Федеральное  государственное  образовательное  учреждение

    высшего профессионального образования 

    «УРАЛЬСКАЯ  АКАДЕМИЯ  ГОСУДАРСТВЕННОЙ  СЛУЖБЫ» 

    ЧЕЛЯБИНСКИЙ ИНСТИТУТ (ФИЛИАЛ) 
 
 
 
 
 
 

ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ 
 

Тема: Государственные служащие в дореволюционной России 
 
 
 

Курсовая работа 
 

       Хафизовой Виталины Ринатовны

Студентки группы ГМУ-43 
 

  Руководитель:

Воропанов В.А.

к.и.н, доцент 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Челябинск

2011 
 

Содержание 
 

Введение

     Непременным атрибутом формирования новой российской государственности является становление и развитие института государственной гражданской службы, занимающего приоритетное место в реализации задач и функций государственной власти. Данный институт присутствует во всех ветвях и на всех уровнях власти: в аппаратах органов представительной и судебной власти, в органах исполнительной власти, в том числе военных и правоохранительных, реализующих от имени государства специальные цели и задачи с применением военной силы и мер государственного принуждения.

     Государственная служба представляет собой комплексное явление, имеет различные аспекты (политический, организационный, экономический, нормативный, кадровый, аналитический, социальный, психологический и др.) и потому является объектом изучения многих отраслей науки. Исследование проблем, возникающих в сфере государственной службы, представляет сегодня как научный, так и практический интерес.

     Цель  настоящей работы – исследование положения государственных служащих в дореволюционной России.

     Для раскрытия темы поставлены вопросы:

1. Рассмотреть зарождение государственной службы в России.
2. Исследовать модель государственной службы в России в XVIII в.
3. Раскрыть состояние государственной службы в XIX в.

     Исследование  заключается в изучении истории  государственной службы России на предмет определения использования элементов дореволюционного законодательства в наши дни.

1 Зарождение государственной  службы в России

     В качестве социального института  государственная служба опосредует отношения между гражданским  обществом и государством, представляет собой орган взаимодействия государственного аппарата и общественных структур, государственного служащего и гражданина.

     Институт  государственной службы, во-первых, призван обслуживать государство, обеспечивать исполнение полномочий его органов, проводить в жизнь законы, принятые парламентом, и политику, провозглашенную исполнительной властью, а во-вторых, обслуживать общество, вносить порядок и рациональную организацию в социальное пространство, обеспечивать права и свободы человека, повышать качество жизни населения¹.

     Одна  из особенностей процесса оформления государственной гражданской службы в самостоятельную отрасль, или  вид, службы заключалась в том, что  ее становление происходило в  обстановке утверждения российского  централизованного государства, причем этот процесс ускорялся сложным внешнеполитическим положением страны. Эти обстоятельства обусловили возникновение специфической системы общественной организации, при которой каждое сословие населения могло сохранить себя лишь в случае, если несло "службу" или "тягло" в пользу государству.

     В силу традиций и культурных особенностей России формировалась единодержавная власть великого князя. Иван III именовал себя "государем всея Руси" (слово "государь" впервые упоминается  в Судебнике 1497 г.). В 1547 г. Иван IV получил титул царя. Слово "самодержавец", часто употребляемое в памятниках русской книжности, было введено в официальный титул московских государей в начале XVII века. Царь был единственным источником всякой государственной власти: в его руках находилась земельная собственность и политическая власть (административная, фискальная, судебная). "В этих условиях понятия "государев" и "государственный" неизбежно должны были "покрывать" друг друга. Государство и государственный интерес мыслились не иначе как в форме живой личности государя и "государева дела"². С окончательной победой самодержавной власти и связывают возникновение Московского государства.

     К этому времени юридически сформировалась сословно-иерархическая структура  правящего общества: родовитая земельная аристократия, облаченная высшими думными и придворными чинами; "дворяне московские", приписанные к государеву двору, несшие придворную службу и получавшие второстепенные придворные чины; провинциальные дворяне и дети боярские, приписанные к уездным городам. Наряду с укрупнением княжеского, боярского и церковного землевладения увеличилось число средних и мелких феодалов, что было связано с созданием новой армии из навербованных государством служилых людей, получавших за службу земли. К XV веку происходит сокращение феодальных привилегий и иммунитетов. Складывается иерархия придворных чинов, даваемых за службу: окольничий, дворецкий, казначей, чины думных дворян, думных дьяков.

     Формируется принцип местничества, связывающий  возможность занятия государственных должностей с происхождением кандидата, его родовитостью. Эти отношения продолжают развиваться и укрепляться вплоть до XVII века. В середине XVI века была сделана первая попытка юридически уравнять вотчину (феодальное землевладение) с поместьем (служивым землевладением). Устанавливается единый порядок государственной (военной) службы, когда независимо от формы землевладения обязывалось выставлять одинаковое число вооруженных людей. Развивается система приказов как центральных органов с жестким подчинением по вертикали и строгое руководство инструкциями и предположениями по горизонтали. На местах при воеводах также создаются специальные аппараты управления.

     В создании специального функционально-отраслевого, приказного управления в различных сферах деятельности государства большую роль сыграло привлечение к решению важнейших государственных дел дворецких и дьяков, происходивших из среды нетитулованного боярства. В связи с новыми задачами, вставшими перед великодержавной канцелярией, в особую должность выделились казначеи, ведавшие финансовыми и внешнеполитическими делами. Дьяки государевой казны исполняли решения великодержавной власти, специализируясь на выполнении определенных поручений: дипломатических, финансовых, военных, ямских. Эта специализация и подготовила к середине XVI века создание органов управления с функциональным разделением дел, пришедшим на смену территориальным органам.

     Процесс формирования государственной службы развивался одновременно со строительством системы органов государственной власти и их аппарата. Государство и общество были настолько тесно связаны между собой, что их фактическое слияние привело к утверждению в допетровской Руси XVI – XVII вв. "служилого государства" как особого типа государственности. "Служилое государство" определяло статус основных социальных слоев и групп в общественной иерархии, официально закрепляло за ними те или иные служебные обязанности, что утверждалось законодательными актами, в частности известным Соборным уложением 1649 г.

     В XVI в. и первой половине XVII в. еще доминировала практика временных служебных поручений. Сотрудников центральных приказов и местных приказных изб называли приказными людьми. Они обязаны были служить "по приказу", т.е. не имели большей частью постоянной должности и в связи с возникновением управленческой необходимости могли получить поручение, характер которого в корне отличался от их прежнего занятия. Но уже с середины XVII века все активнее формируется институт постоянных служебных должностей в приказах и других государственных учреждениях.

     Характерной особенностью становления и расцвета абсолютной монархии (вторая половина XVII в. – XVIII в.) является бурное развитие института государственной службы. В частности, с середины XVII века заметно активизируется законодательная деятельность, направленная на совершенствование государственно-служебных правоотношений. В правление Алексея Михайловича совершенствуется система учета государственных служащих, устанавливается обязательность оформления акта об отставке государственного служащего с указанием причин.

     В стремлении европеизировать Россию Петр I отводил институту государственной  службы особое место: от ее организации  зависел в конечном итоге успех  преобразований. Одной из главных  целей являлось утверждение принципа: служение государству для достижения "всеобщего блага". Государственная должность не является местом получения выгод, традиционного "кормления" – вот идея, которая закреплена в законодательных актах Петра I.

     В июне 1719 г. специальным указом Петра I "О присяге на верность службы" предписывалось привести к присяге чиновников Сената и коллегий, губернаторов, воевод и других. В 1720 году утвержден Генеральный регламент (устав) государственной службы. В перечень общих качеств государственных служащих Устав о службе гражданской включал "верность к службе", "радение о должности", "усердие к общему добру", "добрую волю в отправлении порученного", "человеколюбие", "правый и равный суд всякому состоянию", "честность, бескорыстие и воздержание от взяток". Право на очередной чин служащие приобретали по выслуге лет при успешной службе и "доброй нравственности", о чем говорил общий порядок чинопроизводства. Таким образом, уже в то время правовые документы закрепляли моральные требования к государственному служащему и ставили цель нравственного воспитания должностного лица.

     В поисках эффективной модели организации  государственной службы Петр I постоянно  колебался между принципом назначения и принципом выборности служащих. Веря в силу закона, он стремился  детально регламентировать и унифицировать все сферы службы: делопроизводство новых учреждений и поведение их служащих. С 1720 г. всеобщим служебным уставом стал Генеральный регламент. По всем отраслям государственного управления формируются штаты служащих. Налаживается система учета подлежащих призыву на государственную, военную и гражданскую службу.

     Табель  о рангах установила три вида государственной  службы: военную, гражданскую и придворную. На основании этого закона была введена  единая система чинов, их номенклатура и иерархия в каждом виде государственной службы. Чиновничество подразделялось на две группы, первую из которых составляли табельные чиновники четырнадцати классов. Все чины, помещенные в Табели о рангах, разделялись на классы (ранги). Всего в четырнадцать классов Табели о рангах было включено 262 должности (военных – 126, государственных, статских – 94, придворных – 42) (Приложение А). Во вторую группу входили государственные служащие, не включенные в список должностей Табели о рангах. Эта группа состояла из низших чиновников, для которых вводился институт "канцелярских служителей" в качестве начальной ступени государственной службы.

     Термин "чиновник" имеет свои истоки в  Табели о рангах. Служащий, обладавший чином, назывался чиновником. Личные заслуги, способности, профессиональные знания и опыт чиновников считались основой для их продвижения по службе. Признак знатности происхождения, доминировавший в прошлом при замещении государственных должностей, утратил свое былое значение. Теперь служебную карьеру мог сделать каждый чиновник, опираясь на знания, служебные достижения и способности.

     Функция государственной службы объединила дворянство в политически и юридически консолидированную группу. Дворянство стало единственным служилым сословием, а служба – главной сферой приложения сил и энергии. Титул и звание превратились из основания для получения должности в результат продвижения по службе. Достигнув определенного чина, можно было превратиться из недворянина в дворянина.

     Таким образом, в результате петровских административных реформ начала XVIII века, была создана система управленческих кадров, для которой были характерны однотипное организационное устройство, четкая функциональная дифференциация, централизм во взаимоотношениях государственных структур, строгий контроль за выполнением указов и распоряжений высших и центральных учреждений, тесная связь и соподчиненность составных звеньев механизма государственной власти.

     Преемники Петра I уделяли гораздо меньше внимания законодательному регулированию государственной  службы, однако некоторые акты этого времени вызывают несомненный интерес. Так, в указе Петра II 1728 г. впервые законодательно закреплен порядок приема-сдачи дел при смене должностных лиц – губернаторов, воевод и их товарищей. При Анне Иоанновне начинает утверждаться принцип добровольности гражданской службы, вводится единый порядок выхода в отставку государственных служащих-дворян по сенатскому решению. Окончательное утверждение принципа добровольности государственной службы связано с изданием Манифеста Петра III от 1762 г.

     Важным  этапом в становлении государственной  службы в России стало правление  Екатерины II, деятельность которой  по развитию системы государственного управления и законодательства требовала  совершенствования как механизма  государства, так и организации государственной деятельности самих чиновников. Дальнейшее развитие институт государственной службы получает с принятием "Учреждения для управления губерний Всероссийской Империи" от 7 ноября 1775 г., в соответствии с которым государственная гражданская служба была разделена на коронную службу по назначению от правительства и службу по выборам от дворянства. Должностям по выборам от дворянства были присвоены чины согласно Табели о рангах.

     Значительные  изменения в порядок прохождения  государственной службы внес Именной указ 1790 г. "О правилах производства в Статские чины", который впервые установил принцип приоритета выслуги и определил сроки выслуги, необходимые для производства в следующий чин. Таким образом, общая кадровая политика в сфере государственной службы при Екатерине II была направлена на отслеживание и регулирование социального состава бюрократии, на ограничение притока на государственную службу выходцев из податных сословий. Государственная служба была поставлена на прочный юридический фундамент, регулировалась государственным законодательством и в меньшей степени зависела от текущих установлений субъекта верховной власти.

     Административные  реформы 1775 г. и реформы 1802 – 1811 гг. обусловили количественный рост корпуса гражданских служащих (Приложение Б).

     Развитие  государственной службы в первой половине XIX века связано с именем выдающегося государственного деятеля  России М.М. Сперанского. В 1809 г. он подготавливает Указ об обязательном экзамене для  занятия государственной должности. Был установлен образовательный ценз, обязательное высшее университетское образование для замещения ряда должностей. И хотя этот Указ под давлением бюрократии был отменен, тем не менее, он вводил новые принципы государственной службы, которые позже нашли свое применение.

     Российский  император возглавил всю систему  власти. В 1810 г. был создан Государственный  совет – высший законосовещательный орган, который готовил различные правовые акты: законы, уставы, учреждения, – приводил к единообразию всю правовую систему России. Сенат утвердился как высший судебный орган государства. В 1802 г. был принят манифест "Об учреждении министерств", положивший начало новой форме отраслевых управленческих органов. Власть министров стала определяться как высшая исполнительная власть, непосредственно подчиненная верховной императорской власти. Для решения межведомственных вопросов стали созываться совещания министров, в 1812 г. они получили законодательное оформление в лице Комитета министров. В 1826 г. была создана Собственная Его Величества канцелярия – особый орган, возглавивший всю систему центральных отраслевых органов государственного управления.

     В развитие кодификации законов в 1834 г. было принято Положение о  порядке производства в чины по гражданской  службе. Предусматривалось разделение лиц, имевших по закону право на работу в государственном аппарате, на три разряда: 1) окончивших курс наук в высших учебных заведениях; 2) окончивших курс наук в средних учебных заведениях; 3) не имеющих соответствующего образования. За отличия в ходе службы вводились различные выслуги лет.

     В 1835 г. Николай I подписал Указ "О расписании должностей гражданской службы по классам  от XIV до V включительно", определявший основные условия поступления на государственную службу в Российской империи. В их числе – происхождение, возраст, подданство, "гражданская честь". Приоритетное право служить государю-императору имели потомственные дворяне и сыновья дворян, а также офицеров и чиновников, получивших личное почетное гражданство, священников. На службу можно было поступать с 14 лет, однако действительной она считалась только с 16 лет.

     После отмены крепостного права в государственную  гражданскую службу вносились изменения  и дополнения, закрепленные в обобщенном законодательстве 1896 г. Тогда был  утвержден Свод уставов о службе гражданской, который включал в себя: Устав о службе по определению от Правительства, Уставы о пенсиях и единовременных пособиях; Положение об особых преимуществах гражданской службы в отдаленных местностях, а также в губерниях Западных и Царства Польского; Уставы эмеритальных касс гражданского ведомства. В данных документах еще большее внимание уделялось развитию гражданского общества, когда работа государственных служащих рассматривалась как служение Отечеству и его гражданам.

     После Октябрьской революции 1917 г. сложившийся институт русской государственной службы был уничтожен. Одним из первых актов Советской власти был Декрет от 11 ноября 1917 г. "Об уничтожении сословий и гражданских чинов". Табель о рангах, почти 200 лет служившая правовой основой для царских манифестов и указов о государственной службе, была отменена. В дореволюционной России служащие составляли около 2% населения, в их числе чиновники, земские служащие, торгово-промышленная администрация, служащие железных дорог, почт и телеграфов. Октябрьскую революцию часть служащих (в основном замещающих незначительные должности) встретила одобрительно, другая же часть – враждебно. 
 

2 Модель государственной  службы в России  в XVIII в.

     Модернизация  государственного аппарата в течение XVIII – XIX вв. требовала совершенствования правового статуса государственных служащих, представлявшего всеобъемлющую характеристику правового положения чиновников, сущностью которого являются юридические нормы, его определяющие.

     Важнейшей обязанностью государственного служащего являлась верность главе государства. Все должностные лица являлись олицетворением государственной власти и действовали от ее имени. Соблюдение верности его главе было залогом успешного осуществления деятельности на пользу государству. Основополагающей обязанностью государственного служащего являлось осуществление действий, которые составляют содержание государственной должности. Государственный служащий был обязан исполнять обязанности, исходящие из особенностей его служебной деятельности. Он обязан был действовать, руководствуясь распоряжениями начальства и в соответствии с законом, причем законность осуществляемых им действий была приоритетной.

     В тех случаях, когда приказы начальства, на взгляд служащего, противоречили  закону, он должен был руководствоваться последним. В Уставе о службе говорилось: "Если же данное от начальства повеление, кто сочтет незаконным или противным интересам Его Императорского Величества, тот обязан неупустительно исполнить то, что на подобный случай в учреждении занимаемой им должности предписано"³.

     Успешное  выполнение государственными служащими  своих непосредственных обязанностей было бы невозможно без предоставления им права осуществлять свои обязанности. В свою очередь, осуществление этого  права зависело от особых прав, предоставляемых службой и присущих только государственным служащим.

     Ядро  модели государственной службы составляют принципы ее построения. Это основные концептуальные начала и догмы, на которых  зиждется вся система государственной службы. Отсутствие установленных законом принципов и процедурных правил осуществления управленческой работы является одной из причин непрофессионализма государственной службы. Это приводит к формированию в сознании общественности отрицательного образа чиновника, к потере доверия к государственному аппарату.

     Принципы  государственной службы – это "микросхема" модели государственной службы, они определяют ее юридическую основу, жизнеспособность, практическую организацию и реальное функционирование.

     Анализ  законодательства XVIII в. позволяет нам выделить систему принципов государственной службы, сформировавшихся в указанный период.

     1. Принцип публично-правового характера  государственной службы. Он был  заложен Табелью о рангах (1722) и заключался в том, что в  России была создана единая государственная служба, что послужило фактором ее укрепления и развития. Как отмечает Н. Филиппов: "Несомненною заслугою Петра В. было именно это возвышение чисто государственного начала над частноправовым. Чем едва ли не целое столетие реформатор опережал свое время".

     2. Принцип приоритета личной выслуги  и профессиональных качеств чиновников  над родовитостью и знатностью. Это "несущий" принцип петровских  преобразований, он позволил влить  в государственный аппарат столь  необходимую "свежую кровь". В то же время он заставил самосовершенствоваться дворян, претендовавших на служебное продвижение. Эффективная работа данного принципа невозможна без четко сформулированной и доступной для ознакомления системы критериев отбора, поощрения и продвижения работников на основе квалификации и деловых качеств. Попытка создать такую систему прослеживается в Табели и Генеральном регламенте. Например, для государственных служащих, прошедших стажировку за границей, устанавливалось льготное продвижение по службе.

     3. Принцип привилегированности государственной  службы. Табелью о рангах каждому  разряду служащих был дан определенный  и четко зафиксированный законом  статус в обществе, обеспечивающий  престиж данного лица в социальной  иерархии. В этом заключалось принципиальное отличие от чиновного строя Московского государства. Устанавливалось строгое почитание высшего ранга низшими и штрафы за нарушение субординации. Привилегированность государственной службы заключалась также в том, что Табель открывала возможность получения нового социального статуса – дворянства – путем службы. Таким образом, открывались новые возможности для усиления социальной мобильности, что способствовало демократизации правящего класса и притоку новых сил в государственный аппарат.

     4. Принцип коллегиальности. В Генеральном  регламенте были подробно и  весьма разумно определены взаимные  отношения служащих друг к  другу, к президенту коллегии. Решения в коллегиях должны  были вырабатываться и приниматься  совместно, даже если "суждения, споры и несогласия несколько замедляют ход дел... зато перед государем они одни только обнажают истину, выказывают ему способных людей для каждого места". Было сделано все, чтобы обеспечить правильность ведения дел и беспристрастность всех членов коллегий в обсуждении и решении дел. Правда, Регламент, как и предшествовавшие ему законы, слишком много внимания уделял соблюдению внешних форм. По мнению Петра I, нужно было прежде всего определить форму отношений между государственными служащими – в надежде, что вместе с этим изменится и сущность, что новые чиновники не будут поступать, как прежние. Однако законодатель не учел, что на Западе люди "воспитывались в том принципе, у нас же их надо было воспитывать" и "введение коллегиального начала вместо прежнего приказного не могло дать быстрых результатов". Главная заслуга Петра I заключалась в том, что он на основании лучшего принципа хотел построить всю систему всех государственных учреждений.

     5. Принцип приоритета прямых денежных  выплат. Существовавшая в России XVIII в. система "кормления от дел" привела к чрезмерным злоупотреблениям чиновников на местах и создала условия для децентрализации государственной власти. Необходимо было поставить чиновников в экономическую зависимость от государства. Это должно было способствовать укреплению центральной власти и формированию более функциональной системы контроля за деятельностью бюрократического аппарата. С этой целью Петр I организует службу чиновников за жалованье. Однако отсутствие необходимых денежных средств довольно скоро привело к возврату старой практики – службы за счет подношений населения. Окончательное закрепление финансирования деятельности чиновников происходит при Екатерине II, с изданием в 1763 г. Манифеста "О постановлении штатов...". Этот принцип укрепил правовой и социальный статус чиновника, усилил публичные начала самой государственной службы.

     6. Принцип иерархичности и чинопочитания.  Его закрепление происходит с  изданием Табели о рангах. Она  установила строгую иерархию  должностей и чинов гражданского, военного и придворного ведомств, а также закрепила принцип продвижения чиновников по служебной лестнице в зависимости от личной выслуги. Приоритет отдавался чинам военным, закреплялось их первенство в отношении чиновников гражданского и придворного ведомств. Иерархичность отношений распространялась на семьи чиновников и сохранялась в повседневной жизни. Так, в церкви и общественных заведениях места занимали согласно рангу.

     Чинопочитание в современной России ассоциируется  с беспрекословным подчинением  любым решениям начальника, принижением своего достоинства в угоду вышестоящему чиновнику. Изначальный смысл, заложенный законодателем, иной. Петр I считал, что человек, заслуживший свой ранг "летами" и личными заслугами перед отечеством, имеет право на почтительное отношение к нему. Превращению чинопочитания в слепое следование воле начальника противостоял принцип коллегиальности, обязывающий обсуждать дела в коллегии, начиная с младших чинов.

     7. Принцип верности государству  и монарху требовал готовности  государственного служащего выступить в защиту монархического строя и отстаивать в своей деятельности интересы монарха. Реализовался этот принцип через присягу государственного служащего, которую он давал при вступлении в должность и повышении в ней. Так, при Екатерине II служащие клялись в "верной службе", обещали хранить тайну, следовать "инструкциям, указам и регламентам" и присяги не нарушать. Преданность – та сила, которая обеспечивает прочность "пирамидальной" конструкции власти. Основными инструментами принципа "служебной преданности являются льготы и привилегии. Они определяют статусы чиновников в иерархической системе государственного управления, ибо каждому статусу "положены" определенные льготы. Отличительной особенностью "служебной преданности" является сохранение состояния "зависимости". Зависимость подчиненных от начальника, начальника от воли монарха – инструмент мобилизации активности государственных служащих.