предусмотрено.

Бюджетный кодекс РФ в ст. 92 устанавливает ограничения  для размера утверждаемых дефицитов  бюджетов всех уровней бюджетной  системы РФ. Так, размер дефицита федерального бюджета, утвержденный федеральным  законом о федеральном бюджете, не может превышать суммарный  объем бюджетных инвестиций и  расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации в  соответствующем финансовом году. Размер дефицита бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета), утвержденный законом (нормативным актом представительного  органа местного самоуправления) субъекта Российской Федерации (органа местного самоуправления) о бюджете на планируемый  год не может превышать 15% (соответственно 10%) объема доходов бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней. Однако в случае утверждения  законом субъекта Российской Федерации (нормативным актом представительного  органа местного самоуправления) о  региональном (местном) бюджете на соответствующий  год размера поступлений от продажи  имущества предельный размер дефицита бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) может превышать  указанные выше ограничения, но не более  чем на величину поступлений от продажи  имущества.

Принятие бюджета  на очередной финансовый год с  дефицитом предполагает необходимость  утверждения соответствующим законом (решением) о бюджете источников финансирования дефицита бюджета (внутренних и внешних). При этом источники  финансирования дефицита федерального бюджета могут быть как внутренние, так и внешние, в то время как  дефицит региональных и местных  бюджетов может покрываться только внутренними источниками. Внутренними источниками финансирования дефицита федерального бюджета являются: государственные внутренние заимствования, кредиты, полученные от кредитных организаций, поступления от продажи государственного имущества, находящегося в федеральной собственности, бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ, суммы превышения доходов над расходами по государственным запасам и резервам, изменение остатков средств на счетах по учету средств федерального бюджета, средства Стабилизационного фонда РФ. К внешним источникам финансирования дефицита федерального бюджета относятся государственные внешние заимствования в виде государственных займов, осуществляемых в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг от имени РФ, кредитов правительств иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций, предоставленных в иностранной валюте.

Дефициты бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов могут финансироваться только за счет внутренних источников: региональных и муниципальных займов, кредитов, полученных от кредитных организаций, бюджетных ссуд и бюджетных кредитов, полученных от бюджетов других уровней  бюджетной системы РФ, поступлений  от продажи имущества, находящегося в собственности субъекта РФ или  муниципальных образований, изменения  остатков средств на счетах по учету  средств регионального или местного бюджета.

Использование кредитов Банка России, покупка им долговых обязательств органов государственной  власти и органов местного самоуправления при их первичном размещении в  качестве источника финансирования дефицита бюджетов бюджетным законодательством  не предусматриваются.

Сбалансированность  бюджета достигается как при  составлении, так и исполнении бюджетов. При его составлении применяются следующие основные методы достижения сбалансированности бюджетов всех уровней: лимитирование планируемых расходов бюджета на основе установления получателям бюджетных средств заданий по предоставлению государственных или муниципальных услуг, предельных объемов финансирования, нормативов финансовых затрат; создание эффективного механизма разграничения расходных полномочий между органами государственной власти разного уровня и органами местного самоуправления и наделения этих органов адекватными доходными источниками; изыскание резервов роста доходов, поступающих в бюджеты всех уровней; совершенствование механизма предоставления финансовой помощи из бюджетов других уровней; использование эффективных форм бюджетных заимствований. При формировании бюджета он должен быть сбалансирован не только в сумме годовых назначений по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита, но и при их поквартальном распределении. В этом случае органы, составляющие бюджет, используют оборотную кассовую наличность, свободные остатки бюджетных средств, образовавшиеся на начало текущего финансового года.

При исполнении бюджета основными методами поддержания  его сбалансированности являются: установление и доведение до бюджетополучателей лимитов бюджетных обязательств; использование процедуры принятия, подтверждения и выверки исполнения денежных обязательств; сокращение расходов бюджета при невыполнении плана  доходов; блокировка расходов при невыполнении условий, обусловивших включение их в бюджетные назначения; использование  дополнительно полученных в ходе исполнения бюджета доходов; осуществление комплекса мер по контролю за соблюдением налогового законодательства, а также за целевым и эффективным использованием бюджетных средств.

Содержание, формы и методы государственных  и муниципальных  заимствований

Государственные и муниципальные заимствования, являющиеся главным способом покрытия бюджетного дефицита, представляют собой  передачу в распоряжение органов  государственной власти и органов  местного самоуправления средств, которые  заемщики обязуются возвратить в  той же сумме с уплатой процента (дохода в иной форме) на сумму заимствования. Целью проведения заимствований  является получение органами власти и органами местного самоуправления в свое распоряжение дополнительных финансовых средств, которые они могли бы направить на финансирование мероприятий, не обеспеченных доходами, или осуществление программ экономического и социального развития.

Кредиторами органов  власти и органов местного самоуправления могут выступать многочисленные юридические и физические лица (резиденты  и нерезиденты), национальные органы власти другого уровня, правительства  иностранных государств, международные  финансовые организации. Отношения  между заемщиками и кредиторами  регулируются нормами национального  и международного права, включая  двусторонние договоры и соглашения.

В зависимости  от субъекта, осуществляющего привлечение  средств, в России, например, заимствования  подразделяются на государственные  заимствования Российской Федерации, государственные заимствования  субъектов Российской Федерации  и муниципальные заимствования.

Государственные и муниципальные заимствования  могут быть внутренними и внешними. Внутренние заимствования проводятся на национальном рынке и в национальной валюте, внешние — осуществляются на внешних рынках и в иностранных  валютах. При этом в России право  внешних заимствований закреплено за Российской Федерацией и субъектами РФ, имевшими внешний долг к августу 2000 г. Внутренние заимствования могут  проводить органы государственной  власти и органы местного самоуправления.

Заимствования проводятся в двух формах: государственных  и муниципальных займов и прямых кредитов.

Государственные и муниципальные займы — передача в распоряжение заемщика средств  путем приобретения заимодателями  государственных и муниципальных  ценных бумаг. В России займы осуществляются Российской Федерацией, ее субъектами, муниципальными образованиями. Государственные займы могут быть внутренними и внешними, а муниципальные — только внутренними.

Самым распространенным видом государственных и муниципальных  ценных бумаг является облигация. Облигация  государственного или муниципального займа — это эмиссионная ценная бумага, закрепляющая право ее держателя  на получение от эмитента облигации  в установленный срок ее номинальной  стоимости и зафиксированного в  ней процента или иного имущественного эквивалента.

Орган государственной  власти или орган местного самоуправления устанавливает нарицательную стоимость (номинальную цену) облигации. Она  обозначается на ценной бумаге и определяет денежную сумму, которая выплачивается  владельцу облигации в момент ее погашения и на которую начисляются  проценты. Процентный доход, установленный  к номиналу облигации, выражает номинальную  доходность займа. Однако реальная доходность облигации для ее держателя может  быть выше или ниже установленного номинального процента. Это обусловлено  тем, что облигации продаются  по курсовым ценам, а они отклоняются  от нарицательной стоимости облигаций  в силу целого ряда факторов, складывающихся на рынке.

Займы классифицируются по нескольким признакам. В зависимости  от субъекта, реализующего право эмиссии  долговых обязательств, они подразделяются на государственные займы РФ, государственные займы субъекта Федерации (региональные) и муниципальные (местные).

По признаку держателей государственных и муниципальных  ценных бумаг займы делятся на универсальные и специальные. Универсальные распространяются как среди физических, так и юридических лиц, специальные реализуются либо только среди населения, либо только среди организаций. Выпуск специальных займов обеспечивает защиту интересов соответствующей группы предполагаемых держателей облигаций займа. Например, если заем эмитируется специально для распространения среди физических лиц, то соответствующие меры препятствуют поглощению его организациями. Выпуск же универсальных займов способствует более успешному проведению заемных операций, поскольку возможные промахи в конструировании займов нивелируются за счет широкого круга потенциальных покупателей ценных бумаг.

В зависимости  от источника заимствований, места  реализации займов (национальный или  внешний финансовый рынок), валюты займа  государственные долговые обязательства  делятся на внутренние и внешние.

По отношению  к вторичному рынку займы подразделяются на рыночные и нерыночные. Рыночные займы свободно продаются и покупаются на вторичном рынке, таких займов — большинство. Они играют решающую роль в обеспечении государства дополнительными финансовыми средствами. Нерыночные займы после первичного размещения не обращаются на вторичном рынке. Они выпускаются для привлечения в бюджет ресурсов определенных инвесторов - негосударственных пенсионных фондов, страховых обществ и т. д.

В зависимости  от формы выплаты доходов займы  делятся на процентные, выигрышные, процентно-выигрышные, беспроцентные (целевые), беспроигрышные, дисконтные, процентно-дис-контные, твердодоходные. Владельцы облигаций процентного займа получают доход (ежегодно, раз в полугодие или квартал) путем оплаты купонов или при погашении займа путем начисления процентов к номиналу без промежуточных выплат. По выигрышным займам весь доход держатели облигаций получают в форме выигрышей в момент погашения облигаций, доход выплачивается не по всем облигациям, а только по тем, которые попали в тиражи выигрышей.

Условиями выпуска  процентно-выигрышных займов предусматривается  выплата части дохода по купонам, а другой части — в форме  выигрышей. Беспроцентные выпуски  займов гарантируют получение соответствующего товара, строительство в определенной местности моста, дороги, социально-культурного  объекта, но не предусматривают выплаты  доходов инвесторам. Беспроигрышные займы предполагают выплату выигрыша по каждой облигации в течение  срока их обращения. По дисконтному  займу доход составляет разницу  между ценой погашения (продажи) и ценой покупки облигаций. Процентно-дисконтный заем предполагает получение и. дисконта, и процентного дохода. По твердо-доходному  займу доход устанавливается  в абсолютной сумме на каждую облигацию.

По методу определения  купонного дохода займы могут  быть с постоянным, фиксированным  и переменным купонным доходом. По займам с постоянным купонным доходом получаемый доход устанавливается заранее  условиями выпуска займа. Займы  с фиксированным купоном являются разновидностью предыдущих с той лишь разницей, что купонный доход дифференцируется по годам. Процентный доход по займам с переменным купонным доходом привязывается к заранее установленной базе, ею может быть уровень доходности другого займа, средняя доходность всех государственных ценных бумаг и т.п. Государство во избежание потерь использует оба метода определения купонного дохода: фиксирование его величины в условиях выпуска займов и отказ от предварительной его фиксации. Второй метод находит большее применение в условиях нестабильного рынка, когда установление твердого или фиксированного купонного дохода может привести к повышенным выплатам процентов из бюджета (при тенденции к снижению доходности заимствований) или отпугнуть инвесторов, ожидающих повышения доходности облигаций.

По срокам погашения  займы делятся на краткосрочные (до 1 года), среднесрочные (до 5 лет), долгосрочные (свыше 5 лет).

Второй формой государственных и муниципальных  заимствований являются кредиты, привлекаемые органами государственной власти и  органами местного самоуправления для  увеличения своих ресурсов. Кредиты  могут быть предоставлены государственными и коммерческими банками, другими  кредитными организациями, иностранными государствами, их банками и фирмами, международными финансовыми организациями. При этом Центральный банк РФ может  прокредитовать только федеральное правительство, а органы местного самоуправления не имеют доступа к внешним источникам кредитования.

Кредиты Банка  России федеральное правительство  активно использовало для финансирования дефицита федерального бюджета до 1995 г. Они предоставлялись на длительные сроки под низкие проценты. Кредитование сопровождалось масштабной эмиссией денежных знаков и провоцировало укрепление инфляционных тенденций. Поэтому со II квартала 1995 г. прямое кредитование Банком России потребностей федерального бюджета  было прекращено. В 1995—1998 гг. Центральный  банк РФ продолжал финансировать  дефицит федерального бюджета, но делалось это на рыночной основе посредством  покупки государственных ценных бумаг. В конце 1998 г. был восстановлен механизм нерыночного участия Центрального банка РФ в финансировании потребностей федерального правительства. Оно оформлялось  покупкой долгосрочных низкопроцентных  государственных облигаций. С 1 января 2000 г. такая практика была запрещена.

Коммерческие  банки и другие кредитные организации  кредитуют органы государственной  власти и органы местного самоуправления как обычных заемщиков на условиях, складывающихся под воздействием закона спроса и предложения. За счет кредитов формируются 2/3 региональных и муниципальных  заимствований.

Правительства иностранных государств оказывают  финансовую поддержку Российской Федерации  и субъектам РФ в двух формах: форме межправительственных кредитов и путем предоставления гарантий по кредитам иностранных банков и  фирм. Задолженность, формируемая за счет межправительственных кредитов, гарантированных правительствами  стран-кредиторов, называется официальной. Официальные кредиты являются преимущественно  связанными, т.е. предоставляются на осуществление конкретных программ и мероприятий и не могут быть использованы на финансирование других потребностей.

Международные финансовые организации предоставляют  нефинансовые (связанные) и финансовые (несвязанные) кредиты (ст. 6 БК РФ). По срокам заимствований и взимаемой процентной ставке кредиты международных финансовых организаций являются самой выгодной формой внешних заимствований.