Государственные служащие. 2

Введение

Вопрос  о государственной службе приобрел актуальность в связи с ростом ее удельного веса в общей системе  государства. Кардинально изменилась структура, функции органов государственной  власти и на федеральном и на региональном уровнях. Проводимые реформы привели к изменению роли и самого государственного аппарата и государственных служащих. Встала необходимость повышения эффективности функций государственного аппарата, обеспечения профессионализма государственных служащих, изучения новых аспектов и проблем государственной службы в целом.        Актуальность данной темы обусловлена еще тем, что именно государственный механизм является основным звеном в структуре власти. Этот механизм приводится в действие людьми, а его функции зависят от кадрового состава. Следовательно, вопросы комплектования организованной деятельности государственного механизма приобретают одно из первостепенных значений. В субъектах, должны в соответствии с общими принципами построения государственной службы выработать самостоятельные подходы к определению региональной государственной службы.       Государственная служба, как юридический институт рассматривается в такой отрасли права, как административное право. Во всех учебниках советского периода государственной службе отводилась определенная глава или раздел. В новых учебных пособиях государственной службе также уделяется внимание, излагаются новые подходы и принципы построения. Проблемы изучения государственной службы отражены  в работах таких ученых как Мишин А.А Уилсон Дж Чиркин В.Е Василенко И.А и  многих других.        В исследовании используется термин ’’государственная служба’’, поскольку на данный момент во всех законодательных актах, как  Российской Федерации, так и Соединенных Штатов,  используется именно он. В частности, в законах Российской Федерации ’’Конституция Российской Федерации’’, ’’Об основах государственной службы Российской Федерации’ и других применен термин ’’государственная служба’’. Поскольку невозможно охватить все частности и детали в деятельности и структуре государственной службы то речь в исследовании пойдет о наиболее важных моментах в данном случае об организации федеральной государственной службы. К организации федеральной государственной службы в частности и государственной службы в общем- Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» относит, в соответствии со сложившимися представлениями, такие вопросы: понятие государственной службы, ее виды, прин­ципы государственной службы, статус государственной должности. Поэтому в данной работе будут по порядку рассмотрены все вышеперечисленные вопросы: но так как в моей работе не ставится целью углубленное изучение данного вопроса то в начале будет представлена краткая характеристика основных особенностей организации государственной службы. 

1. Понятие  государственной службы и ее  признаки.

     Государственная служба — один из видов служебной  деятельности в обществе. Государственная  служба сохраняет, как вид службы, все те признаки, которые присущи  службе как таковой и любому из ее видов. В то же время государственная служба имеет свои особенности, которые и составляют основу ее обособления в самостоятельный вид службы. Все особенности государственной службы происходят из того, что она именно государственная, т.е. создается и организуется государством, им регулируется посредством законодательства, а лица, находящиеся на государственной службе, обеспечивают выполнение государственных полномочий. Особенности государственной службы относятся ко всем ее структурным частям, в том числе, конечно, и к организации службы. Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» относит к организации государственной службы, в соответствии со сложившимися представлениями, такие вопросы: понятие государственной службы, ее виды, принципы государственной службы, статус государственной должности. Рассмотрим эти элементы государственной службы с точки зрения их особенностей. Понятие государственной службы дано в статье 2 Закона: профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Будучи разновидностью службы вообще и обладая всеми ее признаками (информационное содержание, деятельность за вознаграждение, в «чужих» интересах и т.д.), государственная служба имеет ряд специфических признаков, определяющих ее качественное своеобразие.

     Во-первых, это деятельность лиц, замещающих патронатные  и административные государственные  должности. Закон четко определяет субъектов государственной службы и при этом значительно сужает их круг.

     Деятельность  служащих государственных предприятий, учреждений (даже таких, как начальник железной дороги, ректор вуза, главный врач больницы, руководитель отделения пенсионного фонда, не говоря уже о библиотекарях, деканах, врачах и т.п.) теперь официально не считается государственной службой. Следуя закону, эту деятельность следует называть службой в государственных организациях, а ее субъектов - служащими государственных организаций. Более того, закон не считает государственной службой и деятельность Президента РФ, министров, губернаторов, судей и иных лиц, замещающих государственные должности категории «А».

     Во-вторых, содержанием государственной службы является обеспечение исполнения полномочий государственных органов, выполнение государственных функций. Необходимо отметить, что государственную службу закон связывает с исполнением полномочий, а значит, с осуществлением исполнительной власти.

     В-третьих, государственная служба содержится за счет бюджетного финансирования.

     Как и всякая служба, государственная  служба является особым видом трудовой деятельности. Но в отличие от других видов труда - это работа, осуществляемая за вознаграждение на профессиональной основе работниками государственных органов в целях осуществления задач и функций государства.

     Статья 5 Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» провозглашает:

     «Государственная  служба основана на принципах:

     1) верховенства Конституции РФ  и федеральных законов над  иными нормативными правовыми  актами инструкциями при исполнении  государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав;

     2) приоритета прав и свобод человека  и гражданина, их непосредственного  действия: обязанности государственных  служащих признавать, соблюдать  и защищать права и свободы  человека и гражданина;

     3) единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между РФ и субъектами РФ;

     4) разделения законодательной, исполнительной  и судебной власти;

     5) равного доступа граждан к  государственной службе в соответствии  со способностями и профессиональной подготовкой;

     6) обязательности для государственных  служащих решений, принятых вышестоящими  государственными органами и  руководителями в пределах их  полномочий и в соответствии  с законодательством РФ;

     7) единства основных требований, предъявляемых  к государственной службе;

     8) профессионализма и компетентности  государственных служащих;

     9) гласности в осуществлении государственной  службы;

     10) ответственности государственных  служащих за подготавливаемые  и принимаемые решения, неисполнение  либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

     11) внепартийности государственной  службы; отделения религиозных объединений  от государства; 

     12) стабильности кадров государственных  служащих в государственных органах».

     Внимательное  изучение текста статьи позволяет сделать вывод о том, что она детализирует три основных принципа государственной службы:

     1) законности;

     2) демократизма;

     3) профессионализма;

     Законность  и демократизм - общие принципы организации  и функционирования исполнительной власти, которые своеобразно проявляются в организации государственной службы. А профессионализм - это ее специфический принцип.

     Анализ  всего массива правовых актов, образующих институт государственной службы, позволяет  сделать вывод о том, что еще  одним основным и специальным принципом государственной службы можно считать принцип социально-правовой защиты служащих. Этот принцип, а также принцип профессионализма являются проявлениями важнейшего начала исполнительной власти - эффективности.

     Принцип законности означает признание:

     а) верховенства Конституции РФ, федеральных  законов над иными правовыми  актами;

     б) обязательности законных решений вышестоящих  органов и должностных лиц;

     в) приоритета прав и свобод человека и гражданина.

     Государственный служащий обязан строго соблюдать правовые акты, права граждан, делать все необходимое для их реализации и защиты.

     В деятельности государственных служащих законность имеет три грани:

     - всей своей работой служащий  обязан укреплять законность  в стране, на своем участке  работы добиваться исполнения юридических предписаний;

     - служащий обязан строго соблюдать  правовые нормы, он сам должен  быть законопослушным на работе  и вне службы;

     - служащий имеет право требовать,  чтобы его руководители и должностные  лица соблюдали его права. 

     Важнейшие проявления принципа демократизма государственной службы:

     а) полное и постоянное соответствие деятельности служащих интересам граждан, общества, государства. Служащий действует в  «чужих» интересах. При возникновении  конфликта личных и публичных  интересов служащий обязан руководствоваться последними;

     б) общедоступность государственной  службы. Часть 4 ст. 32 Конституции РФ гласит: «Граждане Российской Федерации  имеют равный доступ к государственной  службе».

     Из  этого правила есть ряд исключений (ст. 21 закона) которые не искажают, а, наоборот, подтверждают его ценность. Общие ограничения связаны с возрастом гражданина при поступлении на службу, дееспособностью гражданина, совместной службой родственников, совместительством, применением такого уголовного наказания, как лишение права занимать государственные должности, наличием заболевания, препятствующего исполнению должностных обязанностей, и др.

     Социальные  ограничения обусловлены спецификой отдельных должностей. В их числе: установление более зрелого возраста для занятия должности, предельного возраста и срока пребывания на ней, требования наличия определенного стажа, образования, здоровья. Так, на службу в милицию принимаются лица, достигшие 18 лет, годные по состоянию здоровья, имеющие среднее образование;

     в) гласность в осуществлении государственной  службы. Она связана с реализацией  ст.29 Конституции РФ, закрепляющей право  каждого свободно искать, получать информацию любым законным способом, гарантирующей свободу массовой информации; с конституционными запретами вводить цензуру, скрывать факты и обстоятельства, создающие угрозу для жизни и здоровья людей; ст. 42, провозглашающей право гражданина на достоверную информацию о состоянии окружающей среды. Гласность должна быть и в отношениях с различными организациями, и в рамках самого государственного аппарата. Законодательством закреплено и право служащего получать информацию и материала, необходимые для работы, знакомиться с личными делами и т.д.

     г) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Это важнейшее проявление демократизма всей государственной деятельности, всего государственного механизма. Оно создает условия для повышения эффективности работы государственных служащих, усиления защиты их прав.

     Управленческая деятельность осуществляется на профессиональной основе, т.е. постоянно, в течение определенного времени, в рамках определенного коллектива, за регулярно получаемое вознаграждение. Иными словами, управленческая деятельность требует профессионализма. Во-первых, для нее нужна компетентность, а она тем выше, чем больше знания и опыт работника. Профессионализм стимулирует приобретение знаний, повышение их уровня, накапливание опыта работы. Во-вторых, осуществление исполнительной власти требует организаторских способностей госслужащих. Обществу выгодно, чтобы лица, обладающие такими качествами, использовали их для решения общих дел, развивали их. В-третьих, оперативный, повседневный, созидательный характер управленческой деятельности предполагает, что ею должны заниматься непрерывно, уделяя ей значительное время, а значит, за плату, профессионально. В-четвертых, административная деятельность требует высокой четкости, дисциплинированности, своевременного выполнения приказов вышестоящих органов. Профессиональные начала позволяют обеспечить более высокий уровень дисциплины, так как служащий за работу получает заработную плату, обеспечивается жилой площадью и т.д.

     Принцип профессионализма государственной  службы предполагает:

     а) компетентность работников, т.е. знание ими дела, наличие у них необходимого образования, стажа, навыков работы, систематическое повышение квалификации;

     б) регулярное выполнение функций, операций, оформление, решение дел, стабильность служебных отношений, что позволяет  работнику глубже познать стоящие перед ним проблемы, людей, овладеть необходимыми методами руководства; к тому же, ощущение устойчивости психологически раскрепощает служащего и благоприятно влияет на профессиональную деятельность. Отсутствие же гарантий, как известно, вызывает неуверенность, которая, в свою очередь, порождает приверженность к существующему в организации порядку вещей, снижает инициативу, принципиальность;

     в) регулярное получение госслужащими оплаты за свой труд не ниже заранее  обусловленных размеров;

     г) политическую нейтральность государственной службы. Служащий должен действовать в соответствии с правовыми актами, а служебное положение нельзя использовать в интересах той или иной политической партии; в государственных органах нельзя создавать партийные организации. «Практически все развитые в экономико-правовом отношении государства всегда стремятся формировать государственный аппарат так, чтобы он и его служащие были бы свободны от политического влияния каких-либо партий, движений»;

     д) лояльность государственного служащего. Независимо от партийных и иных пристрастий он должен держаться в рамках законности, служебного долга, быть корректным, внимательным с людьми, как положено относиться ко всем, кто зависит от него, обращается к нему;

     е) ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, за качество подготавливаемых и принимаемых решений. За свою деятельность служащие могут нести дисциплинарную, административную, уголовную, материальную ответственность. А политические лидеры могут быть субъектами политической ответственности (отрешение от должности, выражение недоверия, отставка).

     Важнейшее средство обеспечения профессионализма - номенклатура, отлаженная система  подбора и выдвижения кадров. Если эта система правильно организована, она является необходимым элементом профессиональной службы. Без цивилизованной, контролируемой, законопослушной, ответственной номенклатуры демократия как система управления невозможна. В работе по формированию кадрового корпуса государственного аппарата необходимо исходить из нерасторжимости триады: профессионализм - стабильность - лояльность.

     Заботу  о социальной, правовой защите служащих, их экономическом обеспечении тоже можно рассматривать как средство повышения профессионализма, а значит, и эффективности службы. Защита и обеспечение служащих осуществляется с учетом качества, стажа, важности их работы. Но значение, которое придается в последние годы этому аспекту, объем соответствующего правового массива позволяют говорить о специальном принципе государственной службы - социально-правовой защите служащих.

     Реализация  принципа социально-правовой защиты служащих означает, прежде всего, создание необходимых  условий для нормальной их деятельности, принятие мер к устранению препятствий  осуществления ими служебных обязанностей. Государственный служащий не должен нести юридической ответственности перед гражданами. За ненадлежащее выполнение своих обязанностей он отвечает перед государством.

     В науке различают четыре вида ориентации служащих: на характер работы, условия работы, вознаграждение, карьеру.

     «Чиновничество  в демократических странах - сила подчиненная, исполнительская. Несменяемость  чиновников, гарантированное им постоянное продвижение и повышенная пенсия - компенсация, которую государство  дает своим слугам, получающим значительно меньше жалования, чем служащие частного сектора».

     В условиях правильной организации работы управленческого аппарата карьера (продвижение по службе) работника, прежде всего, зависит от его добросовестности, квалификации, идейной зрелости и личных качеств. В таких условиях стремление делать карьеру так же нормально, как стремление стать мастером спорта, доктором наук, заслуженным учителем и т.д. Карьеризм расцветает там, где не объективные обстоятельства (соответствие работника более высокой должности), а субъективное мнение вышестоящих должностных лиц является решающим.

     К сожалению, идея служебной перспективы  не везде осуществляется последовательно. Заслуживают поддержки мероприятия  по введению рангов, званий, категорий, разрядов для всех служащих государственных и муниципальных организаций и установлению окладов в зависимости от них. Необходимо совершенствовать системы оплаты труда специалистов с тем, чтобы повышение их заработка зависело не только от движения вверх по служебной лестнице, но и роста их знаний, стажа и отдачи (профессионального роста).

2. Виды государственной  службы.

Вопрос  о видах федеральной государственной  службы приобретает значение по причине  многообразия государственно-служебной  деятельности с различным объемом полномочий структур по видам федеральной государственной службы, и, соответственно, статусом федеральных государственных служащих. В основание разделения федеральной государственной службы на виды можно и должно положить один единственный критерий — предмет деятельности федеральной государственной службы, т.е. содержание повседневного исполнения федеральными государственными служащими возложенных на них полномочий. Необходимо уточнить относительно предмета: его объем и структура, отражающая виды государственной власти, отрасли и сферы государственной деятельности и т.д. Предварительно надо сказать, однако, о самом термине «служба». Применяется это слово для обозначения многих различных категорий в социальной сфере: вид производственной деятельности (коммунальная служба в разновидностях, служба быта и другие), вид социальной деятельности (служба доверия), деятельность по исполнению государственных задач и функций (государственная служба)[3]. Службой обозначаются структурные подразделения государственного органа (например, в аппарате органов управления железнодорожным транспортом — пассажирская служба, контрольно-ревизионная служба и другие), службой именуются многие органы государственной исполнительной власти — Государственная налоговая служба, Федеральная служба России по надзору за страховой деятельностью, Федеральная служба безопасности и другие. Это, однако, не означает, что другие органы государственной исполнительной власти, именуемые не службой, а комитетами, агентствами и т.п., не реализуют государственную службу. Они также заключают в себе вид государственной службы. Здесь название органа не имеет значения (в смысле его отношения к государственной службе). Конституция разделила весь объем государственно-властной деятельности на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ). По текущему законодательству к ним надо прибавить деятельность прокуратуры и государственную контрольную деятельность. Можно с уверенностью сказать, что статья 1 «Положения о федеральной государственной службе», перечисляя федеральные государственные органы, в которых осуществляется федеральная государственная служба, имеет в виду все указанные виды государственной деятельности, хотя их исчерпывающего перечня не приводит. По этому критерию в системе федеральной государственной службы учреждены следующие виды: а) федеральная государственная служба в Администрации Президента РФ, в аппаратах палат Федерального Собрания, одним словом, — служба в аппарате высшей, законодательной государственной власти. Само собой разумеется, что в соответствии с Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» этим видом службы не охватывается деятельность Президента РФ и депутатов Федерального Собрания, которые не являются государственными служащими; б) федеральная государственная служба в системе исполнительной центральной государственной власти — в аппарате Правительства, в аппарате федеральных министерств и ведомств, перечень которых определен в специальном нормативном акте — Указе Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 10 января 1994 г., руководители исполнительных органов государственной власти также не состоят в сфере государственной службы; в) федеральная государственная служба в аппарате всех судов, составляющих судебную систему Российской Федерации, — на государственных должностях секретарей, судебных приставов (исполнителей) и т.д., сами судьи, поскольку они замещают государственные должности категории «А», также государственными служащими не являются; г) федеральная государственная служба в системе органов Прокуратуры РФ, которую, согласно Закону «О Прокуратуре Российской Федерации» от 17 ноября 1995 г., составляют Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры (ст. 11 Закона); в отличие от службы в судебной системе, в которой судьи не состоят на государственной службе, в системе Прокуратуры не являются государственными служащими лишь руководители органов Прокуратуры; д) федеральная государственная служба в аппарате государственных контрольных органов — Счетной палаты Федерального Собрания РФ, Контрольного управления Администрации Президента РФ, других государственных контрольных органов. Разделение федеральной государственной службы по видам на основе разделения государственной власти может быть далее продолжено выделением видов федеральной государственной службы в рамках той или иной государственной власти — в рамках представительной власти, исполнительной власти и т.д. Наименования видам федеральной государственной службы в аппарате государственных органов придают структурные подразделения аппарата. Например, в составе Администрации Президента РФ. Соответственно структуре Администрации, можно выделить такие виды федеральной государственной службы как служба Аналитического центра по общей политике, Аналитического центра по социально-экономической политике, Аналитического центра по специальным президентским программам, протокольная служба, служба по делопроизводству, по изданию литературы и т.д. Но наибольшая дифференциация федеральной государственной службы по видам присуща исполнительной власти: если другие звенья государственной власти состоят из одноименных органов (судебная система, прокуратура), то федеральная исполнительная власть, возглавляемая Правительством, объединяет большую группу органов, не одноименных с Правительством, а стоящих во главе отраслей и сфер государственного управления — министерств и ведомств, каждое из которых представляет соответствующий вид федеральной государственной службы. Государственные федеральные органы, возглавляющие отрасли государственного управления, это министерства, которых теперь около 20; другие центральные федеральные государственные органы возглавляют, как принято считать, сферы государственного управления. Это государственные комитеты РФ (по промышленной политике, по оборонным отраслям промышленности и другие), комитеты РФ (по металлургии, по химической и нефтехимической промышленности, по стандартизации, метрологии и сертификации и другие), агентства (Российское космическое агентство), департаменты (налоговой полиции), главные управления (охраны РФ, пограничных войск), федеральные надзоры (по ядерной и радиационной безопасности), службы, самая многочисленная группа ведомств (14), Государственная налоговая служба РФ, Федеральная служба безопасности РФ, Служба внешней разведки РФ и др. Надо иметь в виду, что наименование федерального отраслевого или иного органа государственного управления не имеет значения в том смысле — является или нет руководимая им отрасль или сфера федеральной службой. Является, конечно, и наименование государственного органа принимается за наименование вида федеральной государственной службы — без федеральных государственных служащих в государственном органе нет и службы. Со временем проводятся укрупнения, разукрупнения, слияния или разделения тех или иных видов федеральной государственной службы, что для нашего государственного устройства дело обычное.

3.Долность  государственной  службы: понятие,  категории, группы.

Должность - категория, присущая служащему, государственная  должность - государственному служащему. Она предоставляется лицу - государственному служащему - для выполнения возложенных на служащего и государственную службу задач.

Новация Закона «Об основах государственной  службы РФ» в части должности  в том, что государственные должности  занимают не только государственные служащие (лица категорий «Б» и «В»), а и другие лица в государстве, т.е. категории «А», которые государственными служащими не являются, поэтому о них далее речи нет.

Должность, как одно из государственных установлений, соединяет в себе все основные элементы организационного и правового статуса лица, ее замещающего. Положение государственной должности характеризуют:

- социальный  статус (отношения служащего с  ниже-, равно-, и вышестоящими лицами);

- организационный  статус (должность состоит в структуре государственной организации, органа и составляет первичное звено в них);

- правовой  статус: по каждой должности определяются  круг полномочий (функций, прав  и обязанностей), основные формы  и методы их реализации, ответственность  за исполнение.

Следует различать порядок учреждения должностей и порядок их замещения.

В целях  обеспечения единства в наименовании должностей на государственной службе, необходимого в повседневной деятельности, их правовом статусе, способах замещения  устанавливается единый централизованный в государственном масштабе порядок учреждения государственных должностей.

Должности руководителей высших и центральных  органов учреждаются федеральным  собранием, президентом, правительством в рамках их компетенции. Все другие должности учреждаются органом управления по труду и официально закрепляются в Реестре должностей государственных служащих, исходя из разделения должностей по видам государственной службы. Учреждение должностей в субъектах Российской Федерации относится к их полномочиям.

Замещение же должности заключается в приеме на данную должность конкретного  лица посредством одного из организационно-правовых способов: выборности, назначения, зачисления, конкурса.

Каждая  должность на государственной службе имеет свой правовой статус и форму его выражения.

Правовой  статус должности содержит комплекс должностных полномочий - общий для  всех должностей (или, по крайней мере, многих) и для данной должности. Правовой статус устанавливается в три  этапа:

а) основы правового статуса определяется одновременно с учреждением должности  органом учредителем;

б) типовой  правовой статус определяется Реестром должностей государственных служащих;

в) индивидуальный правовой статус устанавливается по каждой должности на основе типового соответствующим органом, в котором состоит должность, или его руководителем.

Правовой  формой закрепления правового статуса  должности является закон, например, Закон о милиции, другие правовые нормативные акты, в которых закреплены, как правило, типовые полномочия по одноименным должностям. Конечным же актом, закрепляющим правовой статус должности, является должностная инструкция, которая не может быть, как правило, типовой, а должна быть индивидуальной по каждой должности в любой организации, потому что объем работы и в связи с этим должностных полномочий в организациях оказывается нередко не совсем одинаковым даже для одноименных должностей.

Должности на государственной службе разделяются  на виды (группы) по ряду оснований:

а) по видам  деятельности в государственных органах и организациях - в государственном аппарате, в администрации государственных предприятий и учреждений, на воинской службе: в свою очередь, в каждой из этих трех сфер государственной деятельности различаются должности тоже по видам, например, в государственном аппарате - должности управленческие, контрольные и т.д.;

б) по масштабам  действия - типовые (большинство должностей) и индивидуальные (например, руководитель структурного подразделения в аппарате Администрации Президента РФ);

в) по способам замещения - выборные, назначаемые, конкурсные, замещаемые по зачислению; г) по замещению  в данное время - занятые и вакантные, по признаку взаимоотношений государственных  служащих замещаемые ими должности  разделяются Законом на пять групп:

- высшие  государственные должности государственной  службы (5-я группа);

- главные  государственные должности государственной  службы (4-я группа);

- ведущие  государственные должности государственной  службы (3-я группа);